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教育研究一九九九年第五期 中国民办教育发展现状及策略框架 胡 卫 随着全球知识经济时代的来临 世界各国不约而 同地把目光投注到了发展教育 提高全民素质上 以美 国为代表的西方发达国家 一方面通过采取种种措施 改革公立学校教育体制僵化 效率低下 质量不高的弊 端 另一方面 大力推动私立教育的发展 以回应 知 识经济 的挑战 中国市场经济的发展 改革开放进程的加快 呼唤 着大批建设人才 对人的素质也提出了更高的要求 为 了迎接知识经济时代的到来 政府提出了 科教兴国 的战略决策 民办教育正是在这样的背景下应运而生 的 截止 1997年底 据教育部有关部门统计 全国各 级各类民办教育机构 5 万多所 在校学生约 1066 万人 在校教职员工 52万人 据对投资的不完全统计 1997 年创办者投入资金达 124 亿元 捐赠 6 4亿元 合计约 130 亿元 民办教育的发展调动了社会各方面办学的 积极性 增加了社会各方面办教育的投入 扩大了教育 的规模 实现了教育资源的合理配置 提高了国有资产 的利用率 增加了教育供给方式的多样化和选择性 部 分满足了人民群众受教育的需要 推动了教育事业的 改革和发展 在一定程度上解决了 穷国办大教育 事 实上存在的资源性 规模性 结构性 体制性浪费 提 高了办学效率 民办教育日益成为我国教育事业不可 缺少的组成部分 一 特征与问题 一 基本特征 我国民办教育的发展主要表现出以下几个特点 1 阶段性 改革开放以后 沉寂了几十年的民办学校迅速涌 动复出 学校数量迅速增加 办学范围从成人教育向基 础教育 职业教育 普通高等教育延伸 同时出现了公 办学校 转制 和境外机构或个人在华办学的新情况 纵观近 20 年来我国民办教育的发展 大致经历了起步 探索 1978 1987 稳步发展 1987 1991 和大力发 展 1992 等三个阶段 民办教育的发展呈现出 阶段性特征 2 区域性 中国各地民办教育的发展表现为明显的区域特 征 目前有四种颇有代表性的教育模式 1 民办公 助模式 分两种类型 一种是承办 即由个人或团体出 面承办 部分经费 条件由教育等部门予以资助 另一 种是 转制 即政府拿出部分公立学校进行转制实验 其校舍设备仍属国有 学校实行民办教育的管理体制 2 企业经营模式 收取高额教育储备金 大投入 学 校硬件标准好 如生源充足 募集到的资金多 企业和 学校就能快速联动发展 反之则可能产生风险 3 拾 遗补缺模式 面广量大 按需办学 大家办学 以短取 胜 灵活多样 拾遗补缺 4 扶贫教育模式 因地制 宜 因陋就简 帮助失学青年复学 弥补农村义务教育 不足 3 规范性 从民办教育的兴起到大规模的发展 中央 地方政 府的主管部门都不同程度地参与了对民办教育的管 理 尽管各地区对待民办教育的观念 做法不同 对民 办教育的支持和管理力度很不平衡 但应当承认 中国 民办教育的发展在逐步向规范靠拢 1 制订政策法 规 以中央政府为例 1987年国家教委颁布了 关于社 会力量办学的若干暂行规定 同年和财政部联合颁布 了 社会力量办学财务管理暂行规定 1993 年颁布 中国教育改革和发展纲要 首次提出了民办教育的 积极鼓励 大力支持 正确引导 加强管理 十六字 方针 1997 年国务院发布了 社会力量办学条件 2 健全管理体制 原国家教委在成人教育司 现教育 68 部在发展规划司有专人管理 18 个省归入成人教育处 管理 3 成立中介机构 许多省 直辖市 成立了 民办教育研究中心 民办教育专业委员会或民办学校 