行政听证制度的研究.doc

我国行政听证制度的研究姓 名 乔 婷 婷班 级 硕研2011级16班学 号 2011021639院 系 文法学院专 业 环 境 法我国行政听证制度的研究文法学院硕研2011级16班乔婷婷 2011021639 摘 要：行政听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，它显现的尊重民意、制约权力的正当程序理念具有普世价值，在公共治理实践中对民主决策、科学决策以及确保权力运作的公正性，发挥着巨大的作用。我国从西方引入行政听证制度后，该制度迅速进入我国立法实践，随着对其研究的不断深入，听证制度也更加科学化。但是与国外相比我国行政听证制度尚处于初级阶段，在实践当中逐渐暴露了我国听证制度存在的不尽完善的地方。本文在分析我国行政听证制度存在问题的基础上，提出了完善行政听证制度的构想。本文试对行政听证制度的基本理论和现状进行介绍分析，通过对其缺陷的分析提出我国行政听证制度的完善措施。关键词：行政听证；听证；完善一、行政听证制度基本理论概述 （一）行政听证制度的理论渊源听证制度作为行政程序法的核心制度，有其自身的理论基础。西方有关听证的思想已有较长的历史，众所周知其法理基础可以追溯到英国法的“自然公正”原则，以及后来的美国法“正当法律程序”原则和德国等国家的法治理论和依法行政原理等。1.英国“自然公正原则”关于听证制度源于英国普通法上古老的司法原则自然公正原则的看法，几成通说。自然公正原则最初适用于司法领域，后被逐渐移植至行政领域。该原则的主要内容是：(1)任何个人或团体不能作为自己案件的法官；(2)任何人或团体在行使权力时如果有可能使他人受到不利影响的话，必须要听取对方的意见。其中，第二条内容就构成了后来的听证制度，它主要包括三方面的内容：(1)当行政机关做出不利于当事人权益的行政行为时当事人有及时得到通知的权利；(2)当事人有了解行政机关做出该决定的依据的权利；(3)当事人有为自己申辩做出解释的权利。桂步祥.公共治理视野下的行政听证J .江西社会科学2010（11）“自然正义”原则在英国是一项非常古老的原则，它起源于自然法的理念，经过长期的历史发展而形成为英国普通法上的一项基本原则。在普通法的传统中，自然正义是所有权限必须正当行使，要求实行“最低限度的公正”原则。自然正义原则最初只在负有义务按照司法要求进行活动的情况下才可以适用。19世纪末20世纪初以来，特别是二战以后，随着政府权力的不断扩张，为了保护私人的利益，法院适应情势发展的需要对行政权加强控制，通过判例逐渐确立了被称为“运作中的公平游戏”的行政权形式的正当程序，要求政府机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。“最低限度的程序公正”，是自然正义原则的核心思想，其精神之一就是任何人的辩护必须被公平地听取，即公平听证规则。2.美国“正当法律程序”原则美国“正当法律程序”最早可追溯至英国的普通法原则以及1215年的自由大宪章。美国宪法第5、14条修正案奠定了正当法律程序的宪法地位。根据美国法院的解释，正当法律程序是一个程序法的规则，被称为程序性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。桂步祥.公共治理视野下的行政听证J .江西社会科学2010（11）可见，美国行政听证制度是从宪法正当法律程序那里找到其法理基础的。3. 德国“法治原则”德国是大陆法系依法治国理论最完善的国家。德国最初的依法治国理论被称为形式上的依法治国理论：只要求行政权的运用，形式上符合法律即可；其依法行政的重点放在行政权接受司法监督方面，而无需担心行政行为的作出程序。随着行政权的发展，这种体制的弊端日益显露。1976年联邦行政程序法明确规定了公民的行政听证权，该法第26条第一款规定：干涉当事人权利的行政行为在作出之前，应给予当事人对与行政行为有关的重要事实有发表意见的机会。（二）行政听证制度的内涵 具体而言，行政听证制度是指行政主体在实施抽象行政行为和具体行政行为时，尤其是在作出不利于相对人的决定之前，应当听取相对人的意见的制度。方世荣、石佑启.行政法与行政诉讼法M .