WTO与中国电信立法.doc

分析与研究分析与研究WTO与中国电信立法仰恩大学法学系 教师 陈志强一、WTO与电信服务贸易由于信息技术在世界范围内的广泛发展和服务提供的日益国际化，电信服务业已经成为当代世界发展最快的高新技术产业。作为世界上仅次于金融服务市场的第二大服务市场，电信服务贸易受到世界贸易组织（WTO）的广泛关注， 在乌拉圭回合关于服务贸易的谈判中，电信谈判是重点内容之一。由于电信是涉及国家主权和安全的公共事业，因此在乌拉圭回合的服务贸易谈判中，各国特别是发展中国家对电信市场的开放持谨慎态度。后经各方多轮双边和多边谈判的努力，基础电信服务协议于1998年开始生效，目前加入此协议的成员已增至70多个。WTO与电信服务贸易相关的协议主要包括以下三方面内容：（1）适用于所有服务领域的基本规定服务贸易总协定的框架协议；（2）作为服务贸易总协定附件之一的电信服务附件；（3）作为基础电信服务主要规定的基础电信协议的参考文件。其主要内容为：1最惠国待遇最惠国待遇（most-favoured-nation treatment）既是关税与贸易总协定存在的基石，同样也是服务贸易总协定最核心的内容。至于这一原则对国际贸易的作用，可以用一句话来概括，那就是“没有最惠国待遇原则，WTO就不会比双边贸易协定有任何实质上的优越性”。服务贸易总协定的处理方式是仍然在第2条的第1款采用无条件的最惠国待遇的原则，但在第2条第2款规定了无条件最惠国待遇的例外和豁免。在合适地考虑国内政策目标的前提下，成员方被授予管理在其境内的服务和服务提供者的权力，允许成员方采取逐步的而不是立即的步骤去适合特定行业的最惠国待遇义务。2透明度一国的法律规范如果不具有透明性，那么外国的服务提供者在不清楚游戏规则的情况下，不但会增加成本或风险，而且其营业缺乏确定性，常常会因此退出市场或不敢进入市场。所以，在电信服务附件中也有对电信服务透明度的相关规定：“成员应确保接入和使用公共电信网及其服务的有关信息尽可能地公开，包括关税和服务条件、通信网与服务技术相互关系的说明，接入与使用标准及负责机构的信息、适用终端设备附件情况以及通知、登记与许可证要求等。” 在基础电信协议参考文件中主要通过以下几种关于电信的具体规定来实现透明度原则：“成员在透明性、不歧视性和对竞争的中立性前提下有权确定要保留的普遍服务义务”；“应确保用户之间和服务提供者之间在任何适宜点上的互联，且这种互联在条件、税费等方面应具有非歧视性、合理性和透明性，收费要反映有关成本、互联手续、协议和参考报价应予公布”；“公布所有许可证审批标准和申请待批时间以及各种许可证的条件”。3市场准入市场准入原则适用于服务贸易时与货物贸易有所不同。当市场准入适用于服务业时，服务贸易总协定不仅提供了通过贸易的市场准入，而且提供了通过投资进行的市场准入。在基础电信服务行业，市场准入实际上是服务提供者面临的最重要的问题。“每一成员给予其他成员的服务和服务提供者的待遇不应低于其承担义务计划安排中所承诺的期限、限制和条件。”4国民待遇 在基础电信服务行业适用国民待遇遇到的最重要，同时也是最困难的问题是对东道国公共电信网络的接入问题。因为这意味着外国服务提供者与东道国的国内服务提供者有同样的机会进入公众网络。在电信服务附件中详细规定了公共电信网络接入和使用问题：“成员应合理地、非歧视性地确保其他成员的服务提供者接入和使用公共电信网及其服务。应尽可能使其公共电信网及其服务的资费接近成本。应允许购买或租赁的终端及其他设备入网，专用线与公司网，专用线与专用线的连接以及运行规程的利用。允许包括企业内部通信和数据库存取在内的境内外信息交流。为确保信息的安全性、保密性，维护电信网及其服务的公共性或技术完整性以及发展中国家为强化国内通信设施和能力，可以制定必要的限制条件，如转售服务的限制、与电信网和服务相关的技术要求和相互可适应性要求、终端和其他入网设备的认可和技术要求、专用线路的入网要求以及通知、登记和许可证要求等。” 二、WTO与中国电信立法我国的电信立法始于1982年国务院、中央军委关于保护通信线路的规定和1986年邮政法的颁布实施。如果从法律层次、行政法规、行政规章3个部分来看，我国电信立法的总体现状可以归纳如下。1我国电信立法的总体现状（1）从法律层次来看目前我国还没有有关电信业的全国人大统一立法。电信法起草了十几年，随着技术进步和改革的不断深化，草案不断修改但始终没有进入正式审议程序，能算得上是相关立法的只有一个，即人大常委会关于维护互联网安全的决定。（2）从行政法规来看目前管理电信业的主要依据是国务院行政法规和规范性文件，已颁布的法规有：中华人民共和国电信条例。它于2000年9月20日经国务院第31次常务会议审议并通过,并于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。它体现了政企分开、保护竞争、促进发展的原则。其内容比较全面，确立了电信市场准入、网间互联互通、电信资费管理、电信资源管理、电信建设管理、电信服务监督、电信设备进网、电信网与信息安全等制度，构成了我国当前电信监管的基本依据，可以说是目前最完备的电信法规。