基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究_以苏州Z市为例.pdf

一 问题的立论及提出 始于上世纪 70 年代的改革开放 虽取得经济的 超常规发展 亦引致诸多社会问题 和谐社会构建目 标的提出正是基于上述背景下的政策选择 而和谐 的政府与公民关系作为和谐社会的重要组成部分 有着至关重要的意义 政府作为公权领域的主体 遵 循公权运作的内在逻辑 而公民作为社会自治领域 的主体 遵循社会自治的内在逻辑 不同的领域和运 作逻辑 使得实现政府与公民的和谐关系 实现基层 群众自治与政府行政管理的有效衔接成为和谐社会 构建的难点 也成为政界和学界普遍关注的问题 社区存在城市和农村之区分 1 在城市是指街道 办事处辖区或居委会辖区以及一些城市新划分的社 区委员会辖区 在农村指的是行政村或自然村 2 现 代意义上的农村社区我们倾向于以行政村为单位 设有自治组织村民委员会 即通过自治组织依法办 理与村民利益相关的村内事务 实现村民的自我管 理 自我教育和自我服务的村民自治为典型特征的 农村治理运动的发展 即为农村社区建设过程 基层群众自治的优势在于更贴近群众意愿和利 益诉求 且 在绝大多数情况下 个人和其自治社区 及团体是维护 实现其权利和利益的有效行动者 3 透过公民社区自治这个框架 我们可以了解到 芸芸 本文系国家社会科学基金重大课题 应对重大突发公共事件的政府协调研究 08 ZD010 中间成果 基层行政管理权与社区自治权 良性互动的路径研究 以苏州Z 市为例 沈承诚金太军 内容提要民主与法治是社会和谐的两大基石 社区自治作为民主主体及基本表现形式成 为和谐社会构建的重点和难点 作为诱发性和强制性混合的社会模式转变 和谐社会的构建显 然离不开政府的强力推动 如何整合政府与公众的双向力量 形成和谐社会构建的合力 成为关 键问题 而要形成政府与公众的双向合力 就必须实现政府基层行政管理权与公众社区自治权 的良性互动 本文以苏州Z市为例 对如何实现基层行政管理与社区自治权良性互动路径进行 探索 即以基层政府与自治组织的职能界定为先导 配之以衔接机制创新和绩效评估机制创新 关键词政府社区自治路径 沈承诚 苏州大学政治与公共管理学院讲师215000 金太军 苏州大学政治与公共管理学院教授215000 基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究 134 政治学研究江苏社会科学2010年第5期 众生是如何结合成集体的社会活动者 4 政府的优 势在于占有组织资源 经济资源和文化资源 拥有国 家强制力 在社会主义条件下 基层群众自治与政府 行政管理既相互区别 又相辅相成 离开了政府行政 管理 基层群众自治可能走向异端 不实行基层群众 自治 政府行政管理将力不从心 现实情况是 以村 委会和居委会为代表的各种社区自治组织逐渐被淹 没在政府交办的各种事务中 原本属于 自治 的社 区组织被行政化 科层化 村委会 居委会 委员日益 官僚化 公务员化 5 显然 化解这种控制有余 自治 不足的窘境 就必须理顺基层政府行政管理权与公 众社区自治权的关系 明晰权力界线 实现权力分 工 形成权力间的良性互动 二 样本选择及情况描述 Z 市人民政府在 三个代表 重要思想和科学发 展观的指导下 不断创新工作机制和工作方法 形成 具有 Z 市特色 统筹城乡发展的新型行政管理模式 在实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和 良性互动上探索出一条有特色的道路 有力促进了 Z 市的和谐社会建设 得到公众及从中央到地方各级 领导的肯定和赞誉 通过问卷调查和统计分析 我们 得出如下结论 1 村民对于村民自治工作的认识和评价 1 从选举程序看 调查显示 72 4 使用流动票 箱投票 23 5 秘密划票 