（行政管理专业论文）危机治理中非政府组织参与的保障机制研究.pdf

学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文 危机治理中非政府组织参与的保障机制研究 是在导师 的指导下 独立进行研究工作所取得的原创性成果 除文中已经注明引用的内容外 本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体 均已在文中标明 本声明的法律后果由本人承担 指导教师确认j 签名淅 们 年歹窍f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北经贸大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权河北经贸大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其它复制手段保 存 汇编学位论文 保密的学位论文在 年解密后适用本授权书 论文作者 扣l 口年6 指导教师 签名 n 9 f p 年 窍 口同 l i 7形j1影日 各乃 戳吖 礼吖 懈年 文k 诳吖 叶 肜数 易r 名l 签日 摘要 现代社会的风险性 已日益渗透到社会生活的方方面面 由人为原因造成的恐怖袭 击 示威暴乱以及自然灾害引起的如地震 飓风等危机事件给人民生活和社会安定造成 了巨大的损失和冲击 引起了社会的广泛关注 因此 如何更有效的应对和治理危机 将危机事件造成的损失最小化 不仅是政府单方面的事情 理应是包括非政府组织在内 的社会主体的职责所在 这是实现公民社会进步和善治的根本要求 在我国 由于各种 历史和体制的原因 非政府组织在危机事件中的现实表现与理论愿景却相有差距 这种 状况 不利于推动公民社会的进步和非政府组织的发展 也无助于政府救治成本的降低 以至迅速高效的治理危机 因此 通过采取各种方式方法 构建非政府组织参与危机治 理的保障机制 无疑具有重要意义 本文以文献分析为方法 探析和归纳了非政府组织在参与危机事件治理中所需要的 保障因素 提出非政府组织参与危机治理保障机制的主要内容 主要有制度保障 组织 架构保障 信息沟通保障 资金保障以及社会协作保障 并对这些因素进行了内容分析 比较借鉴了国外非政府组织参与危机治理保障机制的相关做法 以进一步说明这些因素 对保障机制构建的针对性和重要性 通过案例分析方法 以具体案例一参与汶川地震救 援的非政府组织 y b c 为例 分析了我国非政府组织在参与危机治理中所遇到的困境 归纳了我国非政府组织参与危机治理保障机制存在的问题 以及浅析了造成这些问题的 原因 在此基础上 以我国实际状况为基本 并比较借鉴国外的经验做法 为我国非政 府组织参与危机治理保障机制的构建 提出了具体对策 本文的创新点主要是运用机制理论 归纳和总结了非政府组织参与危机治理保障机 制的主要内容 并对之进行了构建和完善 关键词 危机 危机治理 非政府组织 保障机制 i i i a b s t r a c t t h er i s k so fm o d e ms o c i e t yh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yp e n e t r a t e di n t oe v e r ya s p e c to f s o c i a ll i f e c a u s e db ym a n m a d ec a u s e s f o re x a m p l e t e r r o r i s ta t t a c k s d e m o n s t r a t i o n sa n d r i o t sa n d b y n a t u r a ld i s a s t e r s s u c ha s e a r t h q u a k e s h u r r i c a n e s a n do t h e rc r i t i c a l i n c i d e n t s i m p a c tt h ep e o p l e sl i v e sa n ds o c i a ls t a b i l i t y a n dc a u s e de n o r m o u sl o s s e s t h e r e f o r e h o wam o r ee f f e c t i v er e s p o n s ea n dg o v e r n a n c ec r i s i s d r i v e dt ot h el o s sb yc r i s i sc a u s e d n o t o n l yt h eg o v e r n m e n tp o s s i b i l i t y b u ta l s o t oi n c l u d en o n g o v e r n m e n t a lo r g w h i c hi s t h e r e a l i z a t i o no fc i v i la n ds o c i a l p r o g r e s sa n d t h ef u n d a m e n t a l r e q u i r e m e n t o fg