校长联谊会 为教育行政部门决策服务 为民办学校的 发展服务 为民办教育理论的建设服务 4 规范审批 程序 二 两难问题 1 国家与市场 国家调控 也叫国家干预教育 即通过行政命令的 方式管理教育 包括学校的经费使用 财务支出 人事 任免 考试招生以及学校的教育教学 甚至课程设置 教学计划的安排 但是 国家干预教育的弊端也十分明 显 由于受社会经济发展和国家财力不足的制约 国家 包得过多 必然一方面造成教育投入不足 从而影响教 育事业的发展 另一方面 又无法使潜在的教育资源得 到充分的利用 现有教育资源达到优化配置 学校又缺 乏主动适应经济和社会发展变化的压力和活力 与国家调控相对应的是市场调节 将市场竞争的 原则运用于教育领域 以市场为导向 通过市场自发调 节办学行为 实现教育资源的合理流动 从效益低 的教育部门 学校 向效益高的部门自发流动 它与公 共教育原则相背离 因为市场所关心的不是为公众提 供服务 而是如何赚钱 1991 年美国全国教育协会 NEA 甚至通过一项决议指出 如果牟利成为目的的 话 儿童便退居次要了 中国民办教育不能陷入国家与市场悖论的两难之 中 应充分考虑市场经济体制确立的大背景 既探讨国 家调控 也探索市场调节 将国家调控和市场调节兼顾 作为民办教育发展的指导原则 2 公平与效率 教育机会均等 一是指每个人都有平等的接受教 育的权利 或者说提供每一个人接受基本教育的机会 教育机会均等可以分为起点均等 即义务教育入学机 会均等 过程均等 即接受教育过程中享受同样的条 件 和结果均等 获得同样的学历资格和获得同等水平 的就业机会 并力图实现三者的统一 但是 在不同 地区经济发展极不平衡 教育资源有限的情况下 教育 公平 教育机会均等只能是一种良好的愿望 我国教育 的发展面临的现实选择是 公平与质量 公平与效率 在现阶段 促成教育机会均等的有效策略应该是 第一 保证义务教育阶段的入学机会均等 第二 在高 中及高等教育的发展上要坚持 效率优先 兼顾公平 的原则 也就是说教育资源是有限的 还不可能人人都 享有高层次教育 第三 专业教育 职业教育 特别是 高中后的第三级教育 高等教育 政府投入的比例应低 一些 应运用市场的手段 实行教育成本分摊 让家长 和受教育者承担更多的教育费用 第四 作为市场经济 和教育改革产物的民办教育 应该把提高教育质量和 追求教育效益放在首要位置 3 学校的公益性与资本的寻利性 椒江 教育股份制 研究对此已作出了回答 不以 营利为目的 意味着举办者应将办学作为公益事业来 对待 其目的在于促进社会公共利益的增长 同时还要 求举办者不得将办学作为牟取特定群体 投资人经 济利益之手段 判断办学者不得以营利为目的就需要 从两方面来考察 首先 考察办学者的行为是否在实际 上促进了当地社会的公共利益 其次 应考察办学者对 收益的处置 寻利是资本的本性 它必定要表现为保值 或增值的追求 作为前者 它追求不低于通货膨胀率的 回报 而作为后者 市场基准利率 通常表现为银行存 款利率 是它的最低目标 投资教育并不等于捐资教 育 因此 正确理解 不以营利为目的 必须建立在对 公众根本利益的把握上 辩证地对待学校公益性和资 本寻利性的矛盾 4 公办教育与民办教育 公办教育 尤其是公办的义务教育 是由国家投资 开办的 而国家的投资又是广大公民 纳税 的一部分 因此 公办义务学校应该面向每一位学生 对全体适龄 儿童和青少年实施强制性的年限教育 政府对实施义 务教育的公办中小学更应当讲究资源配置 公平 和 均等 即学校不应在师资 校舍 设备 教育目标 教育内容 评价标准 收费等方面存在差异 民办学校是由企业 社团 