4 5 由村干部代投 可以推 测 大部分村庄的投票做法是比较规范的 2 从选举效果看 91 8 认为上届村委会选举 效果很好和一般 仅有 8 2 认为效果比较差和非常 差 可见 绝大多数人是肯定自我选举效果的 3 村民代表会议召开情况 68 3 的对象表示 所在村庄每年至少召开一次村民代表会议 13 1 表 示以前开过 而 11 2 表示很少召开 另外有 7 3 的 对象表示不清楚此事 由此可见 目前农村的村民代 表会议的召开情况比较理想 4 村务公开情况 94 1 的村干部对村务公开 表示非常关心和比较关心 仅有 0 6 表示不关心 另 有 5 3 对此抱无所谓态度 可以说 村委会的村务公 开工作正深入人心 5 一事一议的情况 79 3 认为一事一议效果 很好和比较好 12 1 说不清楚 8 5 认为不好 解决 不了什么问题 看来大多数村民认为一事一议的效 果是好的 6 对本届村委会干部的评价问题 65 5 认为 很好和好 30 3 认为一般 认为比较差和很差的只 有 4 2 可见 村民对自己选出来的村委会干部认同 度和满意度较高 2 村民对于政府与村委会关系的评价 1 对干群关系的评价 被调查者中有 84 5 认 为干群关系比以前好 14 3 认为没有什么变化 只 有 1 2 认为比以前恶化了 由此看来 Z 市推进政府 行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动 极 大地改善了农村干群关系 2 影响村委会工作成效的因素问题 被调查者 认为 影响村委会工作成效的最主要因素是村集体 缺乏资金 调查显示 影响村委会工作成效的主要因 素依次排列为 村集体缺乏资金 54 1 村干部能力 不够 14 6 村务管理不民主 14 6 镇政府干预过 多 10 8 宗族势力干预村务管理 5 1 其他 0 8 由此可见 Z 市的村民自治 政府干预不多 3 关于镇政府与村委会的关系问题 调查对象 中有 65 5 认为现实中的镇政府与村委会是 领导与 被领导 关系和 主要是领导与被领导 关系 34 5 认为是 指导和被指导 和 主要是指导和被指导 关 系 由此可以判断 现实中的镇政府与村委会的关系 更多地表现为领导与被领导的上下级关系 4 对于镇政府尊重村委会自治权的评价 调查 对象中有 75 5 认为现实中的镇政府尊重村委会的 自治权 11 3 认为不大尊重 10 5 认为干预较多 3 2 认为不清楚 由此可见 Z 市的村民自治 政府干 预不多 通过上述调查统计结果可以看到 绝大多数群 众对 Z 市目前基层群众自治工作总体上持肯定态 度 同时也还存在着一些共同性的困难和问题 这表 明当前群众自治工作正面临着一系列严峻的挑战 这主要是由于政府行政管理与基层群众自治的衔接 和互动是一项开创性的政治体制改革 没有现成的 经验借鉴 只能在实践中摸索和尝试 这些问题和不 足 主要表现在以下几个方面 6 少数干部和部分群 众民主法制意识较薄弱 基层群众自治组织的自治 能力尚不够平衡 政府依法行政与村民自治各自的 权限较模糊 政府与基层群众自治的职能范围划分 不大清晰 政府对基层群众自治的考核方式不够合 理 政府购买服务相对不足等 135 三 路径梳理与建构 以上问题在很大程度上是国家与社会各种深层 次因素共同作用的结果 因此 不能局限于从政府或 基层群众角度探究有效的解决路径 而应从基层群 众自治实践活动所涉及的各个层面着手 包括在经 济 政治和社会各领域 探讨一套行之有效的长久对 策 当然 地区的差异性使这种研究必须立足于调研 对象 突出对策的针对性 兼顾适用性 具体来说 一 基层政府与自治组织的职能界定 1 基层政府的职能界定 诺斯悖论 7 告诉我们 国家既可以成为市场经 济发育和完善的 发动机 和 推进器 又可能成为 麻烦 的制造者 最终结果如何 关键取决于政府职 能 显然 随着外在环境的变化 