o o d g o v e r n a n c e i nc h i n a d u et ov a r i o u sh i s t o r i c a la n di n s t i t u t i o n a lr e a s o n s t h ep e r f o r m a n c eo f n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n t h ec r i s i si sc o m p a r e d 析t ht h et h e o r e t i c a lv i s i o nh a sm o r e q u i t ed i f f e r e n t t h i ss i t u a t i o ni sn o tc o n d u c i v et op r o m o t i n gt h ep r o g r e s so fc i v i ls o c i e t ya n d n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s b u ta l s ou n h e p l e f u l t h eg o v e r n m e n tr e d u c et h ec o s to f t r e a t m e n t a sw e l la st h er a p i da n de f f i c i e n tg o v e r n a n c ec r i s i s t h u s b yt a k i n gav a r i e t yo fw a y s a n dm e a st ob u i l dt h eg u r a n t e em e c h a n i s mt h a tn g oi n v o l e di nc r e s i sm a n a g e m e n t w h i c hi s g r e a ts i g n i f i c a n c e i nt h i sp a p e r t h r o u g hl i t e r a t u r ea n a l y s i sm e t h o d s a n a l y s i sa n ds y n t h e s i so ft h ef a c t o r s n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di nc r i s i sm a n a g e m e n t p u tf o r w a r dm a i nc o n t e n to f g u a r a n t e em e c h a n i s mt h a tn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di nc r i s i s i tc o n s i s to f i n s t i t u t i o n s e c u r i t y o r g n i z a t i t i o n a ls t r u c t u r es e c u r i t y i n f o r m a t i o n a lc o m m u n i t ys e c u r i t y r e s o u c e sa n ds o c i a l c o l l a b o r a t i o n s e c u r i t y a n dc o n d u c t e dac o n t e n ta n a l y s i so ft h e s ef a c t o r sc o m p a r e da n db o r r o w e dt h ep r a c t i c e o fg u a r a n t e em e c h a n i s mw h i c hf o r e i g nn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n st op a r t i c i p a t ei nc r i s i s m a n a g e m e n t f u r t h e ri l l u s t r a t et h ei m p o r t a n c ea g a i nb u i l d i n gag u a r a n t e em e c h a n i s m t h r o u g h c a s ea n a l y s i s t os p e c i f i cc a s e s t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s y b cf o ri n v o l v e di nt h e w e n c h u a n e a r t h q u a k er e l i e f a n a l y s i s o ft h ed i f f i c u l t i e se n c o u n t e r e dt h a tc h i n a s n o n