城乡规划管理社会化建设框架及策略初探——以顺德为例.pdf

1 城乡规划管理社会化建设框架及策略初探城乡规划管理社会化建设框架及策略初探 以顺德为例 曾祥坤 钱征寒 摘要摘要 新型城镇化的提出标志着我国城镇化发展即将进入一个崭新的发展阶段 亟需扭转过去政 府命令和主导的城镇化模式 加强规划管理机制与方法的创新发展 本文从城乡规划管理模式的概念及其 历史演化规律研究入手 结合广东顺德的地方实际 提出以社会组织为核心的城乡规划管理社会化建设框 架 并对其中核心的规划领域社会组织进行了概念设计 最后 结合框架建设的需要提出了相关的策略与 建议 关键词关键词 规划管理 社会化建设框架 社会组织 策略 顺德 1 1 引引言言 自党的十八大以来 城镇化被视为中国未来经济增长的最大潜力 成为国家层面的重要 战略 1 从科学发展观出发 城乡规划建设应当顺应城镇化的发展规律和形势变化 结合当 前的实际状况与问题予以开展实施 相应的 作为城乡建设行为的引导和依据 城乡规划管 理也要因势而变 与时俱进 随着城镇化发展阶段任务从追求数量速增向质量数量并重的转 变 城乡规划建设也应重点转向为推动内涵式增长 增加人民福祉而服务 但在城市规划管 理过程中 仍然存在着观念思想落后 规范标准过时 机制体系僵化 效率效能低下 监督 审查缺位 公众满意度低等问题 因此 现阶段新型城镇化理念的提出 说明不能简单地将 城镇化视为扩大内需的工具 而应当以城镇化为契机 扭转过去政府命令和主导的城镇化模 式 2 加强规划管理机制与方法的创新发展 在这样的背景下 将城乡规划管理与社会建设结合起来成为一条值得探索的道路 城市 规划从它出现以来 就是一项面向公众福祉 倡导公众参与的公共政策 在调控城市空间资 源 指导城乡发展与建设 维护社会公平 保障公共安全和公共利益等诸多方面均发挥着重 要作用 所以势必要成为当前社会建设的焦点热点 而近些年来 社会舆论力量逐渐壮大 公众对参与城市治理的意识与热情日益高涨 尤其是在城乡规划极易成为社会矛盾的触发点 的当下 缺乏公众理解和民意支持的规划实施与管理不仅会遇到极大的社会阻力 影响实施 效能 而且极易成为社会矛盾集中爆发的导火索 像宁波 PX 事件 番禺垃圾焚烧场选址等 因规划引起的社会事件已屡见不鲜 而且与过去以规划公示 网络宣传为主要形式的公众参 2 与不同 在新的社会发展形势下 社会力量参与城乡规划管理的形式 内容应当尽可能的多 元化 其深度也应当是空前的 因此 及时开展城乡规划管理的社会化建设并进行相关策略 的研究已成为当前形势发展所必须 2 2 城乡规划管城乡规划管理模式及其演化理模式及其演化 2 1 2 1 城乡规划管理模式的构成城乡规划管理模式的构成 广义的城乡规划管理包括城乡规划编制管理 城乡规划审批管理和城乡规划实施管理 城乡规划编制管理主要是组织城市规划的编制 征求并综合协调各方面的意见 规划成果的 质量把关 申报和管理 城乡规划审批管理主要是对城乡规划文件实行分级审批制度 城乡 规划实施管理主要包括建设用地规划管理 建设工程规划管理和规划实施的监督检查管理 等 借鉴管理学理论 城乡规划管理模式应由理念 系统机制 操作手段三个部分构成 其 中 理念是随着城乡发展建设阶段的变化而变化的 系统机制又可分为行政管理体系 规划 体系与规划管理体系 操作手段则包括了工具与方法 工具指规划本身与核发行政许可 方 法则是指城乡规划管理各环节的流程组织及具体措施 理念指导规划管理的工作实施 系统 机制奠定规划管理的工作基础 操作手段则是规划管理的工作核心 图表 1 城乡规划管理模式构成示意图 2 2 2 2 我国城乡规划管理模式的历史演替我国城乡规划管理模式的历史演替 2 2 1 