但由于客观环境的限制，它也回避了一些暂时解决不了的问题。互联网信息服务管理办法(2000年9月25日总理令)。外商投资电信企业管理规定(2001年2月11日总理令)。规范性文件，如三定方案等。以上行政法规与国家现有的其他相关法律法规，构成了我国加入WTO后管理电信服务行业的基本法规依据。2000年9月电信条例发布实施后，并不意味着电信立法工作的完结。2001年4月信息产业部成立了电信法起草领导小组和起草工作小组，同时为保证电信法起草的科学、民主，聘请国内著名的经济、法律、电信专家组成了电信法起草专家咨询委员会，逐渐加快电信法起草工作的步伐。经过数载努力，中华人民共和国电信法（送审稿）（以下称电信法（送审稿）在电信法草稿第三稿的基础上终于形成了，并于2004年7月22日报请国务院审议。日前，国务院启动审议程序，国务院法制办已将电信法（送审稿）发至各有关地方、单位征集修改意见。电信法（送审稿）共15章，190条，各章内容分别为：总则、电信市场、电信网间互联、电信资源、电信资费、用户权益保护、电信普遍服务、电信建设与保障、无线电管理、电信技术规定与电信标准、电信设备进网、网络与信息安全电信监管机构的职责、法律责任、附则。2电信法（送审稿）有3个方面的进步（1）与WTO基础电信协议全面接轨电信法（送审搞）第12条提出，国家对基础电信市场实行逐步向市场自由准入过渡的原则；第19条提出，经电信监管部门审查同意，外国投资者或香港、澳门、台湾地区的投资者可在国内任何地方投资经营电信业务。首次以法律的条文明确规定，中国的电信市场是开放的，欢迎来自世界各国的投资者经营电信业务。（2）突出了公平和正义电信法（送审稿），在总则的第3条原则性规定中明确规定电信用户享有使用电信的自由和通信秘密的权益；第70条，明确规定电信业务经营者应当公平、无歧视地向电信用户提供服务；第75条，用户有权选择电信业务经营者，有权选择使用电信业务和电信终端设备；第76条用户有知情权；第88条提出了电信业务经营者有提供电信普遍服务的义务，保证居住在中国境内的全体公民，在一定地域范围内都能够以普遍可以接受的价格，获得语音或其他最基本的电信服务。（3）将保护广大用户的权益作为整部法律的基本出发点和归宿电信法（送审稿）第1条开宗明义提出，保护电信用户和电信业务经营者的合法权益；第4条的原则性规定之二，提出任何组织或个人不得利用电信活动危害社会公共利益或者他人的合法权益；第73条专门列出保障公共利益与用户利益的4项条文，尤其当电信业务经营者的格式合同或格式条款有损害电信用户合法权益或显失公平的，电信监管部门责令电信业务经营者采取措施予以改正。第59条提出，凡关系到人民群众切身利益且市场竞争不充分的电信业务，其电信资费实行政府指导价或政府定价，由政府出面保护广大用户的切身利益。3我国电信立法过程中应正确把握的几点关系（1）立足国情与借鉴国外经过几年的电信业改革，我国的电信业发展迅速，电信市场竞争格局初步形成，但有效的竞争格局尚未形成，电信竞争市场还处于建立法律规范、明确竞争规则的初级阶段。这种初级阶段的特征既是我国电信法制定的立足点，也是我们借鉴国外的衡量标尺。也就是说，我国电信法首先要立足国情，在立足国情的基础上借鉴国外。（2）科学扬弃与发展创新电信法的起草要认真总结中华人民共和国电信条例发布实施以来的基本情况，对那些在贯彻实施中行之有效的基本规定，要进行总结提升到电信法中；对那些经过实施证明需要完善的方面，要通过电信法进一步完善提高，对电信条例进行科学的扬弃。由于世界范围内的电信法制定、研究的时间还不足百年，通信技术的发展使新事物、新现象层出不穷，一些新问题可能各国（地区）已有的电信法都没有涉及到，这就需要立法者具有与时俱进的创新精神。（3）特定性与统一性电信立法主要突出有电信特征的法律事项，调整电信管理部门和电信企业、电信企业和电信企业、电信企业和电信用户之间的关系，但强调电信法有特定的调整范围并不意味着要把电信管理机构各部门的职责都写入电信法。同时，电信立法要考虑统一性、协调性。在实践中，目前我国规范电信业的主要是电信条例、外商投资电信企业管理规定和20多个部门规章，但由于种种因素限制，电信条例及其配套规章的个别规定与其他部门法规之间关系交叉、重叠、冲突，前后不一致，这就需要在制定电信法的过程中，将众多的成文规定进行分类协调，将同性质的法律规范系统地编纂于同一法典之中。（4）权威性和有限性在我国法律渊源中，宪法的法律地位最高，其次是法律，再次是法规、规章等。电信法权威性很强，属于法律层面，是规范电信事业的一部基本法律，因此，它必将因为其很高的法律效力而在建立电信市场有效竞争过程中起到有力的指引、保障、规范作用。但所有的法律都不是万能的，其作用都有一定的限度，而且法律的稳定性决定了法律总会在一定时期后滞后于多变的现实，同时，外部法治环境的成熟程度还会影响法律的执行因此，要正确认识电信法的作用，不要夸大，也不要缩小，那种寄希望于电信法一出台电信业的所有难点问题都解决、热点问题都平息的观点是幼稚的、错误的。只有与时俱进，综合采取法律、经济、技术、行政等多种管理措施，电信监管才能适应不断发展变化的形势，