g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di nc r i s i sm a n a g e m e n t s u m m e du p e x s i tp r o b l e m so f g u a r a n t e em e c h a n i s mt h a tc h i n a sn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n c r i s i sm a n a g e m e n t a s w e l la st h ea n a l y s i so ft h er e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s o nt h i sb a s i s t h eb a s i so ft h ea c t u a l s i t u a t i o no fo u rc o u n t r y a n dc o m p a r et h ef o r e i g ne x p e r i e n c e f o ro u rg u a r a n t e em e c h a n i s mt h a t n o n g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i n v o l v e di nc r i s i s m a n a g e m e n t p u t f o r w a r d s p e c i f i c m e a s u r e s t ou s et h em e c h a n i s mt h e o r yi sm a i ni n n o v a t i v ep o i n tf o rp a p e l s y n t h e s i sa n ds u m m a r y t h em a i nc o n t e n to fg u a r a n t e em e c h a n i s mt h a tn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di n c r i s i s a n dc a r r i e do u to ft h eb u i l d i n ga n di m p r o v e df o ri t k e y w o r d s c r e s i s c r i s i sm a n a g e m e n t n g o s a f e g u a r dm e c h a n i s m i v l 毒 1 1 研究背景 1 1 2 研究目的及意义 1 1 3 1 研究内容 2 1 3 2 主要研究方法 3 1 4 相关概念的理清和界定 3 1 4 1 危机 3 1 4 2 危机治理 4 1 4 3 非政府组织 4 1 4 4 保障机制 5 1 5 可能的创新点 5 2 文献综述和理论基础 6 k 2 1非政府组织参与危机治理的研究综述 6 2 1 1 国外研究概述 6 2 1 2国内研究概述 8 2 2 研究的理论基础 1 0 2 2 1 危机治理理论 1 0 2 2 2 第三部门理论 1 1 2 2 3 机制理论 1 l 3 非政府组织参与危机治理的保障机制内容分析 1 2 3 1 1 制度保障 1 2 3 1 2 组织架构保障 1 3 3 1 3 信息沟通保障 1 4 3 1 4 资金和技术保障 1 4 3 1 5 社会协作保障 1 5 4 我国非政府组织参与危机治理保障机制存在问题及原因分析 1 6 v i u t 1 i i i 4 1 案例分析一以参与汶川地震救援的非政府组织 y b c 重建家园 为例 1 6 4 1 1 寻求政府支持 冲破政策限制 1 6 4 1 2 广为宣传 提升公信力和社会认可度 1 7 4 1 3 即时调整组织架构 适应环境形式 1 7 4 1 4 加强信息搜集和沟通 消除信息获取障碍 1 8 4 1 5 获取行动所必须资金和技术保障 1 8 4 1 6 加强合作 理顺参与协作关系 1 8 4 2 我国非政府组织参与危机治理保障机制存在的问题 1 9 4 2 1 相关法规政策缺失 1 9 4 2 2 社会文化和资源支持薄弱 2 0 4 2 3 对科学的组织架构重要性认识滞后 2 0 4 2 4 沟通信息细化不足 2 l 4 2 5 社会协作关系紊乱 2 1 4 3 原因分析 2 2 4 3 1 政府管理观念排斥非政府组织的参与 2 2 4 3 2 公民社会兴起和发展迟缓 2 2 4 3 3 非政府组织能力偏弱 影响参与效果 2 2 5 我国非政府组织参与危机治理保障机制的构建 j 2 3 5 1 保障机制构建的方法要点 2 3 5 2 保障机制的构建和完善 2 3 5 2 1 完善法律条文和体系 2 3 5 2 3 形成危机应对的组织架构动态设置制度 2 4 5 2 4 完善信息细化和沟通工作 2 5 5 2 5 创新资源获取路径 保障资源供给 2 5 5 2 6 理顺组织协作关系 2 5 结论 2 7 参考文献 2 8 后记 3 2 攻读学位期间取得的科研成果清单 3 3 v l 1 引言 1 1研究背景 近年来 