2 2 1 计划经济体制时期的城乡规划管理 计划经济体制时期的城乡规划管理 19491949 19841984 1984 年以前 我国城乡建设基础薄弱 当时的规划工作受前苏联以及欧美国家物质型 理念 系统机制 操作手段 行政管理体系行政管理体系 规划体系规划体系 规划管理体系规划管理体系 工工 具具 方方 法法 指导规划管理的 工作实施 奠定规划管理的 工作基础 规划管理的工作 核心 城 乡 规 划 管 理 模 式 3 规划理论的影响较多 更多地表现为在指令经济下通过物质空间的落实使国家计划得以落 实 延续和具体化 没能主动发挥城乡规划调节资源配置的功能 在其行政管理体系中严格 以上级指示为工作准则 期间最重要的法律法规是 1956 年颁布的 城市规划编制暂行办法 将法定规划体系定为总体规划 详细规划两级 而规划管理则是随当时政治时局的动荡不 安而有所变动 总体呈现的态势是从 墙上挂挂 的纸上蓝图变为有实际指导操作意义和作 用的实施方案 此阶段的操作手段多为政府依据规划安排指导进行城市建设 政府包办一切 图表 2 不同时期城乡规划管理模式的表现与特点 阶段阶段 计划经济计划经济 体制时期体制时期 经济体制转经济体制转 轨过渡时期轨过渡时期 市场经济体市场经济体 制创建时期制创建时期 市场经济体市场经济体 制完善时期制完善时期 理念理念 计划管治 市场化法制化 促进经济快速增长 倡导科学发展 回归公共政策 系系 统统 机机 制制 行政行政 管理管理 体系体系 垂直管理 垂直管理 垂直管理 条 块 结合 规划规划 体系体系 总体规划 详细规划 城镇体系规划 总体规划 详细规划 城乡城镇体系规划 总体规划 详细规划 非法定规划出现 城乡城镇体系规划 总体规划 详细规划 非法定规划出现 规划规划 管理管理 体系体系 停留在规划方案阶 段 规划编制审批为主 规划审批为主 辅以 监督服务 监督服务为主 社会 建设为辅 操操 作作 手手 段段 工具工具 行政手段 法定规划本身 一书 两证的核发 法定规划本身 一书 两证的核发 法定规划 非法定规 划 一书三证 方法方法 指标控制而无弹性 事前审批 事前审批 重视信息反馈 及时 调整 基本特征基本特征 所有事务按政府安 排统一分配 技术文件特征明显 公共性弱 公共政策属性增强 与社会联系加强 积极主动规划非法 定规划 城乡规划执 行力度大 2 2 2 2 2 2 经济体制转轨过渡时期的城经济体制转轨过渡时期的城乡规划管理 乡规划管理 19841984 19921992 此间 我国经济体制开始渐进式转轨 逐步引入市场机制 规划管理工作开始步入法制 化轨道 1984 年 1 月 5 日国务院颁布 城市规划条例 首次对城市规划作为政府职能做出 法定性表述 在此基础上 1989 年 12 月全国人大通过 城市规划法 使城市规划工作具 有了更权威的法律地位 规划管理机构逐渐独立并健全职责 职能 机制 令城市规划摆脱 了计划经济体制下安排物质空间的 纯技术性 角色 逐步成为政府管理中一项相对独立的 行政职能 较好应对了体制转轨 这个时期城乡规划管理的理念与阶段的经济发展目标相一致 都是以促进经济发展为目 4 标 城乡规划管理是为经济建设服务的 尽管经济体制有所转变 但此阶段多沿用了计划经 济时期的行政管理体系 以垂直管理为主 城市规划编制依据的法律体系得到了完善 以 城 市规划法 的颁布奠定了城市规划编制与管理的法律基础 摆脱了城市规划单纯依靠政府管 理的工作方式 初步建立了中国城市规划体系 规划体系中除了法定的总体规划和详细规划 城镇体系规划开始得到重视 其操作手段集中表现为 一书两证 选址意见书 建设用地 规划许可证 建设工程规划许可证 的管理 2 