特别是公共需求的 变化 政府职能的相应转变非常必要 当然 政府职 能转变应遵循增量改革的内在逻辑 渐进式改 革 且要避免出现单纯政府职能转变 转移 带来的 管理真空 现象 服务型政府的内在特质要求乡镇 政府职能的系统转变 即在政治职能 经济职能和社 会职能三方面都体现服务型政府内在的基本价值理 念 通过乡镇政府政治职能的重构 实现农村社区的 民主与法治 经济职能的重构 为农民进入和适应市 场服务 社会职能的重构 致力于农村的公共服务 具体来说 8 1 乡镇政府的政治职能 民主和法治 民主 是表达权利和实现平等的核心手段和机制 农村政 治民主的实现是保障农民利益的基本前提 法治既 是一种价值 又是一种框架 作为一种价值它要求在 公民意识中普遍确立权利观念 平等观念和民主观 念 并使之成为社会运行的基本规则 作为一种框 架 它要求人们只能在此框架内活动 超出之外或凌 驾其上都是违法的 服务型乡镇政府的主要政治职 能就是保障村民自治制度的良性运作 保障农民当 家作主的权利 杜绝滥用职权和知法犯法的行为 2 乡镇政府的经济职能 为农民进入和适 应市场服务 在市场经济体制下 散沙状 的个体农 民无论是市场意识 应变能力还是信息和资源的占 有量上都无法实现与市场的顺利对接 或者说这种 对接需要大量的时间和经济成本 而且个体农民也 无力对抗资本的过度盘剥 这都需要乡镇政府拓展 其职能范围 弥补农民的 先天不足 和 市场失灵 例如 服务型乡镇政府应根据本地方的资源禀赋 开 展相关的技术培训 咨询服务 要以多种形式积极引 导农民关注市场信息和政策信息 并通过通讯 电视 广播 传单等多种形式 强化自身的信息服务职能 为农民的生产生活服务 另外 服务型乡镇政府要为 农村剩余劳动力的再就业 提供政策咨询 市场需求 信息 就业指导和职业介绍 3 乡镇政府的社会职能 公共服务 服务型 乡镇政府要积极落实农村最低生活保障制度 推进 农村养老保险 切实做好农村的五保户供养和特困 户救助的工作 不断提高农村社会保障工作水平 另 外 还要加快建立新型农村合作医疗制度 健全和落 实国家贫困医疗救助制度 提高农民医疗保障水平 着力解决农民看病难 看病贵和因病返贫等问题 服 务型乡镇政府要全面落实九年制义务教育法 积极 组织和督促适龄儿童 少年入学 帮助解决个别家庭 适龄儿童 少年接收义务教育的困难 并积极采取措 施防止适龄儿童 少年辍学 服务型乡镇政府要加强 农村的法治宣传 做好对农村的法律服务和法律援 助工作 这些服务理念和服务功能的确立将进一步 转变乡镇政府的职能 较为有力地推进服务型乡镇 政府的建设 2 基层自治组织的职能界定 基层自治组织主要由农村社区的村民委员会和 城市社区的居民委员会组成 居民委员会的职能 宣 传宪法 法律 法规和国家政策 维护居民的合法权 益 教育居民履行依法应尽的义务 爱护公共财产 开展多种形式的社会主义精神文明建设活动 办理 本居住地区居民的公共事务和公共事业 调解民间 纠纷 协助维护社会治安 协助人民政府或者他的派 出机关做好与居民利益有关的公共卫生 计划生育 优抚救济 青少年教育等项工作 向人民政府或者他 的派出机关反应居民的意见 要求和建议 村民委员会的职能 发展壮大村级经济 推广农 业科技知识 管理和服务本村的公共事业 维护治安 和调节纠纷 发展农村文化教育事业 做好失地农民 的就业培训服务和安置工作 向政府反应村民的意 见 要求和提出建议 教育村民合理利用自然资源 保护和改善生态环境 支持和组织村民依法发展各 种形式的合作经济和其他经济 二 衔接机制变革与设想 由于城市化进程的加快 住房制度的改革 就业 基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究 136 政治学研究江苏社会科学2010年第5期 农村社区工作站可承接如下职能 