不断发生的突发危机事件 对我国在社会秩序 经济稳定增长 人民正常 的生产生活带来了不可估量的影响和损失 仅由美国次贷危机引致的金融海啸对我国的 侵袭 就导致了大量的企业倒闭和巨大的经济损失 将近2 0 0 0 万劳动人口的失业 去 年发生在四川汶川的5 1 2 大地震 就剥夺了将近七万人的生命和造成了无可估量的财 产损失乜1 面对危机事件 需要社会各个主体的有效防范和积极参与治理 以尽量避免 危机或降低危机事件造成的损失 公民社会是社会治理的重要参与力量 在我国 其扮 演的角色和作用日益突出 并得到了实践的证明 作为承载公民社会发展的非政府组织 理应是公民社会参与危机治理的重要载体 通过组建非政府组织这一组织形式 来表达 公民社会的意愿和发挥公民社会的积极作用 这不仅是社会进步的要求 也是非政府组 织自身发展和壮大的需要 然而 在我国历次的危机事件中 非政府组织的现实表现与 理论愿景却相有差距 因此 如何推动非政府组织积极参与社会治理 以至在危机事件 中发挥应有的作用 应该是一个值得认真考虑和加以研究的问题 危机的预防和治理 是一个调动公共资源应对公共危机的过程 历史和实践证明 面对危机的出现 单靠政府的力量是有限的 需要社会中各个可能的应对主体积极参与 其中 建立全方位的危机治理格局 非政府组织则是其中重要的一员 然而 由于我国 历史和体制上的原因 我国非政府组织起步和发展较晚 且我国危机治理体系和机制的 匮乏和滞后 导致了非政府组织参与危机治理的脆弱性和散漫性 这不仅无利于危机治 理格局和体系的健全 以至有效治理危机 也是与社会进步对非政府组织的要求相违背 的 不利于非政府组织自身的发展 机制是事物或系统内各要素形成的具有的稳定关系 建立优良的机制对事物或系统 的发展 具有十分重要的推动和保障作用 本文拟运用机制理论 从机制建设的角度来 认识并构建非政府组织参与危机治理的有效保障机制 以发挥非政府组织所具有的背景 和专业优势 实现其在危机治理中的应有作用 这对于完善危机治理体系和机制 推动 非政府组织的发展 应该具有一定的理论和实践意义 1 2 研究目的及意义 3 0 年来 我国经济高速增长和社会发展突飞猛进 进而伴随的在社会发展过程中 出现的各种形式的危机事件 不同程度上影响了国家安全和人民生活的安定 作为社会 治理重要主体之一的非政府组织 理应在危机治理中 发挥应尽的责任和义务 然而 在危机来临和蔓延过程中 非政府组织的现实表现与理论愿景却不尽人意 因此 构建 和完善非政府组织有效参与危机治理的保障机制 是具有一定现实意义的 本文研究的 目的则是 在我国现实背景下 进一步认识和构建非政府组织参与危机治理的有效保障 机制 更加有效发挥非政府组织在危机治理中的作用 则是本文研究寄望达到的结果 本课题的选取渊源和灵感来自于近年来不断发生的危机事件 如来源于美国的金融 危机 南方雪灾 汶川地震以及西藏3 1 4 事件等 这些危机事件对我国国家稳定和人 民的安居乐业 造成了严重影响 而由于我国在危机治理的现实中 无论是经验抑或是 理论 还比较滞后 因此 本文的研究 应该具有如下意义 一是理论和参考意义 进 一步充实了危机治理理论 对完善危机治理格局和体系 健全相关危机治理机制 有一 定的认识和参考意义 二是实践意义 通过认识和建构非政府组织参与危机治理的保障 机制 利于危机的有效预防和治理 对非政府组织有效参与危机治理的实践有一定的指 导作用 1 3 主要研究内容及研究方法 1 3 1 研究内容 危机治理中 非政府组织所具有的角色和专业性优势 决定了其占有的重要参与地 位 机制是事物与事物 事物与人 人与人之间形成的稳定关系 良好的机制对于系统 良性健康运行 有着推动和保障作用 从此点来讲 构建和完善推动非政府组织参与危 机治理的保障机制 具有重要的现实意义 本文拟从机制建设的角度来认识并构建非政 府组织参与危机治理的保障机制 以确保非政府组织在危机治理中的有效参与 第一部分是引言 主要介绍研究的背景 研究的意义 相关概念的界定 主要研究 内容 采用的研究方法以及可能的创新点 第二部分是文献综述和理论基础 第三部分是保障机制的内容分析 在进行文献分析和梳理的基础上 对保障机制的 内容进行了划分 并做了分析 第四部分在案例分析的基础上 分析了我国非政府组织在参与危机治理中存在问 题 并揭示了原因 第五部分是非政府组织参与危机治理保障机制的构建 第六部分是结论 2 文拟采 2 比较研究方法 综合分析比较国外非政府组织在危机治理中的参与理念 文化环境 制度建设 组 织机构设置等方面与我国的差异 借鉴经验 提出构建我国非政府组织参与危机治理的 保障机制的具体做法 3 文献研究方法 收集各种关于危机治理中的非政府组织的文献以及会议报告 查阅国内外关于该课 题的学术著作和论文资料 1 4 相关概念的理清和界定 本文的核心概念有四个 依次是 危机 危机治理 非政府组织 保障机 制 以下分别对每个概念在本文的主要含义以及应用范畴进行理清和界定 1 4 1 危机 汉语中的 危机 应该说对应的是英文的 c r i s i s 一词 赫尔曼引用其他学者 的观点认为 c r i s i s 一词来自于希腊的 k r i n e i n 嘲 经过对相关文献的研究 对 该词的意义 中外专家学者和研究人员见仁见智 各自依据不同的标准 给出了自己的 定义 但至今仍没有一个可以共同认可的定义 