2 3 2 2 3 市场经济体制创建时期市场经济体制创建时期的城乡规划管理 的城乡规划管理 19921992 20012001 随着市场机制逐步推进 城乡土地 住房 财政体制改革陆续开展 奠定了地方政府以地 养地 片面追求GDP 增长的制度基础 城乡建设流程从 先立项 后规划 变为 先规划 后 立项 城乡规划作为政府管理职能的行政机制得以优化 地位得到提升 促进经济快速增长 成为城乡规划最主要的价值导向 在具体工作中的突出表现是为经济发展提供足够的空间和用 地资源 保障作为地方主要财政来源之一的土地出让能够持续运转 即所谓 土地财政 由于这一阶段城乡建设中市场经济因素占据了主导地位 多元化的市场投资主体和利益 诉求使城乡规划的法制作用更强 规划管理工作重点也发生了相应变化 由技术性问题转向 了政策性问题 更多地关注城乡经济 社会发展 关注各部门之间 各利益主体之间的协调 并力求增强城乡规划的法制作用 2 2 4 2 2 4 市场经济体制完善时期的城乡规划管理 市场经济体制完善时期的城乡规划管理 20012001 年以后 年以后 伴随着改革开放的纵深推进 新世纪我国总体的制度环境进入市场经济体制完善时期 相应地 我国的政治体制逐步转向强调政府的社会管理和公共服务职能 从而为和谐社会建 设提供有力的体制保障 与此同时 我国城乡自身的发展条件也在变迁 一方面 资源 能 源的趋紧向过去粗放式的发展模式和 蔓延型 的城乡规划提出严峻挑战 另一方面 社会 更趋多元 物权法 2007 年 10 月 1 日实施 语境下私有产权保护意识增强 从而对城 乡规划的运行机制产生强烈冲击 在此背景下 规划的理论与实践探索以及政府层面的宏观 认识和相关立法工作 如 2008 年 1 月 1 日实施的 城乡规划法 从立法原则 规划原则 财政 技术保障等多层面法律性地规定了城市规划之公共政策属性的各个方面 投影出我国 城乡规划向公共政策全面回归的发展态势 应该说 从 2001 年至今 以人为本 尊重规律 科学发展 统筹兼顾等先进规划理念 已通过社会宣传和规划实践达到了深入人心的程度 但如何在规划管理过程中切实贯彻具体 落实这些理念原则却依然是令规划管理者感到困惑的问题 管理机制和手段上仍囿于既往模 式 依然是自上而下的政府规划管理部门的封闭完善 与扩大公众参与的时代呼声相背离 5 依然是以行政许可为核心的门槛式管理 无非是从 一书两证 变成了 一书三证 这样 的结果 自然导致了虽然城乡规划的作用与覆盖面应时代要求而提高 但城乡规划的权威地 位却滞后于社会公众对其作用的期待 2 3 2 3 演化方向 提升公众参与演化方向 提升公众参与水平水平 综上 城乡规划管理始终要与各阶段城乡建设形势的发展和要求相匹配 随着时代的发 展 城乡规划管理模式总是朝着尽可能满足多元化诉求 发挥统筹协调作用 体现公平分配 强化执行效能的方向而不断自我更新改进 借鉴 Sherry Arnstein 提出的 梯子理论 以政府对公众的行为关系可将公众参与水 平分为 3 个级别 8 个层次 按从低到高的水平依次是 1 非参与 级别 旨在教育公众 遵循政府的政策 包括操纵 邀请公众的代表人做无实权的顾问 和治疗 目的在于改变公 众对政府的不满 而不是改善导致不满的各种社会因素 2 个层次 2 形式参与 级别 决策由政府来执行 公众对决策基本不能产生实质性的影响 包括通知 向市民汇报既成事 实 咨询 民意调查 公众聆听等 和安抚 设立委员会 使市民享有建议的权利 没有 决策权力 3 个层次 3 实质性参与 级别 包括伙伴 公众与政府分享权力和职责 代理权 市民享有法律赋予的批准权 和市民控制 市民直接管理 规划 3 个层次 图表 3 公众参与 