序号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 委托部门 计生局 卫生局 城管局 城管局 宣传部 科技局 教育局 体育局 统战部 档案局 民政局 残联 劳动与社 会保障局 综治办 消防大队 公安局 安监局 工商局 交警大队 司法局 人武部 工作内容及要求 社区育龄人口的计划生育工作 配合卫生部门开展普查普治工作 开展初 级卫生保健 健康教育和卫生防疫工作 搞好社区卫生管理和绿化美化 协助做好清理各种违法建筑和违法用地 协助社区文体工作 协助开展科技普及教育活动 协助公民教育 配合社区居民的体能测试工作 统计登记华侨及港澳台人员有关信息 档案整理 双拥 殡改 工作 残疾人 低保人员和弱势群体的管理工作 社区就业与再就业工作 外来人员租赁房屋管理等社区治安工作 协助社 村 区内的消防工作 协助社区警务工作和流动人口管理工作 协助监督安全生产 协助市场监管 协助做好社区内的交通安全宣传及管理 开展法律咨询 提高居民法律意识 征兵工作 结构的变化和人口的流动与集聚 以居住小区为纽带 的 业主委员会 成为整合城市居民的基本组织形态 和力量 另外 通过相应机制创新和组织载体再造实 现对政府职能的对接 还原自治组织的 自治 功能 1 业主委员会 通过调查 我们发现随着 Z 市城市化进程的加 快 很多老小区和新建小区都已存在利益关联的基 层自治组织形式 基于房屋所有权上的业主委员 会 从本质上看 业主委员会的组成逻辑和职责体系 完全符合社区自治机构的要求 类似于农村社区的 村委会 虽然所肩负职责可能相对琐碎 远不具备 民主和自治 的宏观政治意义 但对各位业主来说 前者更为贴切和重要 然而 现实情况也不容乐观 城市小区 鸽子笼 式的居住现状 业主间互动交往 意愿的缺乏和现有制度的局限 9 使业主委员会也难 以成为城市居民组织起来的有效力量 因此 城市城 市社区更多呈现 陌生人 社会形态 这就需要政府 简化业主委员会成立程序 监督并纠正房地产开发 商和物业公司的不当行为 扶持各新老小区成立业 主委员会 2 城市社区社会工作站与委托服务公司 当社区组织契约意识较弱而政府身份意识很强 时 社区组织往往 逆来顺受 会尽可能与政府 合 作 以便从政府获得更多的资源 这是目前我国社区 组织与政府关系最为常见的方式 但却与社区自治 的愿望相悖 当社区组织与政府采取完全分工的方 式时 政府将不得不降低其身份意识 它们之间便形 成平等的契约关系 10 我们认为 可考虑设立社区服 务站 实现政府职能的回归 释放社区居委会的自治 功能 实现社区组织与政府的明确分工 社区服务站 的基本职责是协助区 不设区的市 处理与社区居民 个体悉悉相关的事务 由社区议事机构聘请一家专 业的委托服务公司 再由委托服务公司负责与其他 各类具体的服务公司购买服务 具体服务由政府或 其他的社会服务部门提供 政府购买服务项目 统计 有线电视户户通 居 民交通出行调查 卫星电视调查 文明市民行为调 查 污染源普查 经济适用房 农民公寓 外来工公 寓 调查 辖区单位经济普查 服务业调查 城镇居民 收入调查 三产抽样调查等 委托服务公司业务 救 护 警察 邮政 医疗 税务 选举登记 电力 自来水 下水道 交通 体育和文化娱乐场馆 公立中小学校 青年服务和义务服务登记部分等 运作逻辑及图示 11 为了建立资源共享 优势互补 共驻共建的资源 整合与利益协调机制 在社区中还可以考虑建立更 大范围的社区共建联盟 参加者为所有在社区的或 者与社区某些特定问题相关的组织 3 农村社区工作站 农村社区相较城市社区有其自身的运作特点 目前存在的焦点问题 村委会过多承接乡镇政府 的行政事务 而弱化了自身的自治功能 结合 Z 市特 点 可做如下考虑 对于政府职能向下延伸的职能 可交给社区工作站 并寻求居 村 委的协助 社区工 137 供给方式变革 地方政府间的 联合生产 契约外包 特许经营 代用券 社区自治 公共服务类别 