杰克逊的观点 将广义的危机定义为 部 分社会系统的输入系统所产生的巨大的 不利的变化 他自己则将相对狭义的危机与 灾难等同起来h 1 罗森塞尔认为 危机是指对社会的 机构的和组织的基本利益和结构 所形成的严重威胁 而且 基本价值观和道德也会受到威胁酾1 赫尔曼认为 危机就是 综合了以下条件的情形 1 高度优先的目标受到威胁 2 可用来反应的时间很有限 3 出乎决策主体的意料阳1 斯瑞嘉和凯斯堤引用米特洛夫等人的观点 认为在组织的 背景下 危机定义为可以摧毁和影响整个组织的事件盯3 沙拉夫等认为 危机是一种不 j 下常的情形 高鹏程认为 危机是特定时空中具体个人和组织所面临的必须抉择的局势 1 不同学者从不同研究侧面给出的不同的危机定义 可以使我们加深对危机的理解 最终的落脚点都是对事件或者形势的控制和把握上 关于危机的分类 不同的学者作出了不同的分类 一般来讲 按通俗的做法将危机 分为五类 1 自然灾难 如地震等 2 意外事故 由于人为操作原因造成的空难 车辆撞击等 3 科技事故 如核电厂意外事件 4 人为诱发的灾祸 如示威 暴动 5 战争对民众形成的紧急事件 如两国之间的战争 由于 危机 不是本文研究的 重点 因此 对危机的探究不再做进一步的分析 本文所要研究的危机范畴为 事件 的发生有可能对社会的公共利益造成威胁 且政府单方治理危机效果不佳 非政府组织 的参与及与政府的良好合作会带来危机治理高效成果的出现的危机现象 如我国曾经发 生的汶川地震 1 4 2 危机治理 危机治理 是相对于 危机管理 或 公共危机管理 而言的 在现今 危机 治理 更具有适时的应用意义 危机管理 或 公共危机管理 强调的是政府在危机 中的管理主体作用 研究的视角是从政府的立场去观察和对待危机 如汤普森认为 危 机和灾难等会使人产生诸如恐惧 失控 愤怒 没有稳定感和安全感 不确定性和焦虑 等感觉 因此一些公共危机 比如地震 洪水或者高致命传染性疾病等的影响 远远超 过一个私人组织的承受能力和应对能力 所以 政府等公共部门对于应对公共危机有着 天然的 不可推卸的责任 3 危机治理 与 危机管理 的主要区别在于 危机治理 更强调危机中参与救治主体的多元化和多样性 根本理念是凡是有利于危机解决和维护 社会公共利益的一切主体均有参与救治危机的义务 需要将具有救治危机可能性的任何 主体囊括进来以应对危机 本文题目之所以称为 危机治理 核心理念就是认为在危 机发生的过程中 需要将各种具有救治可能性的包括非政府组织在内的社会主体囊括进 来 以与政府一道实现危机救治高效的共同目标 1 4 3 非政府组织 非政府组织 英文名称n g o 意指政府外的社会组织 但不包括企业 与其相同 的称谓还有非营利组织 英文名称n p o 非政府组织 和 非营利组织 虽然界定的 角度不相同 前者强调同具有强制力的政府的区别 后者侧重于同公益企业的区别 但 是范围大体相同 此外 如果将政府组织认为是第一部门 企业是第二部门 非政府组 织或者非营利组织其实也就是近年来比较热门的所谓 第三部门 有的将其称为 民 间组织 根据通用的标准 一般认为非政府组织有六个特性 即正规性 民间性 非 营利性 自治性 志愿性和公益性n0 i 非政府组织在治安管理 社会福利 慈善事业 社区服务 学术研究 文化发展 参与救灾等多项社会管理职能方面起着极其重要的作 用 本文所指称的 非政府组织 与上述解释无太大异同 泛指政府和营利性的企业以 外的由民间自发组成的具有一定活动理念和组织宗旨的组织体 同时需要指出的是 不 4 组织 应该具有救治各种性质危机的基本能力 是广义非政府组织范畴的下位概念 既具有危 机救治能力的非政府组织 1 4 4 保障机制 词典对机制的解释有多重含义 泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理 化学规律等 在社会科学中 常说的机制相近的含义是指做事情的方式 方法 但又不 等同于这个意思 简单地说 机制就是制度加方法或者制度化了的方法m 1 简言之 机 制是系统各个要素相互依存 相互制约的关系 这种关系是系统的自组织功能 有学者提出 保障机制就是确保事物的某一功能得到提升和充分体现的各种体制 制度 途径 办法 措施的总和n 羽 本文中 保障机制 的提出 针对的是在危机治理 中非政府组织的参与不足而相对应的 目的是通过保障机制的构建来确保非政府组织可 以而且尽最大力量参与到危机治理中来 与政府及其他社会团体 共同应对危机造成的 不利影响 维护社会良效运行 基于前述分析 本文对 保障机制 的解释为 在危机 治理中 利于非政府组织有效参与治理的各种制度 措施 办法等系统要素的总和 即 为非政府组织参与危机治理的保障机制 1 5 可能的创新点 本文的创新点主要是运用机制理论 归纳和总结了非政府组织参与危机治理保障机 制的主要内容 并对之进行了构建和完善 1 2 文献综述和理论基础 2 1非政府组织参与危机治理的研究综述 2 1 1国外研究概述 面对危机的出现和蔓延 实现对危机事件的有效治理 国外尤其是西方发达国家如 美国 日本等 都强调 治理 的理念 治理 不同于 管理 管理 注重的是政 府在危机中的主导角色 而 治理 则强调的是不但要求政府参与而且包括非政府组织 以及社会公众在内的各阶层 都有责任参与其中 而如何促进和保障非政府组织的参与 