梯子理论 示意图 以往规划管理模式升级是单方面依托政府部门的机制完善来完成 但面对现阶段规划向 公共政策回归的趋势 城乡规划公众参与水平应当向着伙伴 代理权这样的层次提升 吸引 市场 社会力量的共同参与 以现代社会管理模式引导城乡规划管理模式走向开放化 多元 市民控制市民控制 Citizen Control 代理权代理权 Delegated Power 伙伴伙伴 Partnership 安抚安抚 Placation 咨询咨询 Consultation 通知通知 Information 治疗治疗 Therapy 操纵操纵 Manipulation 实质性参与实质性参与 Degrees of Citizen Power 形式参与形式参与 Degrees of Tokenism 非参与非参与 Non Participation 目标水平目标水平 当前水平当前水平 6 化和公共化 3 3 以社会组织为核心的城乡规划管理社会化建设框架以社会组织为核心的城乡规划管理社会化建设框架 3 1 3 1 研究区概况研究区概况 顺德位于珠三角平原腹地 北邻广州 南近港澳 面积 806km 2 在改革开放中 顺德创 造了一种观念先导 草根经济 产业集群 体制创新 保障有力的非资源型县域自主跨越发 展模式 顺德模式 与 苏南模式 温州模式 齐名 多年来 顺德在经济社会发 展中已经形成了较好的自下而上的社会自治基础和传统 且其社会组织形式在广东省内具有 典型性 顺德目前正在大力开展的社会体制综合改革 也是广东省加快推进社会建设的重要 试点 有先行先试优势 具备较好的综合政策环境 同时 顺德区属于经济先发地区 城市 空间容量已近饱和 城市更新改造也正面临攻坚阶段 在规划管理中更为看重与相关利益公 众的沟通协调 因此对现行规划管理机制和工作方法有着迫切的改革需求 3 2 3 2 城乡规划管理社会化建设框架城乡规划管理社会化建设框架 根据顺德的社会经济特点和已有的工作基础 规划部门职能转移 加强基层自治主动参 与规划 规划领域社会组织建设共同构成顺德规划管理社会建设框架的主体内容 同时兼顾 了自上而下和自下而上两个方向来开展社会化建设工作 自上而下的规划部门职能转移以提 高效能为目标 减少行政环节 引入社会化部门的有效参与 自下而上的基层自治涉及规划 管理体制的基础搭建 在城市地区广泛积极的社区自治是解决封闭式社会等社会问题的良 方 在村庄地区开展自治对于落实城乡统筹 规划下乡 具有重要的推动作用 规划领域 的社会组织建设正是自上而下和自下而上两条路径的重要交点 图表 4 规划管理社会化建设框架下各项工作比较 拟开展的工作 解决的问题 对城市发展阶段的要求 相对局限性 规划部门 职能转移 解决政府职能越位缺位错位问 题 建立符合社会主义市场经 济发展要求的政府 市场 社 会新型关系 无 离切实掌握群众的规 划需求还有一定差距 社会组 织建设 承担一部分政府公共服务职 能 政府和民众的沟通桥梁 提供专业化持续性的服务 根据具体事务发动组建 不受城市发展阶段的限 制 亟待建立起职能效率 的评价和监督体系 普及壮大有赖于同社 会基层单元的互动 加强基层自治 主动参与规划 基础社会建设的基础工程 对经济发展水平 城市归 属感 自治传统等有一定 要求 专业知识较欠缺 容 易因自身利益导向使 规划丧失先导作用 通过比较可以看到 职能转移囿于政府部门单向主观意愿 还不能真正了解普通公众对 7 城市建设的诉求 因规划专业性强的特点 单纯的社区自治主动参与规划效果必受限制 因 此 鉴于社会组织在政府与公众间的重要中介作用 加快规划领域社会组织建设是最能尽快 着手并见成效 且最具突破创新性的工作 3 3 3 3 