环境公共产品供给 区域公共安全 区域特殊公 共服务 消防 供水 供电 医疗鉴定等 公共工程 卫生和社会福利以及一般性政府业 务 如法律服务 文书工作和计算机服务等 垃圾 污水 处理 供水 电力 以及一些娱乐性服 务等公用事业 食品 医疗保健 教育 培训 等 养老院 残疾人福利中心 幼儿园等 相关说明 单独提供成本较高 需求相对不足 联合提供降低成本 需求相对稳定 选择最佳生产规模的企业作为签约对象 降低因政府提 供而可能产生的巨大成本支付 并可杜绝腐败的可能 对这些可以通过 收费 实现排他性的公共产品 政府可 以通过特许经营的方式 实现供给 市民通过代用券的自由使用实现对多元服务供给者的评 判 形成类似于市场竞争的淘汰机制 社区自身提供一些公共服务 可有效针对需求 避免供需 错位 既调动市民参与热情 又可降低政府成本 作站是镇政府设在社区中承接政府行政任务的工作 平台 工作站接受镇民政办的领导 在业务上接受各 个职能部门的指导 工作站人事管理隶属于政府雇 员制度 上级部门可以采用灵活的形式招募多种管 理人才 这使得工作站的执行能力得到了提升 政府 各职能部门按照 费随事转 的规则逐渐下沉各项管 理业务 农村社会工作站的职能安排可参照图示的 城市社区服务站的职能规划 4 公共 服务 产品供给方式变革 公共事业民营化作为新公共管理的重要内容 在西方国家取得了不同程度的成功 已逐渐成为西 方公共事业改革以及治理模式变革的基本潮流 并 对后发展中国家的行政改革产生了巨大的示范效 应 民营化核心理念及做法是在公共物品与服务提 供领域中引入市场机制 打破政府的垄断地位 构建 政府 私营 第三部门多维互动的公共服务新秩序 以实现三者之间角色的重新安排及功能互补 非政 府组织的发展壮大以及民营经济的充分发展是公共 产品供给方式变革的必备条件和根本保障 换句话 说 没有非政府组织和民营经济的充分发展壮大 就 没有除政府外的公共产品供给的组织载体 也没有 公共产品供给的全方位竞争环境 公共产品供给上 的企业竞争 当然 公共产品供给方式变革又为非 政府组织和民营经济的发展壮大提供了新的发展契 机和更大的发展空间 那么以利润最大化为最终目的民间资本为何愿 意从事公用事业呢 民营经济 民间资本者是以利润 最大化作为其投资和经营的内驱力 这也是市场经 济条件下 企业生存与发展的根本需要 这种利润最 大化动机也已经较好地被社会所理解和接受 民间 资本从事公用事业主要基于以下三方面考虑 其一 从公用事业的行业特点来看 回报时间长 利润相对 稳定且竞争压力比较小是其吸引民间资本介入的重 要因素 其二 从民营经济自身发展来看 随着社会 主义市场经济的逐步完善 市场竞争的日趋激烈 已 有相当资本存量的民间资本迫切需要新的投资空 间 释放资本效能 获取资本收益 其三 从外部环境 来看 政府为民营资本介入公共事业供给领域营造 了相当宽松的外部环境 当然 民营经济也为公用事 业的发展 政府财政的改善 缓解失业做出了贡献 Z 市民营经济发展较好 非政府组织也处于快速发展 阶段 虽也存在缺乏 独立性 依附于政府等问题 但在公共产品供给上的这种 依附 或者说 关联 是 公共产品供给由政府垄断向民营化过渡的必经阶 段 针对发展阶段的过渡性 可采用多种方式 实现 公共产品供给 基本设想如下 三 基层政府与自治组织的绩效考核 改革 Z 市政府政绩考核指标制定制度 规范政 府行为 特别是要改革那种单纯由上级制定的数字 化指标考核政府领导的做法 上级政府在制定地区 发展指标时 既要符合中央政策精神 又要真正做到 从当地实际出发 充分考虑政府的意见和要求 由于 这些考核指标大都要落实到每个公众 因此事先应 与社区居委会和村民委员会进行协商 广泛征求村 民意见 这样制定的考核指标才易于赢得公众的理 解和支持 也才切实可行 在实际生活中 一些政府往 往将为谋求自身利益而作出的指令也以国家任务的 