个人出资或公办学校转 制开办的 它在承担义务教育任务的同时 更侧重于满 足一部分人选择教育的需要 它的出现本身是对社会 发展多元化的直接反映 从某种意义上说 民办教育是 一种选择教育 二 对策与建议 一 办学体制改革 1 立足区域特点 确立各自目标 中国改革开放以来 从沿海到内地层次推进的经 济发展格局 使东部 中部和西部三者之间的差距拉 大 同样 各省 市 自治区之间在基础教育的生均基 础水平 办学条件和师资学历资格方面也存在着明显 差距 仅以 1996 年小学生均教育拨款为例 经济发达 省与欠发达省之间的差异达到 3倍以上 区域性的差异不仅表现在地区之间 城乡之间 大 小城市之间 而且还表现在同一地区 以上海为例 随 着上海城市建设的发展 中心城区和人口导入区 城郊 结合部和郊县之间的差距正在拉大 中心城区学生锐 减 而师资队伍庞大 需要消化 校舍场地没有发展余 地 人口导入区学生剧增 在新的居住小区 每年都要 开办大量新学校 虽然校舍 场地能够达标 但干部 师资队伍配备面临困难 郊县教育经费紧张 农村教育 69 费附加收不到 教育经费的增长与现代企业制度的推 进存在矛盾 有的区 县 普通高中供求矛盾突出 等 等 面对区域性差异 发展民办教育中改革办学体制 这一目标的达成 首先应从各地区的实际情况出发 加 以规划 不能搞 一刀切 即是说 各地区应有不同 的进度和不同的层次 在总体目标下 明确自己的发展 目标 发展重点 确定自己的 切入口 确立自身的 发展策略 2 合理调控不同教育阶段的发展目标和布局 对民办教育的发展 应根据不同的教育阶段合理 布局 使民办学校的数量 规模和社会对教育的需求之 间相适应 1 中国民办中小学 幼儿园无论和发达国家还是 发展中国家相比 不仅总体规模小 而且数量少 与经 济高速发展的中国形象不相适应 因此 民办教育在总 体上还应大力发展 以期形成一定的规模效应 只有当 民办教育发展到一定规模时 才可能降低办学成本 提 高办学效率 使教育资源真正得到合理配置 也只有当 民办教育发展到一定规模时 才能有利于形成政府办 学为主体 社会各界参与办学的多元化基础教育格局 2 应根据教育的不同阶段分别提出发展策略 例 如 对举办义务教育阶段的民办学校 应予以适度控 制 这是因为 义务教育是国家对全体适龄儿童和青少 年强制实施的年限教育 不是 精英教育 和 选拔教 育 而是国民基础素质的教育 因此政府应该义不容 辞地承担起对国民进行义务教育的重大责任 当然 就 中国目前情况看 义务教育阶段民办学校的数量还太 少 各地教育行政部门应当将义务教育阶段民办学校 的发展纳入各地教育事业的发展规划 有限度地发展 义务教育阶段的民办中小学 其发展比例不应超过 5 批准义务教育阶段的民办中小学 不能影响适龄 儿童免费就近入学的权利 对非义务教育阶段 尤其是 幼儿园和高中阶段 政府应进一步放开政策 鼓励多办 民办 多进行公立学校的转制 只有当非义务阶段的民 办学校发展到一定规模时 政府才有可能拿出更多的 资金 增加对义务教育的投入 改善义务教育的办学条 件 使办好义务教育阶段的每一所学校成为可能 3 提倡民办学校的类型多样化 目前 中国民办学校的办学类型比较单一 大多走 的是一条学术模式的道路 即把升入高一级的学校作 为教育目标 搞题海战术 追求升学率 其实民办教育 是市场经济发展和改革开放的产物 它从诞生的那天 起 就注定其办学的类型是多样化的 有鉴于此 民办学校的办学类型就不能拘泥于单 一的学术模式 而应该是多样化的 尤其是在基础教育 阶段 特色学校 精品学校 普通学校 替补学校和补 习学校等模式 应长期共存 协调发展 