规划领域规划领域社会组织设计社会组织设计 3 3 13 3 1 概念界定概念界定 规划领域社会组织是为政府和公众提供持续 专业的规划服务的社会组织 其人员构成 主要包括两方面人群 一是有规划知识人士 如志愿规划师 规划系统离退休人员 二是本 地居民 特别是居 村 原住民和业主代表 组织建设资金主要来自以政府制定 委托 购 买服务形式产生的咨询服务费 3 3 23 3 2 组织架构组织架构 采取分层架构 可参照目前顺德青工妇成立孵化中心的模式 上层次建立一个总的孵化 协调 管理核心机构 例如命名为 顺德社区规划志愿者中心 负责指导基层组织与其他 社会组织协调 联合开展专业化服务 下层次再按照服务区域或服务专业分别孵化设立分支 社会组织 图表 5 规划领域社会组织组织架构示意图 顺德社区规划志愿者中心向上负责社区规划志愿者中心与政府部门的沟通协调 向下负 责基层组织和专业组织进行引导和工作指导 以及资源整合 同时负责与其他领域社会组织 保持联系协作 基层组织可由社区规划师 村规划委员会 社区规划委员会等形式 循序渐 进实现全面覆盖 根植基层 强调本地化 在专业化服务方面可按工作环节剥离 如按规划 8 宣传 社会调查等 或以服务对象区分 如按低收入阶层 外来人口 青少年 中老年服 务等 形成多样专业化服务体系 3 3 3 3 3 3 组织原则组织原则 本地化 积极发动和利用本地现有资源 组织离退休规划人员 本地规划机构志愿者担 任社会组织负责人和骨干 借力村 社区居委会落实办公场地 远期考虑为当地提供有偿服 务补充组织经费 立体化 横向的基层单元覆盖与纵向的不同需求满足相结合 从试点着手 逐步扩张 争取将服务范围扩至顺德全区并保持较高的覆盖密度 按年龄 收入 户籍 教育等不同特 征对服务对象进行细分 搜集各种对象的规划需求 横纵结合实现空间和对象的全方位覆盖 保证能够切实深入了解群众对城市发展的要求 专业化 内部分化出多支专业团队 专业的规划及相关服务团队 如社会调查 规划宣 传 借力其他社会组织满足专门的需求等等 群落化 强化社会组织的自组织程度 用社会组织孵化社会组织 因社会组织工作需求 产生新的组织部门 用社会组织引导社会组织 在组织架构中上层次组织引导基层和专业分 支组织发展 用社会组织服务于社会组织 社会组织部门间的信息 资源共享 建立起规划 类社会组织与环保 老年关爱等社会组织的工作联系 培育社会组织群落 图表 6 规划领域社会组织的组织形态概念图 常态化 提供常态化的服务 建立专门的网站 进行 24 365 的信息搜集 发布 反馈 9 以信息的长期积累为基础建立分块 分类的民意数据库 及时跟踪民意焦点 提供解决方案 影响规划决策 微尺度 提供具体入微的规划修改意见 发挥深入基层的优势 可在控规层面之下搜集 民意 为微尺度的规划修编 评价和研究提供数据支撑 降低规划成本 使城乡规划管理可 以轻易深入城市空间的最小单元 3 3 4 3 3 4 基本职能基本职能 规划领域的社会组织在规划管理中承担着等多项重要职能 既是政府公众的对话桥梁 也是专业的公共服务提供者 在自上而下 自下而上的沟通和平行协调中发挥重要作用 自上而下的职能包括 专业调研 负责承担规划编制过程中的调研工作 受政府委托开 展专项社会调查等 宣传解释 以专业规划人员走入基层 开展各种城乡规划成果的宣传和 解释 咨询培训 就居民提出的各类规划问题进行解答 并由对口的基层部门进行长期跟踪 在社区 村庄开展形式多样的规划知识培训 自下而上的职能包括 信息收集 以基层部门为触手 建立专门网站进行 24 小时的信 息搜集 发布 反馈 逐渐累积完善分块 分类的居民规划意见数据库 诉求传递 以专业 语言向规划部门反映公众规划需求 