未雨绸缪还是亡羊补牢？——危机识别.doc

论丛第55辑 特别专题文章二亡羊补牢有时的确为时未晚，但有效的预防和准备，能够未雨绸缪才是最有效率的。未雨绸缪还是亡羊补牢？ 危机识别与评估 冯小骏危机是对个人、家庭、组织、社会、政府、世界的财产安全、人身安全、组织安全、社会安全、国家稳定、生态环境造成威胁与损失的潜在或即发事件，是笼罩在人类头顶的一片巨大阴云。一个没有危机意识的民族,是非常危险的民族。一个没有危机意识的企业，很难抵抗危机的打击，在竞争中很容易被摧垮。不论是政府还是企业，任何组织如果没有正确对待危机的意识，今后必将消亡在危机之中。罗伯特希斯认为危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。也就是说危机虽然是突发性事件，但并不意味不能预控，可以通过寻找危机的根源、本质及表现形式，并分析它们所能造成的冲击，通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。即危机管理者对危机情境要做到防患于未然，将危机影响最小化。亡羊补牢有时的确为时未晚，但有效的预防和准备，能够未雨绸缪才是最有效率的。危机管理的整体框架体系如图1所示，危机管理的基础工作包括沟通、媒体管理及危机管理的组织结构。这些管理行为之所以称为危机管理的基础工作，是因为这些管理行为并不是危机管理某个阶段特有的管理行为，而是危机管理各个阶段都需要的管理行为，要贯穿危机管理的全过程。图1 危机管理的框架体系日常危机管理包括危机风险识别、危机风险评估、危机风险预防和控制、危机反应和恢复计划、演习和培训、危机反应和恢复计划的调整、建立危机预警体系等。日常危机管理是组织日常工作的一部分，是组织正常运行时居安思危，对将来可能发生的危机进行预防，以减轻将来危机发生时可能造成的损害。危机事件管理包括危机开始阶段的反应、危机反应管理、危机恢复管理、危机管理评价。危机事件管理是对即将发生和已经发生的危机进行管理，这些管理措施是为了阻止危机的发生、减轻危机的损害和危机发生后更好地从危机中恢复过来，事后还要总结经验和教训，加强自身的危机管理能力。危机识别首先需要确定危机来源，从不同途径进行危机信息收集，其次就是对收集到的危机信息进行分析、处理。如何进行危机识别朱德武在危机管理：面对突发事件的抉择一书中讲到，危机可分为外部来源和内部来源两大类。外部来源主要包括：自然灾害、政治法律因素导致的灾难、社会因素引发的危机、技术环境的变化；内部来源主要包括：生产过程中的危机、人力资源管理不当造成的危机、财务管理不当导致的危机、竞争导致的危机。危机信息来源随着现代信息社会的发展，我们每天都处于大量的不同类别信息的包围之中。在传统的报纸、杂志、电视、广播等信息传播渠道的基础上，近些年随着网络的扩张，大众传媒在塑造公众价值观念、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面发挥着巨大的作用。2001年7月以来，广西、陕西、上海、江苏等地频频发生重大特大事故，消息随着电视、报纸、网络迅速传开。特别是南丹特大事故，通过新闻记者的努力，被某些人极力掩盖的黑幕才撕开了一角，引起党中央和国务院的高度重视，使事故的调查处理步入正常轨道。对于现代组织而言，其危机信息来源和渠道除了传媒之外还有很多，包括外界对组织所作的评估和组织的自我鉴定等。美国危机管理专家库姆斯把危机管理中组织需要扫描的信息来源归纳为三大类：问题管理信息来源、风险评估信息来源和关系信息来源，这对我们进行识别危机时究竟该从哪里着手查找危机发生的信息很有帮助。危机信息收集在明确了危机发生的信息各式各样的渠道和来源之后，下一步的工作就是从这些信息源着手，尽可能地收集可能与组织潜在危机的相关的危机信息，总结归纳隐藏在信息背后的核心要素（见表1）。表1 危机信息收集表类型信息来源问题类型传统媒体（报纸、电视新闻、新闻和商业周刊）贸易期刊医疗和科学期刊公众舆论调查政府出版物组织成员公众舆论专家在线新闻和商务网络新闻组网页在线报纸、杂志、贸易出版物专业协会、特殊利益团体和政府代理机构的评估风险评估总体性的质量管理责任风险自然灾害风险环保风险犯罪风险产品收买风险法律审查财政审计伦理风险工人赔偿风险安全/事故记录行为分析组织关系成员抱怨/诉求（包括公共批评）成员决断力社会绩效信息收集主要有以下几个途径： 大众传媒现代社会中，大众媒体由于能够触及最广大的公众，已经不可否认地成为一股重要的政治力量，它介于政府和公众之间，形成了一种三角平衡互动的系统，对一个国家乃至全球政治、经济、科技和社会的影响将越来越大，同时也不自觉地改变了人们的思维、生产和生活方式。