国外相关学者做了一定程度上的研究 并取得了一定的成果 1 危机治理中的非政府组织参与研究概况 从2 0 世纪6 0 年代初至2 0 世纪末 西方学者在危机治理中非政府组织在其中扮演 的角色及应发挥的作用 做了卓有成效的研究 出版了大量著作 如美国学者菲克著的 危机管理 n 引 巴顿的 n 4 1 英国学者达尔道夫的 现代社会冲突 口5 1 澳大利亚学者希斯著作的 危机管理 6 1 等 西方学者认为在危机治理中 应该重 视非政府组织的功能和作用 构建利于非政府组织参与危机治理的各种保障因素 2 关于推动非政府组织参与危机治理的保障措施 西方学界和政界在应对危机的理论研究和长期实践中 逐渐在潜移默化和自觉创造 中 构建和形成了一套适合本国国情的危机治理应对体系和各种机制 以确保在危机预 防 危机治理以及危机善后处理中 吸纳各种社会主体参与和形成各种有效方法 进行 应对 非政府组织在西方社会治理中 扮演着极其重要的角色 在危机治理中 已形成 的一系列政策措施 确保了非政府组织的有效参与 概括起来 有以下几种 1 政府 治理政策保障 顾名思义 是在应对危机治理的政策空间内 积极吸收非政府组织参与 其中 并有组织架构配合政策的实施 如作为美国处理危机事件的国土安全部和应急管 理署 都在内部设置了相关的社会动员部门 以在危机发生后 有这些机构联络和组织 相关非政府组织参与协作n7 1 另外 作为公民社会兴起的产物的非政府组织 尤其与各 种危机事件紧密相关的非政府组织 大都设置有专门的协调机构 在危机参与中 有效 的负责与外界的联系n8 1 2 社会协作保障 明确划分危机治理中各个参与主体的权力 与责任 利于各个主体有条不紊参与危机救治 保障危机的顺利解决n9 i 在日美等国 各种非政府组织基于自身的专业特点和优势 在危机治理中 各司其职 相互协作 构 成了比较系统的危机治理链条 有效避免了危机中的混乱和无序局面 3 法律保障 6 从 联邦政府到地方州政府 根据职责范围不同和区域危机特点 制定了相应的反危机法律 以及草案 如美国联邦政府制定的 国家应急反应计划 啪1 中 规定了社会公众以及非 政府组织参与危机治理的必要性 这是作为美国公民的义务 并且 大体规划了危机治 理中不同主体的权力和责任 在日本 面对地震灾害的经常侵袭 构建完备的法律体系 并在法律中规定社会各个阶层的参与 是日本公民义不容辞的责任 如在神户大地震后 制定的 地震防灾特别法 受灾市街区复兴特别法 等瞳 就强调了非政府组织在参 与危机治理中的必要性 以及相应的权力和责任 如在社区开展危机知识培训 危机过 后的心里疏导活动等 4 信息发布及沟通保障 信息发布和及时沟通 是非政府组织 参与危机治理的前提 信息发布迟滞 非政府组织便不可知晓 没有有效沟通协调 非 政府组织的参与也不会便利 因此 强调信息发布和沟通的重要性 是危机治理中非政 府组织参与的必要组成部分 2 0 0 5 年 发生在美国的 卡里来娜 飓风 由于信息发布 的阻滞 严重影响了救灾的速度和相关各方的参与 一度延误了救灾的最佳时机 此后 学者p a u l i s o n 针对此次事件 提出了 紧急交流 的建议口2 j 以此 应急管理署中专 门设置信息发布机构 向危机治理中可能参与的非政府组织及时提供信息 以便组织力 量及时应对 电视电话 网络 报纸等新闻媒体 都应该对危机信息进行追踪获取信息 及时发布 另外 紧急管理署专门机构负责与新闻媒体的沟通 将最新掌握的信息告知 广大民众知晓 在日本 建立了良好的信息发布机制 由气象厅及时掌握危机灾情的信 息 当灾情发生后 规定2 分钟之内 应该确定危机的等级 并将相关信息及时通报中 央危机管理部门 以及相应的国土安全 防卫 消防等涉及参与的部门 以便于及时准 确行动 应对危机心驯 小结 在西方国家 非政府组织作为重要的社会治理力量 在危机治理中 发挥着 越来越重要的作用 这种良好局面不仅应归功于非政府自身的积极参与和社会的高度支 持 更应该认同西方国家在长期的危机治理实践中所形成的利于非政府组织参与的各种 保障措施 归结起来 政策支持 资源供应 组织协调 信息畅通是非政府组织参与危 机治理的基本和重要保障 只是学者的研究各有侧重而已 由于受资料限制和本身写作 能力的不足 不能完全详尽概述 但应该意识到 良好的保障措施所具有的推动事物发 展的作用必须加以重视 认识并建构利于非政府组织参与危机治理的保障机制 也是如 此 我们应该在充分认识我国的危机的特点和非政府组织自身的现状的基础上 借鉴国 外理论和经验 不断建构和完善我国非政府组织参与危机治理的保障机制 这不仅利于 7 非政府组织的顺利参与 更是对危机治理的现实需要 2 1 2 国内研究概述 我国对危机治理研究的兴起 源自于2 0 0 3 年的s a s 危机 在s a s 危机爆发的过程 中 我国政府在危机防范和治理的过程中 暴露出一些不足和缺陷 在 全能型政府 的思维模式中 一方独大 的治理格局 使得政府不但力不从心 也抑制社会公众对 危机治理的积极性 在我国危机事件爆发日益频繁的今天 许多学者从多个角度 多种 层面研究了如何对危机实行更有效的治理 并提出了非政府组织应该是危机治理中的重 要一极的观点 1 关于非政府组织参与危机治理的必要性 困境及对策的研究 对正处于经济快速发展和社会转型中的我国来说 尤其注重危机的有效治理和社会 的稳定 