应急管理篇.doc

三、管理中的风险应对当代危机管理理论认为，没有任何一个社会系统是整合的十分完美的，风险在社会系统中是普遍存在的，各种突发事件、危机事件随时存在，随时发生，给政府公共管理活动带来新的挑战。当前中国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。急剧的社会转型，深刻的社会变迁，严峻的生态危机以及全球化风险的影响，都昭示着当代中国已经进入了风险社会。因此，各级政府必须树立和增强风险意识，提高风险应对能力，从而促进政府公共管理迈向更高水平。在市域公共管理流程中，风险管理和应对是一个重要环节，它直接影响着决策与执行的效率和效果，甚至决定着政府管理活动的成败。如果政府依然沿袭传统的被动应对的管理模式，习惯于常态性的管理方式，就很难胜任时代的需要，很难达到人民群众的期盼，很难取得预期的效果。面对风险社会的现实，政府应该敏锐地把握风险社会这一重要的时代课题，调整公共管理的思路，科学谋划，未雨绸缪，积极地规避和化解风险。在实践过程中，政府公共管理必须要从风险意识、应急管理能力和风险管理制度创新三个方面来提高政府的风险管理和应对水平：一、强化政府公共管理中的风险意识在传统政府管理中，许多政府官员缺少风险意识，习惯于常态的管理活动，对风险社会的到来普遍缺乏心理上的准备，也缺少处理各类风险的能力，一旦风险转化为危机事件，政府往往陷入被动应对的尴尬局面，很难从容应对和主动回应。近年来，一些地方政府因缺乏风险意识和应对风险的充分准备，在风险到来时，仓促上阵，疲于应对，结果错失了治理风险的最佳时机，造成了极大的社会负面影响。因此，提高政府公共管理中的风险意识，需要把握好以下几个方面：第一、要破除传统管理思维的束缚。政府公共管理的对象发生了深刻的变化，政府回应风险社会将成为其重要职能和一项常态化工作。如果政府公共管理局限于日常管理，面对风险社会，无论从管理的逻辑、管理的措施、管理所需的资源都跟不上时代步伐，与现实脱节。因此，在处理和应对各种突发事件、危机事件的过程中必须坚持辩证思维、整体思维、过程思维等思维模式，破除传统管理思维和模式的束缚，否则，官僚制管理的弊端以及社会转型期突出存在的各种矛盾问题，就使得政府应对风险时显得苍白无力1。第二、要增强危机意识和忧患意识。危机意识和忧患意识是风险社会中政府管理必须具有的态度。政府是风险治理的主体，应该承担更大的风险责任，政府必须居安思危、未雨绸缪，对风险早预防、早发现和早治理，因为当风险来临时，政府要在时间紧迫、信息不充分和不确定性极高的情况下做出应对决策，并协调各方力量、动员大量的人力物力参与其中。如果危机决策不正确或人力物力准备不充分, 都可能延误危机处置甚至导致新的危机产生，所以要有效遏制危机爆发或在危机爆发后有效及时地处置危机，就要求政府相关部门常备危机防范意识。运城市政府在近年来的应急管理实践中，就提出从思想上、行动上、队伍上、物资上做到常备不懈，应急工作人员牢固树立“5+2”、“白加黑”的奉献精神，对危机和风险时刻保持高度的警惕。第三、要培育管理中的风险文化。“风险文化依存于非制度性的和反制度性的社会状态之中，其传播不是依靠程序性的规则和规范，而是依靠其实质意义上的价值”2。传统政府管理中存在着一种安全主义文化，出现了风险而习惯性地认为是工作失误、不屑于正面回应，遮遮掩掩，使风险严重化，从而造成更大的损失。风险文化是风险社会理论中是一个重要概念，玛丽道格拉斯和斯科特拉什等人通过风险文化这一视角来透视风险社会，认为“风险文化依存于非制度性的和反制度性的社会状态之中，其传播不是依靠程序性的规则和规范，而是依靠其实质意义上的价值”3。所谓风险文化，是在风险社会中长期积累和凝聚的社会成员关于风险现实的具有反思和面向未来的认知态度、理性观念和精神价值。风险文化本身内涵丰富，对政府回应风险社会有很大的启示作用。因此，必须要培育政府公共管理中的风险文化，有了风险文化的构建，政府在应对风险的技术操作层面和制度层面就有了文化的支撑，政府在面对风险时也能从容地应对，社会成员的风险承受能力也会相应提高。二、提升政府公共管理中的应急处置能力风险社会的来临，对政府的应急管理能力提出了更高的要求，特别是近年来经济社会发展过程中出现的各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，因其突发性、破坏性、紧迫性及不确定性对政府的应急管理能力提出了新的挑战。特别是2003年应对“非典”以后，党中央、国务院把应急管理作为一项巨大的系统工程，在全国范围内强化和推动应急管理工作。党的十六大、十七大和十七届五中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力作出部署。作为地级市政府，也必须紧紧把握时代变化对政府管理提出的新要求，积极完善政府应急管理体系，全面提升政府应急管理能力。第一、建立健全应急管理体系。