民办学校类型的多样化有助于决策者认识到民办 学校不一定在质量上胜过公办学校 尤其是在替补学 校的模式中 这种现象更为突出 校舍场地规模偏小 标准偏低 设施缺乏 教师水平不高 但它是对政府资 源缺乏的弥补 因此政府在对不同类型民办学校进行 督导评估时 应该有不同的标准 而不应该一刀切 一 律化 4 推进办学体制多元化格局的形成 1 促进办学主体多元化 鼓励企业 团体 个人 多方投资办学或联合办学 鼓励公民联办 公立学校与 企业联办 公立学校依托乡镇政府兴办 公立学校与社 会团体联办 公立学校帮助扶持民办学校 在探索市区 两级政府 三级管理 和郊县 三级政府 三级管 理 的新体制的基础上 积极鼓励社区参与办学 此外 探索与国外合作办学的模式 2 稳妥地进行公立学校的转制 在吸引社会力量 参与基础教育办学的同时 拿出一部分公立中小学进 行 转制 也是推进办学体制改革的一种形式 进行 公立学校 转制 的核心内容是在国有教育资源所有制 不变的前提下 通过教育资源的重组 转变投资体制 从单一的政府教育财政投资转变为政府与社会多渠 道投资 管理体制 从政府直接指令性行政管理转变 为宏观指导性调控管理 和运行机制 学校在校内管 理 经费使用 教育组织 人事分配等方面拥有较大的 自主权 调动学校与社会的办学积极性 提高教育质 量 近年来 中国一些大城市在探索公立转制方面积 累了一定的经验 但毕竟处于探索试点阶段 因此 政 府要进一步加大宏观调控的力度 在对公立学校转制 进行总体科学规划的基础上 对不同阶段 不同类型的 转制学校布局的合理性给予充分考虑 以保证各级各 类公立学校 转制 的成功 公立学校转制要与改造更 新薄弱困难学校相结合 通过转制 调动办学积极性 以增加好学校数量 要改变以往政府包揽办学局面 确立学校实体地位 自主发展 公平竞争 使学校教育 适应社会主义市场经济 真正形成持续发展能力 3 推动公立学校的改革 公立学校长期以来在计 划经济体制下形成的运行模式给学校发展带来了诸多 弊端 譬如 经费缺乏 资源配置不合理 没有个性 缺乏活力 质量不高 效益低下等 严重阻碍了教育的 发展 但是 建国后的多次教育改革 对公立学校的办 学体制少有触及 小平同志南巡讲话 党的十五大以 后 这种情况发生了很大变化 一些省市开始探索在不 改变公立学校性质的前提下 对其办学体制进行改革 如上海 北京 吉林等省市进行的公立中小学转制试点 便是突出的明证 利用民办学校在体制和机制上的优 势 推动公立学校改革 是全面启动中国教育改革的重 要步骤 因此 建议 1 允许办得好的公立学校获得 70 更多办学经费的管理权和使用权 在人事 教学等方面 比以往能更加独立进行管理和决策 2 公立学校通过 与政府部门签订合同 订立招生 课程 办学质量和财 务等方面的标准 以换取政府的办学经费 这样做的目 的是促使中小学形成维持和提高办学质量的动力和机 制 3 将公立学校看作一个开放系统 允许人们在公 立学校系统内部 也即不同公立学校之间进行选择 以 改变长期以来学生及家长在教育方面始终处于被动接 受地位的不利状况 赋于他们主动的选择权利 家长可 以根据学校的办学质量 来为自己的子女选择学校就 读 而不必受 就近入学 的限制 采取这一措施的根 本目的 是鼓励公立学校为吸引学生而相互展开竞争 优胜劣汰 以提高教育的整体水平 另一种是更大范围 的既可在不同的公立学校之间 也可在公私立学校之 间进行选择的做法b k 对选择民办学校就读的学生予 以补助 二 管理体制改革 1 转变政府职能 由于教育的宏观管理体制改革刚刚起步 政府对 民办学校的宏观管理还缺乏经验 旧体制的管理惯性 仍在起作用 