名义下达给村委会和居委会 要求完成 这一部分指 令大都与中央政策精神相违背 诸如屡减不轻的公 众负担 屡禁不止的达标升级以及政府主要负责人 为个人目标而乐此不疲的 政绩 工程等等 它们恰 恰是公众最激烈反对的 是造成政府与公众关系冲 突的重要根源 因此 应通过制度化手段将其从正常 合理的政府行为中剥离出来 1 政府绩效考核制度创新 360 度绩效评估 体系 基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究 138 政治学研究江苏社会科学2010年第5期 评议类别 居民 市各职能部门 乡镇政府 民警 计生等 总计 权重分值 50 20 20 10 100 补充说明 1 如果居民评价不合格 即 使总计合格率达到60 也 判定为不合格 2 评价方式 上应采用匿名形式 3 评价 结果要公示 接受监督 自治能力 服务社区 国家政策宣传 清廉度 突发事件处理 总计 比重 30 30 15 15 10 100 社区党建 居委会 村委会 选举 居民 大会 村民大会 召开情况 事务公开 财务公开等 调节 治安 优抚 文化活动等 各种展板 海报 电子显示屏等 公共财务收入 使用和收益情况 能否及时发现和上报 初步处理及效果 评价内容评价指标 体系介绍 通过 360 度绩效评估 部门可搜集到 多方面的评估信息 从而从内外 正反 上下等多个角 度 对公务员的绩效提出较公正和符合实际的评估标 准和结果 其中 最为重要的一点是引入社会公众对 公务员整体绩效的评估 这有助于各部门从更为广泛 的角度督促公务员业绩的完成 使其在完成本职工 作的同时 还要着眼于部门的整体绩效 评估体系主 要包括两大部分 评价指标和评价主体 略 2 基层自治组织绩效考核制度创新 当前 Z 市对基层自治组织的考核是参照政府部 门考核标准 如对领其导班子就是参照公务员的德 能 勤 绩 廉 当然 由于基层自治组织的独特性 各 级政府部门采用了 一票否决 制的方式 这种考核 方式固然有利于增强自治组织领导班子的积极性 但在我们调研中也发现这一体制存在一定的不合理 性 针对这种情况 我们认为应根据自治组织独特的 结构并结合 Z 市具体情况 可以考虑从如下几个方 面着手 首先 考核内容创新 对于城市社区 可以从社 区的自治能力 服务社区情况 对国家政策宣传 社 区领导班子清廉度和突发事件处理等进行考核 依 次为自治能力 30 服务 30 国家政策宣传 15 清廉度 15 处理突发事件 10 对农村社区而言 经济发展应成为评价自治能力的核心指标 其次 坚持绩效考核主体多元化 由传统的上级 政府评估转变为居民 市各职能部门 乡镇机关和计 生 民警等 具体对于社区来说可以从三个层次来进 行 一是社区居民民主评议社区居委会成员职责履 行情况 二是社区居民 居委会成员评议转变职能后 工作重心下移的社区民警 市容监察队员 计生专干 和环卫作业者的工作情况 三是社区居委会 乡镇民 政科长评议市政府各部门转变职能 工作重心下移 的落实情况 上图自治组织分别代指城市社区的居民委员会 和农村社区的村委会 基层政府主要是城市社区的 街道办事处 在此主要是基于其职能的考量 和乡镇 政府 根据这些原则 全方位考评社区干部 而不仅仅 停留在上级考评上 对社区服务工作群众满意度高 的社区干部给予奖励 若连续三年居民的评价都很 高 则落实事业编制 提拔重用 最后 要增加居民在评估体系中的权重分值 具 体可以参考下表比重 对于村干部的考核 应该由完成指标任务考核 向多层次 多渠道考核转变 考核的重点应该放在村 干部所在地区的经济是否真正发展 农民是否真正 得到实惠 农民是否满意上来 考核的过程不但要调 查了解村 居 干部 还应调查了解村内的镇或市人 大代表 普通村民 普通党员 可以采取调查问卷等 形式广泛听取群众的意见 应该把群众是否满意作 为考核干部政绩的第一标准 只有这样 才能密切干 