作为党和人民的喉舌的媒体，除了获取信息，公众接触媒介的目的还在于获得对于情势的阐释和理解，因为媒介工作者经常率先收集相关材料并组合成一个完整连贯的故事。在当前腐败问题比较严重，特大事故频繁，市场经济秩序混乱的状况下，媒体正承担着超负荷的监督职能。特别是在目前信息化时代，大众传播网络更是我们获取文献资料信息的主要手段。如网络关于各种灾难事故的报道、评论，大量电子化的学术性文献等，都可以从大众传媒获取。 事故及隐患鉴定报告确认发生了危机后，危机事件究竟属于何种类型？危机管理者又应当采取什么方法和措施去应对？这就有赖于政府及其他组织内部的危机管理者借鉴组织在日常生活中建立的事故及隐患鉴定报告，这些鉴定报告应当列出组织曾经所发生过的，或者将来有可能发生的各种危机事件，对这些危机事件进行系统地归类，并提出相应的解决办法和补救措施。各种不同类型的危机各自具有不同的诱发原因和形态特点，可能造成的严重程度不一样，应对的策略和措施也不尽相同。因此，危机管理者的工作就应当是对这些五花八门的危机事件进行分门别类的综合、归纳、整理，以便下次发生类似的危机事件的时候作为预案和样板供危机管理者借鉴、参考。当然，在参考事故及隐患鉴定报告的同时，也应当查阅其他社会研究人员的调查纪实和研究报告、党和政府正式文件与档案以及社会组织与团体的文件与档案等各种资料。 实地调研可以通过组织一些座谈会、交流会，或到实地部门调研等方法，听取各方面人士的看法和意见，包括群众的意见、专家的意见、组织管理者内部的意见以及有关部门的意见。一方面，组织应当建立和健全例会制度，应当固定时间（每周、每月等）和地点，分别召集决策者内部所有组织成员或是组织某些特定成员的座谈会、通气会，通过互动式的交流，了解各方面的对组织的看法和态度。另一方面，组织也可以在必要的时候采用问卷形式进行抽样调查，这样长期性参与观察所获得的信息就更为可靠，也更能了解特定群体的心理状态。危机信息分析组织监测和扫描到各种危机发生的信息后，下一步马上要采取的行动就是要对这些危机信息进行系统地整理、分析，发现其中存在的主要问题以及隐藏在问题表象背后的本质原因。一方面，各种类型的危机事件，其动因、过程和结果往往都呈现“综合性”的特点，在分析危机发生的信息时，管理人员必须从多方面着手技术、政治、经济、社会等各个方面综合地分析其中蕴含的可能诱致危机事态进一步恶化的因素。另一方面，社会中不同的组织、群体以及个体成员，对于任何一个相同的社会问题的感受都是不尽相同的。因此，他们各自的想法和意见都应当成为管理人员进行信息分析的重要来源和渠道。概括地说，危机信息分析中，社会公众、大众传媒、组织内部成员以及专家、学者的意见有必要引起危机管理人员的充分注意。有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府的重要社会管理职能。因此，做好危机识别与评估，防患于未然，对政府部门来说尤为重要。政府部门的危机识别与评估英国危机管理专家迈克尔里杰斯特说过，“预防是解决危机的最好方法”。如果把危机比作是一场突如其来的大雨，那么未雨绸缪，准备好雨具，就能很好地渡过这场危机。对于政府部门而言，预防危机的难度在于危机的先兆可能很细小，非常容易被忽略，也可能是危机种类过多，不能根据具体的情况采取具体的措施。 合理的分类是识别与评估工作的基础某级政府部门若要进行对涉及本部门的危机识别与评估工作，那么科学权威的危机分类将会对政府部门的危机识别与评估工作起到指导性的作用。2003年SARS后，我国政府加大了对危机事件的管理，即加大了对公共突发事件的管理。公共突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据国家突发公共事件总体应急预案分类分级描述，将公共突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。并将这些突发事件按照造成后果的轻重程度划分成不同等级，并且对每一种可能发生的情况都做出了具体的描述。对灾害源、危机征兆进行充分的识别与评估危机识别与评估主要解决的是对灾害源、危机征兆的寻找、辩识与确认。任何组织（包括政府与企业）及个人之所以要应急，是因为有灾害源、危机征兆的存在，哪怕这种灾害源或危机征兆是隐蔽的、不容易辨别的。 