北京：北京大学出版社，2005：169它是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式，是行政民主与行政公正的具体体现。目前，听证已成为各国行政程序法的一项共同的制度。不过，各国在使用听证一词时，所指的范围有所不同，有广义和狭义之分。广义的听政泛指行政主体听取当事人意见的程序，包括正式听证和非正式听证两种。狭义的听证特指行政主体以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式，也称审判型听证。正视听证和非正式听证的区别主要在于相对人参与的方式和程度不同。在非正式听证中，相对人主要通过口头或书面的方式表达其意见，以供行政主体参考，相对人没有质证和相互辩论的权利，行政主体作出决定时不受相对人意见的限制；而在正式听证中，行政主体必须举行听证会，相对人有权在律师陪同下出席听证会，有权提供证据，进行口头辩论，行政主体必须根据听证记录作出决定。 （三）行政听证的功能及意义1、保障公民的行政程序权，维护当事人合法权益行政听证制度的内涵就是听取利害关系人的意见，所以，它在行政决定类案件中给了当事人向公众展示真实案情、对不利于自己的证据予以驳斥的权利，在行政决策类案件中给予了广大群众参与到决策类听证中表达自己意见和建议的机会。“参与”是保障公民程序权的最有利手段，它体现了公平和公开。正如王名扬先生所说，“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当前群众时代的社会中，当今政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”王名扬著：美国行政法，中国法制出版社 1995 年版，第 959960 页此外，在行政决定类案件中，由于当事人也参与到听证程序中来，提供了有利于自己的证据，揭露了案件事实真相，所以可以最大限度地维护自身合法权益。2、控制行政机关自由裁量权，确保行政权力的正当行使由于任何规则制定者没有可能在行政主体实施行政行为之前即给出精确的指令或设定毫无疑义的目标，以便行政机关将来对具体情形做出有效决定，另外还基于对行政效率的考虑，所以，行政机关拥有自由裁量权是不可避免的。在这种情况之下，为了促使行政机关合理利用其自由裁量权，做出正确适当的行政决定，就必须使行政机关广泛听取和积极采纳各方意见，通过听取与行政决定有利害关系人的意见，充分了解其所涉及到的事项，在坚持利益均衡和利益最大化等原则基础上行使行政权力，只有这样才能达到控制行政机关自由裁量权，确保行政权力的正当行使的目的。3、有助于提高行政机关的行政效率行政效率是指行政机关从事行政管理活动所获得的行政效果与该活动所耗费的人力财力及时间的比值。行政效率的关键是行政效能，即行政行为对社会的积极功能，而构成行政效能的基本要素是行政行为的质量。行政机关的行政行为应当富有效率，是因为行政机关直接管理服务社会，如果行政决策正确，行政效率就越高，就能更好地实现行政目标。反之亦然。听证制度对于行政效率的意义就在于，虽然看起来听证制度是影响听证效率的绊脚石，但实际上听证制度不仅没有与行政效率相冲突，反而还能提高行政效率。因为如果没有听证制度这一事前救济措施，当行政机关做出的行政行为侵害到当事人的合法权益时，当事人只能向法院提起行政诉讼以求维护自身权益，而行政诉讼所要花费的人力物力财力显然要比行政听证高出许多。所以从节约行政成本提高行政效率的角度来看，行政听证制度还是有其重要的功能和意义的。二、我国行政听证制度的现状及问题(一)我国行政听证制度的发展自1996年起，我陆续对行政处罚、价格调整、立法决策等领域的公共政策体制进行了重大改革，并正式引入听证制度。1996年10月1日起施行的中华人民共和国行政处罚法，首次以立法的形式确立了听证制度。1998年5月1日起实施的中华人民共和国价格法，对抽象行政行为做出了听证程序的规定，标志着我国行政听证制度进入了抽象行政行为领域。该法对听证的规定可以视作我国听证制度在立法上的扩展，称之为“决策听证”。2000年7月1日起实施的中华人民共和国立法法，使听证制度推进至行政立法领域。法律界专家认为，这一规定意味着立法听证制度的确立，标志着我国的立法制度向民主化迈进了重要一步。