随着我国公民社会的兴起以及承载公民社会发展的非政府组织的同益成长 相 关领域学者将目光投向了非政府组织在危机治理中的有效参与研究 非政府组织作为社会治理中的重要主体 对于危机的治理 理应负有相应的社会责 任 有必要积极参与到危机的治理中来 这不但是社会进步对其存在的合法性要求 也 是非政府组织自身不断获取发展动力的必然要求 我国著名公共行政学专家中国人民大 学教授毛寿龙早在0 3 年s a r s 危机爆发期间 就撰文指出 危机的有效治理需要市民社 会的参与 需要诸如非政府组织积极发挥作用 在健全社会危机治理体系中 有必要将 非政府组织囊括进来乜们 非政府组织本身具有的民间性 专业性 灵活性以及志愿性特 点 赋予了其在危机治理中 所具有的特别优势 如张劲松在 论n g o 在公共危机管理 中的困境及消解 瞪嬲一文中 曾水英 郭磊在 非政府组织化解公共危机的优势分析 啪1 一文中 从专业性优势和灵活性优势等方面 进行了具体论述 随着学界对非政府组 织在危机治理研究中的日益重视 相关文章迅猛增加 如张成福在 公共危机管理全面 整合的模式与中国的战略选择 瞻7 1 一文中 龙太江在 社会动员与危机管理 啪1 一文中 都提到了在公共危机治理中非政府组织参与的必要性 另外 鉴于我国非政府组织在危机治理中的表现不足 如参与的积极性不高 危机 意识淡薄 行动迟缓以及 志愿失灵 的等等表现 有学者分析了造成这种现象的原因 及困境 并给出了相应建议 我国著名非政府组织研究学者王名认为 非政府组织的官 办性和自上而下的生成模式 使非政府组织带有浓重的官僚气息 长期以来 是作为政 府的助手而存在的 非政府组织的这种现状 阻碍了其参与社会治理的能动性和本身的 发展 因此 解决的对策 就是应该满足社会公众多样化的需求 由政府选择转向社会 8 自身能 力建设的滞后 对其参与危机治理也是重要的影响因素 推动非政府组织参与危机治 理的有效途径 需要从社会和组织本身寻找途径 不断完善非政府组织参与危机治理的 保障机制 2 关于非政府组织参与危机治理的制约因素及保障机制 非政府组织理应是危机治理中多方参与的重要主体之一 但不可避免的制约因素 妨碍了其有效作用的发挥 在我国 针对非政府组织参与的现状及危机的现实特点 相 关领域的学者做了大量的研究工作 主要分析了非政府组织参与的制约因素 以及提出 的相关的保障建议 例如 郭根在 非政府组织参与减灾的思考 观察与思考 一文 中认为 我国非政府组织的社会认同度低 是制约其参与的重要因素 非政府组织应该 强化自身建设 利用自身优势 加强对其参与灾害治理的智力支持 增强对外交流水平 提高社会认同度和国际化水平 赵晓在 非政府组织与抗震救灾 一文中认为 汶川地 震发生后 政府表现出的空前的快速反应应急机制以及开明的政治作风 给予了非政府 组织参与危机治理广泛的政策支持空间 当前 应该在各种危机治理领域 给予非政府 组织更加广泛的政策支持 贺艺在 非政府组织与社会治理作用困境与出路 一文中认 为 政府职能转变 完善法律法规 培育社会公共意识及志愿精神 建立多渠道融资体 系 是非政府组织参与危机治理的重要保障 相关研究 诸如郑安云等的 试论非政府 组织在危机管理中的地位和作用 朱桂芳 杨菡的 我国非政府组织参与危机管理的 困境与对策 李程伟的 资源动员与服务传递 等文章中 研究了非政府组织参与的 制约因素以及解决建议 其次 相关领域的学者 针对具体制约因素 提出了构建各种保障机制的建议 主 要可归结为以下几种观点 1 法律政策保障机制 这种机制祛除了政府作为危机治理 中 单方独大 的格局 主张社会中的各个主体都是危机预防和治理的参与者 尤其强 调了作为现代社会治理重要主体之一的非政府组织 在危机治理中 有着其他主体不可 比拟的优势 代表人物如深圳大学教授郑志平 应该将 危机管理观念 向 危机治理 观念 转变 用立法保障非政府组织的参与 建立将非政府组织囊括进来的全方位危机 治理机制 是关键所在啪1 2 志愿服务动力机制 该学派观点强调构建非政府组织强 大的动力系统 形成完整的动力机制 是促使非政府组织积极参与危机治理的关键 动 力是保障非政府组织参与危机治理基本条件 如陈卓在 志愿服务保障机制的法治化 眵 一文中以及王超发表的 志愿服务动力机制研究 一文中口引 涉及了构建非政府组织 9 动力机制 促进非政府组织的参与 3 资源供应保障机制 非政府组织参与危机治理 所需要的资金一是来自政府临时的财政拨款 二是平时接受的社会捐赠 在当前我国财 政拨款不足和社会捐赠匮乏的情况下 由于资源不足 限制了非政府组织参与危机治理 的积极性 相关代表学者认为增强非政府组织的资源保障能力 是保障非政府组织参与 危机治理的重要保障 如 李程伟 王习明和彭晓伟口3 1 等 另外 有学者认为非政府组 织建立良好的法人治理机制 对于提升非政府组织运作效率 增强参与社会治理能力 具有重要保障作用口钔 小结 非政府组织有效参与危机治理需具备两个条件 一是公民社会兴起和非政府 组织自身能力的提高 二是政府要根据时代的发展要求 积极转变职能 将部分职能转 移给社会主体来承担 这就给非政府组织参与危机治理提供了广阔空间 目前 我国非 政府组织在自身建设上存在诸多问题 这就限制了非政府组织有效的参与危机治理 相 关学者就存在的困境 对策进行了一定研究 但研究成果是零散的 研究成果基本是本 领域的学者从本专业角度出发 