群关系 真正提高干部在人民群众中的威信 从而提 高村民自治绩效 促进地区经济发展和社会进步 四 结语 社区自治与社会控制 12 作为社会治理的手段 共生于现代社会 为现代国家所必需 在我国现阶 段 正确处理社区自治与社会控制的关系 是社区建 设健康发展的迫切需要 是共产党执政能力与水平 的现实体现 是构建社会主义和谐社会的重要环节 13 适度及有效的社会控制可以为社区自治创造良好的 环境 避免出现 过度自治化 14 现象 这种社会控制 主要依托的载体就是政府的行政管理权 然而 过度 的社会控制又会压缩社会自治的空间 这在政府行 139 政权力层面就表现为政府的越位和错位 目前我国 面临的主要问题就是社会控制有余 社区自治不足 导致了政府与公众之间的紧张关系 事实上 有序而 又理性的社区自治本身就是更高形态的社会控制 因此 必须厘清基层行政管理权和社区自治权的界 线 并通过相应机制建构和主体再造实现两种权力 的有效衔接和良性互动 注释 1 中国社会学理论界将社区定义为进行一定的社会活动 具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域 2 建国之后 国家权力的强势介入 配之以相应的组织体 系控制 自然村 日益演变为 行政村 但这种行政权力的超强 控制既违背了基本的经济生产规律 又背离民主自治的基本政治 理念 以家庭联产承包责任制为代表的农村经济改革和以村民自 治 为代表的农村政治改革成为化解上述问题的基本策略 3 德 柯武刚 制度经济学 韩朝华译 北京 商务印书 馆 2003 年版 第 476 页 4 美 塞缪尔 鲍尔斯 民主和资本主义 韩水法译 北 京 商务印书馆 2003 年版 第 254 页 5 王启友 论城市社区建设中的社区自治与委托代理 南昌 当代财经 2006 年第 11 期 6 由于篇幅关系 此处做了删减 仅做简要标题概括 7 诺斯悖论 是以诺斯为代表的制度创新理论的基本命 题之一 描述的是国家与社会经济相互联系相互矛盾的关系形 态 即 国家的存在是经济增长的关键 然而国家又是人为经济衰 退的根源 8 沈承诚 充分放权与功能转换 和谐社会视野下构 建服务型乡镇政府的路径探析 昆明 云南社会科学 2008 年 第 5 期 9 目前成立业主委员会要经过数道程序 走完这些程序 多则数年 少则也要三四个月 而且业主委员会的成立还经常受 到原物业管理公司的阻拦 10 王启友 论城市社区建设中的社区自治与委托代理 南昌 当代财经 2006 年第 11 期 11 何艳玲 社区 在哪里 城市社区建设走向的规范分 析 武汉 华中师范大学学报 人文社会科学版 2007 年第 5期 12 社会控制是国家通过社会力量使人们遵守社会规范 维 持社会秩序的过程 社会控制既指整个社会或社会中的群体 组 织对其成员的指导 约束和制裁 也指社会成员间的互相影响 互 相监督 互相教育 互相批评 具体可参见 张国祥 社区自治与 社会控制 武汉 社会主义研究 2007 年第 6 期 13 张国祥 社区自治与社会控制 武汉 社会主义研 究 2007 年第 6 期 14 所谓 过度自治化 就是社区自治超出了政策法律规 定的范围 自治组织擅自作为不属于自治范围的决定 或随意增 加居民 村民 的非法义务 违法限制居民的自由权利 具体可参 见彭向刚 我国村民自治存在的问题与对策探讨 长春 吉林 大学社会科学学报 2001 年第 1 期 责任编辑 钱继秋 基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究 On the Path of the Interaction Between the Community Autonomic Right and the Grass root Administrative Right a Case Study of Z Cit