2002年11月，中共十六大政治报告中首次明确提出要广泛建立听证制度：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。2004年7月1日实施的中华人民共和国行政许可法，是我国听证制度立法的又一重大进步。它第一次以立法的形式在抽象行政行为领域确立听证程序，这一立法明确了在解决涉及社会公共利益的重大事项上，行政机关都要举行听证，从而促进了听证制度在我国的全面实施。2008年1月1日起施行的中华人民共和国城乡规划法等法律法规也就有关听证作出了规定。由历史的原因，我国的行政听证制度还处于初创阶段。近年来，随着行政权的不断规范和对公民个人权利保护的关注，行政听证已成为行政法学研究的热点问题之一。我国的行政听证制度虽已走进了立法实践，取得了不少成绩，但其不足之处也显而易见,我国学者应注重对这方面问题的研究。（二）目前我国行政听证制度存在的问题1. 规范行政听证的法律法规不够完善尽管我国法律制度在不断地完善，但是目前我国有关行政听证的法律规定都分散在各个部门法和法规中，没有一部专门规范行政听证的统一法典，而且现有法律法规的规定有待进一步完善和细化。这样导致行政听证制度的科学发展没有法律制度层面的保障，同时缺乏可操作性。我国的行政立法虽然取得一定成绩，但与其他部门法相比仍然落后不少。尤其是表现在行政程序立法方面，不仅缺少统一的行政程序法典，而且单行的专门行政程序法律文件也很少，还不够规范，多是以实体内容为主的，这给行政听证制度的应用造成了障碍。2.适用行政听证的范围过窄且不合理我国有关法律规定的听证适用范围从最初 行政处罚法规定的几种重大的行政处罚，扩展到了 价格法、 立法法和 行政许可法规定的行政决策事项、立法行为和具体许可事项，但从总体而言，我国立法所规定的听证范围明显过于狭窄，如将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外; 对具体行政行为的听证程序仅局限于行政处罚和行政许可领域等，对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等没有规定听证程序。另 行政处罚法只规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定，行政机关倾向认为听证仅限于所列举的三类行政处罚，此处的 “等”导致有些地方在制定听证程序实施办法时，就将 “等”字去掉了，不仅缩小了听证的适用范围，而且极大地损害了法律的权威，对行政听证制度的发展也将产生不利影响。3.听证形式单一根据我国目前法律的规定，我国听证形式主要为口头的、事前的、正式的听证程序。随着我国听证制度的发展，这种单一的听证形式势必会影响行政效率，不利于及时行政。因此，我国应在完善规范正式听证制度的同时，根据不同情况采取灵活多样的听证形式。4.对听证程序规则未作出规定或规定过于原则，操作性不强目前我国 价格法、立法法、环境影响评价法规定的可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则; 对于 行政处罚法、 行政许可法、治安管理处罚法虽规定一定的程序规则，但过于笼统，比如没有对回避的具体情形、听证主持人的资格、地位和权利、听证程序中举证责任等进行规范，可操作性不强，进而也影响了听证制度运行的效果。同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则不统一、相互矛盾的操作性问题。三、 完善我国行政听证制度的构想(一) 制定统一的行政程序法，系统规定行政听证制度自 1996 年的 行政处罚法规定听证制度到2004年行政许可法、2006 年治安管理处罚法的施行，我国听证制度在听证的方式、范围、听证笔录的作用、听证申请人的范围等方面都有很大的改善和发展，但也存在一些问题。为规范我国的行政听证制度，使行政相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的程序对待，迫切需要一部统一的对听证程序予以明确规定的行政程序法典。但我国目前还没有统一的行政程序法典，有关听证的制度仅散见于 行政处罚法、 价格法、 立法法、 行政许可法和 治安管理处罚法等法律规范当中，而且，这些法律对行政听证制度的规定比较笼统。