而许多组织面临危机时经常手忙脚乱，临时抱佛脚，造成这种局面的原因之一，是没有弄清楚哪些是灾害源及危机征兆，没有做到心中有数。因此对所有可能的灾害源、危机征兆进行充分的识别与评估是非常必要的。 识别与评估的过程识别与评估的过程大致可以分成搜集资料、处理资料、分析结果三个流程。根据国家应急管理对国家公共突发事件（即本文讨论的灾害源、危机征兆）的分类，将公共突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。针对这四类不同事件，危机识别与评估过程方法也会有所不同。 关于自然灾害资料搜集：搜集资料的目的是对尽可能多的资料进行分析，找出可能让组织发生危机的灾害源、危机征兆。就国家整体层面来说，负责国家自然灾害防治各部门（如国家减灾委、地震防治部门、气象部门、防汛抗旱部门、农业部门、林业部门等）对自然灾害可能涉及的灾害源、危机征兆有详细的、现成的分类及描述，但是到具体地区或组织时，可能会存在对灾害源、危机征兆认识不全面情况，这时要在自然灾害的总体分类框架下对该地区进行具体的、有针对性的指导，并且结合当地以往发生的自然灾害特点，发挥防灾专家的作用，系统地识别出该组织或地区所涉及的危险源和危机征兆。处理与分析：要充分发挥专家的作用，依靠专家的专业性及经验对某地区、某层级政府所涉及的灾害进行有效地识别；还要充分挖掘当地业务人员的经验，可以进行会议讨论、访谈等挖掘出可能存在的具体的灾害源、危机征兆，通过大家的讨论，最后进行识别。如，要为某城市的防汛抗旱进行风险源、危机征兆识别，可以先建立以该市防汛部门领导牵头的识别工作领导组，搜集相关部门、各级专家、各级业务人员的信息，然后通过讨论、考察、论证等方法进行确认。 关于事故灾难资料搜集：国家对各行各业、城市设施、涉及生态环境等方面的灾害源、危机征兆都有较详细的分类。但针对某一层级或某一地区政府，其所管辖的范围内涉及的灾害源、危机征兆会有其特殊性，因此要结合具体行业、场所、设施等特点，识别出该范围内的灾害源、危机征兆。另外，很多事故灾难属于技术性灾害，要找到技术安全方面的专家，给予支持。处理与分析：在事故灾难分类的整体框指导下，要利用生产技术专家、城市规划专家、城市安全生产管理部门等的指导下，对某层级政府或其他具体组织进行灾害源的识别；要充分挖掘各级业务人员的经验。比如要为某城市的公共设施相关的风险源识别，可以先建立以该市的安全生产部门领导牵头的识别工作领导组，在搜集相关部门、各级专家、各级业务人员的信息，然后通过讨论、考察、论证等方法进行确认。 关于公共卫生事件国家对公共卫生事件进行了分类，当地应该在总的分类框架指导下，结合当地以往发生的公共卫生事件特点（通常会有较详细的以往公共卫生事件的发生记录），在专家的指导下，并且充分挖掘各级业务人员的经验，识别出当地公共卫生事件的风险源。 关于社会安全事件国家将社会安全事件划分为治安事件、恐怖事件、经济安全事件、群体性事件、民族宗教事件、涉外事件等等。针对不同的事件，有不同的专家、不同的负责部门。在具体某一层级政府，可以通过社会安全事件的分类框架，在专家的指导下，运用各相关部门提供的信息、各级业务人员的经验，识别出符合某地区、级别的政府的风险源、征兆。如，某南方城市管辖下的某街道有劳资纠纷，主要是在劳动人事部门和街道部门的领导下，各企事业单位的共同配合下，对各种产生劳资纠纷的问题进行讨论梳理，然后对所有可能产生纠纷的原因进行总结，进而对风险源、危机征兆有个全面的认识。 识别与评估操作过程的注意事项由于识别与评估是所有应急管理工作的前提，针对不同的风险有不同的监测、预测、应对方式。许多组织不能很好地应对危机，主要是没有找出发生危险的根本原因，因此也就不能制定出应对不同危机的计划。对于那些未对风险源进行系统地识别与归纳的组织、对存在的某些潜在的风险还未知的组织及对一些风险还没有引起足够重视而未对其进行确认的组织来说，进行风险识别与评估工作尤为重要。 建立正式的识别与评估领导小组对于一些工作量大的、专业性强的、系统性整理要求高的识别工作，需要建立识别与评估领导小组。在领导小组的统一领导下，在风险源分类理论的指导下，组织资源，通过讨论、调研等形式展开灾害源的识别与评估工作。领导小组的成员一般包括应急管理项目人员、专家、相关部门领导。 要重视专家、技术人员的作用由于各种不同类型的危机的形成机理差异性非常大，而对风险源、危机征兆的认知是建立在一定的专业、技术、经验背景