因此政府包揽办学的现象还没有完全改 变 具体表现在 教育行政部门管理机构庞大 部门和 人员职责分工太细 难以承担综合管理的职能 管理职 能过于具体微观 不能很好地承担起宏观管理的职能 习惯于运用直接的行政手段对人事任免 资金使用 课 程设置 招生考试等进行全方位的控制 影响了学校自 主办学的积极性 b l而要解决这些问题的关键是真正建 立政府宏观管理的体制 处理好政府 社会 学校之间 的关系 从管理体制改革的方向看 要改变政府包揽办 学的格局 转变政府职能 使办学重心逐渐下移 发展 形成一种 校本管理 的办学机制 政府切实将过去主 要是依靠行政手段管理教育 转到主要综合运用立法 资助 政策引导 信息服务 监督评估等手段宏观管理 民办教育的轨道上来 1 立法 制定和完善有关的政策法规 迅速改变 法规建设滞后于教育发展的局面 通过立法 鼓励社会 各界和公民个人出资办学 保证举办者 学校和教职员 工的合法权益 规范民办教育举办者的办学行为 同 时 在保障政府所代表的社会权益的基础上 规范政府 有关部门及其人员的行为 民办学校的举办者要依法 办学 政府有关部门及其人员也应该依法行政 2 资助 应根据民办学校内部运作的实际情况 采取不同形式的资助方向 如 对学习成绩优异或学习 困难学生 应提供贷学金和奖学金 对办学有突出成绩 的学校 应给予专项奖励 对一些在办学条件上有特殊 困难的学校 应根据实际情况资助部分基建费用和设 备费用 对已经设立的办学条件较差的民办学校 应适 当放开政策 帮助他们达到应有的办学标准 政府原则 上应下拨生均公用经费 并鼓励社会各界资助民办学 校的发展 3 信息服务 为鼓励民办学校探索教育改革 提 高教育质量 政府部门应向民办学校及时提供有关教 育政策法规 理论热点 实践操作 经验总结以及世界 各地区私立教育发展等方面的信息服务 要引导民办 学校运用因特网 打破学校间的界限 使学校与社会教 育机构 文化设施 大学 有关行政部门之间互联网络 实现信息资源的共享和交流 4 监督评估 建立起一定的监督机制 监督保证 民办中小学 幼儿园的公益性质和非营利性质 监督保 证国有教育资产不流失和学校教育资产的不断积累 监督保障学历教育的质量和标准 加强对民办学校申 办资质评估和办学水平评估 办学水平的评估内容应 涉及办学条件 学校经费 学生管理及服务 教师队伍 及组织管理 教育计划 课程设置以及教学质量等 政 府教育行政部门应根据有关的评估结果进行宏观调控 和管理 并通过政府资助与学校办学质量挂钩等办法 建立起一定的激励机制 2 健全内部管理体制 1 确立董事会的法律地位 学校法人独立化的关 键是确立学校董事会的法律地位 b m对民办学校董事会 的组成结构 出资办学的出资额和在董事会中校长 教 师 家长和社会人士所占的比例 董事会章程等应从政 策法规上予以规定 在学校申办之初进行法人注册登 记并予以审核 学校法人独立化对于保证学校承担社 会公共职能 保持学校的公益性质 维持学校的正常运 转和稳定发展是具有极其重要作用的 2 给民办学校以办学自主权 民办学校是独立办 学的独立社会实体 是独立的法人单位 应享有办学自 主权 赋予民办学校的办学自主权主要包括 赋予办学 经费使用权 赋予学校自己资本决定和处理权 赋予对 机构设置和人员编制确定权 赋予对各类人员的聘任 权和使用权 赋予对教职工的考核权和报酬分配权 赋 予招生自主权 此外 还应当给予民办学校较大的教育 教学自主权 因为 学校自主发展机制的核心从根本上 说在于教育教学工作 应构建一种使有效的政府宏观 调控与充分的教学自主权相结合的教学管理体制 民 办学校的教育自主权主要涉及学校办学目标特色的决 