但由于我国的行政程序理论相对滞后，各类行政行为适用的行政程序缺乏理论深度的概括，且由于行政管理本身具有的范围广泛、复杂、变化频繁的特点，行政听证应逐步推进。(二) 确定合理的行政听证范围听证的适用范围表明国家对公民权利的保障程度。我国目前仅在 行政处罚法规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。现在世界上大多数国家在兼顾公正与效率的前提下不断扩大听证的适用范围。而相比之下，行政听证局限在行政立法、政府定调价、城市规划、行政许可、国土资源管理等少数领域，国家假设听证制度的影响力和效力肯定是有限的，所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围，尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序，例如可以扩大到对于没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等相当一部分行政行为给当事人带来重大利益损失可以适用听证，甚至今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域。同时，也应明确不予听证的事项。(三) 进一步完善关于行政听证主持人的规定行政听证制度是现代行政程序法的核心，听证主持人则是整个听证程序的灵魂。我国现行的法律中规定，听证主持人由行政机关指定产生，这在某种程度来说就等于行政机关有自己做自己的 “法官”之嫌，显然有失公平，虽然也规定了 “必须是非本案调查人员或审查人员”，但其地位模糊不清，从制度建立来说主持人的独立性问题就存在一定的弊端。为保证听证的质量，我国可借鉴美国行政法官制度，强调听证主持人的独立法律地位，建立一支高素质、高水平、具有独立地位的行政听证官队伍，并且，建立起一套有关主持人选拔、任命、权利义务、回避、监督等方面的制度，保障听证的公正性。(四) 完善行政听证程序的具体形式关于行政听证程序的形式，各国共通的做法是在适当的听证范围内，可以根据不同的听证种类采取不同的听证方式。立足我国国情，借鉴他国经验，我国宜采取正式听证与非正式听证，事前听证、事后听证与结合听证多种形式并存的听证制度。正式的听证应当以法律明确予以规定，原则上对于在全国范围内影响较大的公共决定，关系到群众切身利益的公益性、公用性的事件与行为，较严厉的行政处罚以及事实不清、难以确定的行政处罚，垄断经营的商品价格，不根据技术标准而为的羁束行政行为等宜采取正式的听证程序。非正式听证不等同于不举行听证，只是从效率原则出发，程序较正式听证简单，通常采取书面的、口头的或通过其他手段来达到听证的目的，而不采取 “审判型”的听证形式。因而，实践中应以非正式听证的适用为主，正式听证只在很少情形 ( 通常涉及相对人的重大利益) 下适用。因为正式听证程序需要占用较多的社会资源，影响行政效率，会给行政机关造成了财政负担，影响行政机关以职权举行听证的积极性。因此，我国在听证形式上可引入非正式听证、书面听证、事后听证等，以期实现行政效率与行政公正、行政参与之间的平衡。(五) 进一步健全听证参加人制度随着公民权利意识的觉醒，公民要求行政行为公开化、透明化，公众参与行政的权利要求不断高涨。公众知识构成不同，利益需求不同，作为听证参加人的主观态度和利益需求会影响他的主观判断，也必然对听证笔录产生影响，特别是涉及公众利益的听证时，听证参加人的素质、选任程序都至关重要。我们不能指望缺乏相关专业知识、缺乏参与听证热情和时间的参加人能维护公众的利益。当涉及与我们生活密切相关的能源、交通、电信、旅游等价格听证时，依照规范程序选任我们信任的参加人参与听证，显得尤为迫切。因此，需要对听证参加人的资格、产生方式、专业背景、年龄限制等作出明确的规定，以避免不称职的人员毁损听证制度。(六) 完善行政听证程序的监督和救济行政听证虽然是行政程序的一种，但这一程序从本质上讲也是一种行政行为，因此必须考虑到对这种监督程序的监督，否则行政听证也必然会出现被滥用、扭曲的可能。对于程序的监督除了手续、步骤的严谨周全外，尚需责任制度的建立，