进行相关探讨 没有形成系统性 因此 会带有一定程 度上的缺陷和不足 2 2 研究的理论基础 2 2 1 危机治理理论 危机治理理论是危机管理理论的延续和进一步发展 解释危机治理理论 首先要对危 机管理理论进行注解 一般来讲 针对危机的性质可以分为公共危机和组织危机两类 前者的管理主体是政府 后者的主体是企业或组织 在前述部分 本文对研究范畴已经 作出界定 既研究的危机范畴只为 公共危机 在此基础上 危机管理的主体是享有 行政权限的政府组织 危机管理理论强调的是危机发生后 危机的管理和应对主体是政 府 研究的视角多为站在政府的立场如何去应对和化解危机 维护公共利益 忽视了其 他社会主体的作用和参与性 强调的是政府的主体地位 在危机实践中 政府作为危机 应对主体 逐渐暴露出相当的弊病和不足 对政府的危机应对主体地位形成了冲击 随着社会多元力量的兴起和发展 非政府组织在各种公益活动及危机救治中 发挥了 越来越重要的作用 危机治理理论应运而生 适应了现代社会发展对公民社会的重视 以及打破政府作为唯一公共物品提供者的篱笆 该理论认同政府组织在危机发生后 所 应负有的不可推卸的责任 以及参与救治的主体地位 但同时 强调了非政府组织等公 民社会的其他主体也是危机中参与救治的重要力量 给非政府组织贴上了参与危机救治 的 合法 标签n 5 1 因此 可以说危机治理理论是对危机管理理论的进一步修正和发展 顺应了现代社会对危机进行共治以实现善治的要求 l o 一般来讲 第三部门是指除政府和非政府组织以外的其他组织 具有非盈利性 正规 性 民间性 自治性 志愿性和公益性六个特征 广大学者认为 第三部门作为现代社 会迅速发展起来的一支重要力量 在社会治理中发挥着越来越重要的作用 是继政府和 企业之外的第三种社会治理力量 尤其在政府失灵和市场失灵的领域 发挥着政府和企 业不可替代的作用 政府负责公共物品的提供 如法律 制度 公共秩序等 企业则是 私有产品的提供者 种类繁多 不再举例 而诸如志愿救济 人文关怀等广大领域 政 府和企业显得力不从心 作为第三部门的非政府组织则可以大显身手 广泛参与其中 相关领域学者 从第三部门所具有的显著特征 分析了其在危机治理中的优势及功能 作用 如著名学者张劲松认为 非政府组织具有民间性 专业性 灵活性的优势 这 些优势赋予了非政府组织在参与危机治理中的显著作用 是政府和企业所不可比拟的 啪3 浅言之 无论是理论还是实践 都认同非政府组织在危机治理中的积极作用 应该 给予其施展才能的空间 2 2 3 机制理论 对于 机制 的涵义 牛津词典 中 给出的词义是指机体的 结构 和 共同作 用 现代汉语 对机制的词义的解释已经更加广泛 指出机制一词现在常被用来泛指 事物之间的 有机联系 和 相互作用 机制与制度的概念相仿 但与制度有些许不 同 制度是由人们制定的一系列规范和规则 用来导引和规范人类之间的相互行为 机 制也存在同样涵义 但更强调的是一种 固定关系 这种关系是事物各个要素之间相 互作用 相互影响形成的 是在长期内不变的 3 7 j 进一步加深对机制的理解 有以下要义 首先 机制是经过实践检验证明有效的 较为固定的方法 其次 机制本身含有制度的因素 并且要求所有相关人员必须遵守 而单纯的工作方式 方法往往体现为个人做事的一种偏好经验 第三 机制是在各种有 效方式 方法的基础上总结和提炼的 而方式 方法往往只是做事的一种形式和思路 机制一定是经过实践检验有效的方式方法 并进行一定的加工 使之系统化 理论化 这样才能有效地指导实践 而单纯的工作方式和方法则因人而异 并不要求上升到理论 高度 第四 机制一般是依靠多种方式 方法起作用的 而方式 方法可以是单一起作 用的 关于机制的构建 首先要厘定系统和事物的组成要素 并明确各要素在系统中的地 位和功能 其次 要对各要素进行调试和整合 使各要素间有机统一 各自发挥有效功 能 最后 建立制度和采取各种有效方式方法 加以固化 形成长期稳定的相互关系 总而言之 机制是事物自我运行和发展的固定模式 是事物特有的自组织功能 3 非政府组织参与危机治理的保障机制内容分析 建立和完善非政府组织参与危机治理的保障机制 首先 应该认清有那些因素在影 响和制约着非政府组织在危机治理中的有效参与 在此基础上 在机制建设理论的基础 上 并借鉴国外的经验 采取各种方式方法 对这些因素进行合理创新 调节 整合以 及重组 构造一套利于非政府组织参与危机治理的保障机制 固化在危机治理中各种因 素有利的相互 关系 确保非政府组织参与的畅通无阻 在研读大量相关文献和比较国外相关经验做法的基础上 按照机制构建方式的逻辑 顺序 本文将保障机制拟划分为以下基本内容 制度保障 正式制度与非正式制度 组织架构保障 信息沟通保障 资金和技术保障 社会协作保障 通过对上述内容进行 分析 进一步构建和完善保障机制 3 1 制度保障 制度层面上的保障 是非政府组织参与危机治理的合法依据 法律合法性和社会合 法性 从制度分类上来看 制度可分为正式制度和非正式制度 正式制度指国家权力 机关制定的一系列法律 法规 条例以及办法的总和 正式制度一般用文字形式表达出 来 并要求对象必须遵守 非正式制度可指人类社会在长期的劳动合作关系中 形成的 潜在的规则 要求人类群体须遵守 否则 会受到群体成员的惩罚 如地域风俗 人文 习惯 行为方式等 3 1 1 正式制