策权 课程设置的机动权 教材选用的机动权 课时安 排的机动权 教学要求的机动权 也包括教学实验和教 学改革的自主权 在总体上 这种教学自主权只是一种 有限自主权 而这种教学自主权的行使 不仅要符合我 国的教育目的 教育方针和政策法规等有关规定 而且 是在政府的宏观管理和调控之下 必须强调指出的是 政府对基础教育阶段中小学校颁定的课程标准和教学 大纲 要给民办学校留有相当的教学机动余地 并在政 策上予以规定 唯有如此 民办学校才可能办出质量和 71 特色 求得生存和发展 3 倡导科学化 民主化管理 1 要求引进经济 商业及工业管理学的知识和经 验 经济 商业及工业组织在市场供求机制的压力下 多以 授权 分工 目标和效益挂钩 自我管 理 政策评估 参与决策 等措施作为应变策略 在借鉴经济 商业及工业管理改革的经验时 学校管理 体制也应该由政府包揽办学转变为 校本管理 2 要求建立回馈机制 着眼于管理工作的不断改 进 完善学校内部管理体制的关键是建立员工的回馈 机制 例如 第一线的教师如能主动将经验回馈给决策 者 决策者就能适时发现问题并加以改善 因此 通过 成立教职工代表大会 工会等组织 推动提案制度 给 广大教职员工 表达 的机会 才能够使决策者看到不 足和缺陷 并针对不足和缺陷着眼于不间断的点滴的 改进 这样才能不断地完善运作机制 使各种经验得以 不断积累 3 要求制定和完善规章制度 并按照规章制度自 主管理 规章制度是现代教育管理的基础和基本依据 现代教育管理理论认为 无论是针对教育对象还是针 对教职员工的规章制度 都不是为了束缚管理对象 让 管理对象就范 而是为了让管理对象分清群己的界限 懂得行动的准则 因此 规章制度是纪律而不是约束 要使被管理者能认同并自觉遵守规章制度 重要的是 让教职员工能愉快地参与建章立制工作 形成有效的 激励机制 并在实践中充实完善它 使规章制度变成员 工一种内在的需要 而不是一种外在的强制性的羁绊 4 要求鼓励教师 家长参与学校管理 教师和家 长是学校重要的教育资源 要充分运用好教师和家长 的资源 使其为学校的改革和发展服务 鼓励教师和家 长参与学校的管理是学校管理决策民主化 公开化的 重要表现 有利于调动广大教师和家长关心 支持和参 与教育的积极性 3 建立评估机构 加强行业规范 由于民办学校具有自主管理和政府宏观调控双重 属性 所以民办学校的办学质量须经过双重评估 一是 行业评估 二是政府评估 行业评估由 行业协会 进 行 行业协会由从事民办教育管理工作 理论研究人 员 各区县教育行政部门领导和民办学校校长共同组 成 其中应设置专职人员 3 4人 专职人员应由各民 办学校或有关方面推举 任期 3 年 可以连任 其工资 从各民办学校提取 行业协会的章程 须经过各方人员 充分论证 经有关部门批准生效 行业协会的基本职责是 1 政策研究 承接政府有关民办教育的咨询任 务 通过调查与研究 提出对策建议 为教育行政部门 决策提供服务 2 参与评估 参与政府部门或有关中介机构对民 办学校的办学条件 学校经费 学生管理 教师队伍 组织管理 教育计划 课程设置以及教育质量等进行督 导评估 3 信息服务 向本市民办学校提供民办教育政策 法规 理论热点 实践操作 办学体制 管理体制 教 育评价 素质教育 特色教育 考试制度 以及世界各 国各地区私立教育发展 教育评价等方面的信息服务 4 组织人员培训 对民办学校的办学人员进行有 关民办教育理论 政策 法规等方面的学习和研讨 5 与市区人才交流中心联网 建立 民办学校教 师人才库 三 收费制度改革 中国目前实行的收费模式主要有四种 一是审批 