协助居民向规划部门提出规划申请 在具体规划建设事 务 如旧改 中担当政府与公众的缓冲器和沟通桥梁 平行协调职能体现在与其他社会组织的协同 在规划需求调研 专业援助等方面与其他 领域的社会组织形成资源共享和职能协调 用社会组织孵化社会组织 用社会组织引导社会 组织 用社会组织服务社会组织 实现专业的 综合的社会自治形态 社会组织群落 4 4 策略与建议策略与建议 由于我国政治经济文化背景的不同 在我国社会组织的发展尚处于起步阶段 因此 要 顺利搭建起以社会组织为核心的城乡规划管理社会化建设框架并真正运作起来 还需要完善 相配套的发展策略 4 1 4 1 尽快完善相关法制环境建设尽快完善相关法制环境建设 在国外的社会组织培育中 以立法形式创造良好的制度环境极为重要 例如巴西从宪法 宪法修正案 普通法 授权立法 临时措施 法令 条例 决定 规范指引和服务规则等都 对非营利组织的认定和管理均有规定 同时每一类型的非营利组织都有相关法律法规为基 础 目前我国对民间组织的立法体系还不够完善和细致 总体表现为立法层次低 条文相对 10 简单 分类指导不够 我国规范民间组织发展的三大条例 都属于行政法规 在法律层面还 没有相关立法 因此 在地方乃至全国层面尽快推动针对规划领域社会组织的培育 监督 考核的相关法规和办法显得尤为紧迫 4 2 4 2 充分充分与与现有制度现有制度机构机构相相结合结合 首先应该进一步激活注册规划师制度 注册规划师应当成为规划领域社会组织成员的重 要构成部分 以其专业性和个人信誉可以更加扎实地深入基层民众当中 更好地取信于民服 务为民 建议将参加城市规划领域社会组织并完成一定量的社会组织工作列入注册规划师的 继续教育学时计算 并作为今后规划师个人各类报奖评职的评分指标 同时 社会组织也可 通过网络评选宣传 公布推荐规划师名录等方式向公众推介表现优秀的注册规划师 给注册 规划师一个更广阔的实现自我价值的平台 其次要积极推动当地城市规划学会改革 规划学会是从事城乡规划的管理 设计 建设 测绘 咨询以及相关的社会经济 建筑艺术等单位或个人自愿结成的非盈利为目的的地方性 学术性社会团体 具有本土化和专业性的双重优势 在近期完全可以将城市地方规划学会作 为规划领域社会组织的上层机构和规划部门职能转移的主要对象之一 4 3 4 3 确立公众参与前置原则确立公众参与前置原则 学习借鉴国外规划公众参与的成功经验 强调参与前置原则 改变一般到公示阶段才吸 引公众参与的现状 从立项阶段即通过专人沟通和委托社会组织引入公众意见 使规划涉及 的矛盾及早暴露 如英国在 1997 年以后立法确立了 程序前置 强调赋权给社区 让社区 公众能真正参与到和他们社区相关的规划方案中 要充分吸引公众和社会力量参与到规划制 定 规划监察 规划实施 规划评估等各环节 如选择社会组织开展社会调查 利用 WebGIS 技术了解公众的规划倾向等等 以政府与群众的互动共同促进城乡规划管理效能的提高 减 少城市开发建设中的社会矛盾 推动社会和谐发展 4 4 4 4 加强信息化加强信息化基础基础建设建设 在城乡规划管理过程中 信息化建设是对规划管理环重要的系统支撑 是让城乡规划发 挥出更大更好作用的增效器 借助信息化建设 可以更好的解决规划一张图的问题 并在规 划许可和规划调整等环节提高技术的可视效果 便于民众理解规划意图和要求 以信息化建 设促进规划信息共享也体现了智慧城市的建设理念 随着城市社区管理的日臻完善和规划社 会组织的发展壮大 可以通过信息化建设实现城市的格网化管理和局部规划信息的实时记 录 更新 在 规划管理环 的各环节通过互联网 移动通信 微博等媒介强化信息共享 完成 24 小时不间断的信息搜集 发布 反馈 逐渐积