政府应急管理工作，必须要健全制度体系，建立和完善灵活有效的应急管理机制，使应急管理成为一项常态化工作。在完善政府应急管理体系实践中，运城市政府近年来大胆尝试、积极推进，取得了一定的成效。主要从完善应急预案体系、设立专业化的部门、培养专业化的应急研究和管理队伍、提高应急保障能力和加强应急演练五个方面下功夫：在完善应急预案体系方面，建立和完善了1个总体预案、29个专项预案、40个部门预案、16个地方预案、1000余个基层单位预案的预案体系，并且每个预案都配有一本实用手册，体现针对性、实用性、操作性。在设立专业化部门方面，进一步健全组织机构，成立了应急值班室和应急协调科，配备专职人员。全市各县（市、区）、行政村、各大企业、学校、社区都建立了应急机构和人员，建立了“横向到边、纵向到底”的应急管理体系。在培养专业化的应急研究和管理队伍方面，成立了应急专家库和专业处置队伍。在提高应急保障能力方面，建立健全物资、装备、技术和资金保障制度。加强应急演练方面，通过实战演练提高有关部门的组织能力和处理危机的能力。第二、注重社会参与和舆论引导。社会力量是突发事件应对工作的重要基础力量，因此政府应急管理工作必须注重社会参与，充分调动社会各方参与的积极性。在市域政府应急管理中应当建立社会动员机制，发挥公民、法人和其他组织在应急管理工作中的作用，增强全民的公共安全和社会责任意识，提高全社会避险、自救、互救等应对突发事件的能力，动员全社会都投入到应急管理过程中来。同时，要注重政府在应急管理中的舆论引导。要适应时代发展要求，努力提高与媒体打交道的能力，切实做到善待媒体、善用媒体、善管媒体。不仅要强化媒体对政府意志和政务信息的传播效果，而且要在危机事件报道中确立和掌握应对媒体的策略和方法，通过积极、有效的舆论引导，树立和维护政府在公众中的良好形象。近年来，运城市政府制定出台了重大突发事件新闻处置办法，建立了政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立了新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，确保了舆论引导工作的科学开展。第三、加强区域联动与协作。政府应急管理是一个系统工程，不仅需要各职能部门协同配合，也需要加强区域间的联动与协作。运城市近年来在这方面进行了积极的探索与尝试。2011年10月15日，山西省运城市、临汾市，陕西省渭南市共同组织的第一届黄河金三角流域应急联动座谈会在河南省三门峡市召开，签署了应急联动合作协议。在监测预警方面，四市将建立和完善黄河金三角地区预警信息网络，实现预警网络互联互通，建立会商沟通制度，及时互通预警信息。在培训演练方面，发挥各市应急管理优势和特长，推动相关部门和毗邻地区制定跨部门、跨区域联合处置突发事件的专项预案，每年至少开展一次应急演练。在应急处置方面，根据区域内共性突发事件风险，共同研究对策，提高突发事件应对能力。在资源共享方面，建立区域应急资源综合协调机制，一旦发生突发事件，根据事发地应急办的需求，合作方在应急队伍、救援设施和专家等方面给予支援。三、推进政府风险管理机制创新政府加强风险管理需要建立风险管理的制度安排，推进机制创新。乌尔里希贝克和安东尼吉登斯就是从制度性风险视角来解读风险社会的，一方面，制度本身孕育着风险，现代风险很大程度上归因于人类的各种制度；另一方面，完善体制机制是控制风险的最重要和最根本的手段。目前，市域政府风险管理在体制机制上还存在诸多不足，政府公共管理的常态中缺少专门管理风险的机构，尤其缺少统一协调的风险管理的综合部门；缺少全过程风险管理机制；缺少应对风险的配套体系；缺少管理风险的相关法律支撑。因此，政府在风险管理中需要制度重建，进行合理的机制创新。机制创新是政府增强自身施政能力、趋利避害、规避和化解风险的重要方式。机制创新是一个随着风险管理的实践而不断更新的过程，从政府风险管理的操作层面来说，一是建立风险预警机制。政府应加强风险爆发前的管理，对风险潜伏期进行信息、情报的收集和处理，对风险做出科学的分析和诊断，尽量减少风险从可能性向现实性转化，降低危机事件的概率。二是建立风险管理的专门机构。风险的永恒性和常态性需要政府配置专门的机构来应对，履行值守应急、信息处理和综合协调职责，发挥风险管理的运转枢纽作用。三是建立风险的补救机制。风险转变为现实会造成很大的危害，为了尽快使社会重新恢复正常生活，减轻社会相关成员的风险承受压力，要加强政府对风险之后的社会重建和社会整合。政府特别要注重逐步建构起公平完善的社会保障体系，最大限度地降低社会风险。四是建立政府风险决策的“智囊团”机制。风险决策是政府风险管理的核心，而“智囊团”机制是风险决策科学化的前提，风险的特性和现代社会“信息大爆炸”使得政府领导班子不可能在管理各类风险中成为专才和通才，而“智囊团”机制可以延伸领导者的外脑，弥补他们智力的不足，是政府优化风险决策的最佳路径。风险社会已