部门根据成本核定学费 二是学校自定收费标准 报审 批部门备案 三是审批部门核定学费 学校再另外自行 收取赞助费 四是审批部门核定学费 学校另外自行收 取教育储备金 教育储备金和赞助费的区别在于学校 利用教育储备金的存款利息 维持学校的运营 学生毕 业或中途离校时 退还本金但不支付利息 这是一种 存本支息 的教育储备方式 上述四种收费模式很难 判断孰优孰劣 这里主要想就中国民办学校收费中出 现的问题提出对策 1 按成本收费 教育成本就是培养每一个学生所消耗的全部费 用 即单位产生的消耗量 它可以指一个人一生的教育 成本 也可以指某一阶段的教育成本 在这里显然是取 后一种意义 为便于说明起见 将民办学校的成本分为 两部分 资本成本和经常成本 b n 资本成本 是指学校开办之前用于购置场地 校 舍 大型设备等的先期投入 经常成本 是指年度内维持学校正常运营须实际 支出的成本 这里只列出与教育 教学有关的成本 比 如 人员经费 教学 办公的日常开支费用 购置图书 资料的费用 仪器设备 房屋的折旧费 修缮费 数额 较小的 计入当年成本 数额较大的 可以按年分摊 仪器 设备和实验用品的购置费 一次性的实验用品 其购置费计入当年成本 耐用性仪器设备 其购置费分 年摊提 政府对不同类型的民办学校的收支应加强监督与 管理 以不同类型民办学校的支出核定其办学成本 进 而按成本提出收费标准 需要指出的是 政府全额资助 的学校和基本自筹资金 部分自筹资金的区别在于 政 府全额资助学校没有投资回报支出 也就是说 学校的 行政费 学费 收入和赞助费收入不能用于资本投入的 分担 而基本自筹资金和部分自筹资金的学校应在 利 息支出 投资摊提 固定资产折旧 等科目中反映 其资本成本的状况 这也体现了 鼓励社会投资 允许 合理回报 的精神 72 2 谁得益谁负担 教育支出是一种生产性投资 可以带来种种受益 受益者也是多方面的 不仅有个人 而且有社会 企业 既然教育投资可以带来收益 而且受益者也是多方面 的 那么 所有的受益者各方都应该负担一部分教育成 本 教育兼具私人性和公共性 个人 社会和政府都应 承担教育成本 经济学上通常把产品分为公共产品 准 公共产品和私人产品 教育既非纯粹的公共产品 或者 说教育既具有一定的私人性 又具有一定的公共性 所 以 教育的投入不能只归于个人 学校或政府 由个人 家庭 学校 社会和政府共同承担对教育的投资责任和 义务 可以说是当今国际上普遍遵循且一致公认的基 本准则 b o 结合我国情况 民办教育的成本主要由以下几方 面承担 其承担比例尚可进一步讨论 1 政府 在现阶段 政府可以通过减免税收 提 供师资 政策 校舍场地 资金及下拨生均公用经费来 分担民办教育的成本 2 家长 提供学生的生活费 为学生支付学费和 杂费 这是家长直接承担成本的方式 这部分在民办教 育成本中占的比重最大 3 学校 民办学校以自筹经费运行 所以学校本 身在成本分担中也占有较大的比例 这部分经费包括 办学者的投入和学校因经营一定的产品而具有的销售 和服务收入 4 社会捐赠 包括个人或团体的捐助和热心于教 育事业的企业集团和公司所设的教育基金 3 鼓励投资 允许回报 相当一部分民办教育都存在着投资 产权和投资 回收的问题 这是民办教育生存和发展的一个关键问 题 事实上也是投资者普遍关切的问题 从客观事实出发 没有一个投资者不考虑经济利 益 因为办学投资者除了经济上承担风险外 还有整个 办学的责任 因此 应该允许合理的回报 这关系到保 护办学投资者的合法利益 鼓励他们的办学积极性 有 利于教育事业发展 一是近期回报 投入的办学资金 在学校无力偿还 前 每年可按略高于银行贷款的利率 回报投资者 并 将此列入学校成本 二是所投入的办学资金 当学校具 有偿还能力后 应分 8 年 10 年逐步归还投资者 并给 予一定奖励 三是学校财产的归属 民办学校的创办由 几方面的力量 创办初期投资者的资金投入 校长 教 师的智力投入 政府的优惠政策 从长远看 最终的办 学投资是来自社会 如家长的投入等 因此不能搞一 刀切 但是必须明确无论是社会团体 企事业组织或公 民个人投资的财产 都应按 宪法 规定受到保护 不 得随意侵犯 也不能随意归为 国有 或无主体的 公 有 社会所有 对于民办学校的校产 在学校的发 展过程中 虽然不完全是为举办者个人所有 但应该是 学校的永久校产 因此 同样不可随意把校产收归 国 有 公有 或 社会所有 民办学校在办学过程的 盈利 结余 不能与 以营利为目的 混为一谈 以营利为目的 是指投资 者 开学店 把办学作为牟取暴利的手段 将利润作 为个人收入 追求合理的结余 是指学校资金因合理运 营而有所盈余 以用于办学投资摊提和改善办学条件 所以 不应该狭隘理解 不以营利为目的 的原则 4 设立基金 促进发展 为了使办学的各种收入能用于教育的发展 民办 学校应设立 学校发展基金 社会的捐资助学款 家 长的赞助费和学校其它收入的结余 原则上都应列入 学校发展基金 学校发展基金应单立帐户 学校发展基金应主要用于改善办学条件 包括学 校的基本建设 设备购置支出等 除此之外 还可用于 对教师的奖励 投资的摊提 支付贷款或融资利息 校 舍场地租赁费及弥补学校日常办公经费的不足 政府部门对民办学校应推出等级评估 并实行不 同等级不同收费的办法以鼓励民办学校提高办学水 平 四 师资队伍建设 1 师资队伍建设要法制化 规范化 民校教师应与公办教师一样享有人民教师的基本 权利和各项待遇 除了按 教师法 有关的规定 给予 民办教师以法律保护以外 还应该根据民办学校的特 点 制定相应的政策法规 对民校教师在住房 医疗保 险 职称评定 进修 评优等方面给予必要的保障 国 家应该明确民办学校的性质和地位 给民办学校以相 应的政策 只有这样 才能从根本上保证民办学校教师 队伍的稳定与提高 2 建立教师资源配置的机制 民校教师队伍老龄化 兼职多 流动性强等问题的 存在 主要是现行人才管理制度的弊端所致 教师由国 家 统购统销 缺乏开放的教师人才市场 公办 民 办学校的关系尚未理顺 难以形成两种教育体制公平 竞争的环境和机制 阻碍教师在公办 民办学校之间的 合理流动 因此 要打破民办与公办学校师资流动的壁 垒 疏通民办 公办学校教师双向流动的渠道 国家应 制定相应的政策法规并建立师资市场 师资市场可以 使教师的劳动力供求双方 学校 教师个人 平等协商 互相选择 为有志教育且具备教师资格的人求职 就 业 以及学校招聘教师提供专门的场所和机会 同时为 师资培训机构提供办学信息 以便及时调整专业 层次 结构和办学规模 适应不断变化的社会需求 3 建立健全教师社会保障体系 目前 我国社会保障体制改革的一个重要举措便 73 是扩大覆盖面 变原来只有国营单位少数人享有的权 利为覆盖广大的普通劳动者 民校教师身为普通劳动 大军中的一支队伍 理应享受社会保障的各项权利 同 时承担自己应尽的义务 这个工作 首先依赖民办学校 上级主管部门与社会保障系统中各个环节的协调与沟 通 其次也是各民办学校领导必须认真做好的工作 在有条件的地方教育行政部门及民校领导 可以 在争取民校教师基本社会保障 包括法律规定 强制实 行的养老 医疗及失业保险 之外 利用单位不同社会 保险的方式起到招募人才 稳定队伍的作用 例如 为 本单位有发展前途 有突出贡献的人员