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德国的立法听证 LEGISLATIVE HEARINGS IN GERMANY 这篇演讲稿是鲁道夫卡贝尔先生在2000年11月28日至12月5日北京举办的“国外议会立法听证报告会”（北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主办）上的演讲整理而成。 Rudolf Kabel(鲁道夫卡贝尔) Dr .Rudolf kabel,19911998年任德国（西德）联邦议会秘书长。 王瑾译 在德意志联邦共和国，组织听证是为了将各种组织和个人的意见以及专家的专门知识在决议形成过程中纳入考虑。听证会不仅由立法委员会（parliamentary committees）组织，政府行政部门也组织听证会。听证会的组织主要是作为立法程序的一个方面，同时也可以用来收集信息从而加强其他政治决策的基础。 立法程序中的听证会可以在以下的一个或两个阶段中发生：政府行政部门准备和起草立法预案的过程中，及议会审议是否通过该项立法的过程中。立法程序之外的听证（即目的是为获取关于某一事项的信息和为除法案通过之外的决议作准备的听证）则只能由议会的委员会召集。这些听证会不能由政府或其他权力机构组织。 首先，我将按步骤描述一下听证会在立法程序中的进行。然后我接着讨论一下立法程序之外的听证会。为了了解议会和政府所举行的听证会的所有类型，你必须认识一点：代表各种利益的社团在德国充当着一个非常重要的角色。因此，在描述听证会之前，我将对社团作一个简要的介绍，因为它们是听证程序中一个必要的组成部分。 社团(Associations) 在我们这个社会，如同其他所有社会一样，人们的思想、感情、利益、观念千差万别。这些差别反映在我们的多党体制(multi-partysystem)中，每个党派有各自的纲领，追求各自不同的目标。然而，这也并非是组成竞争性的观念和主张的唯一途径。 在德意志联邦共和国，有着为数众多的社团（包括正式的和非正式的），它们在经济或文化领域，代表着不同的利益，追求着不同的目标。在经济领域，有庞大的公共利益社团，例如钢铁工业协会，也有代表较少数利益的，例如消防站协会。也有些社团代表它们成员的共同职业利益，例如大型的行业协会，如教师协会。另外一些社团不以成员的特定利益为目标，而是谋求公共的利益或价值例如一个保护儿童权益的组织或者一个保护我们的森林和地貌的组织。 成立社团的权利及社团从事活动的权利都规定在我国的宪法中。许多社团利用公关方式来广泛运用这一权利以达到他们的目标。他们在首都拥有办公室甚至整座办公大楼。他们邀请专业演说家，安排新闻发布会，筹划招待会。他们出版刊物来宣传他们的目标和观点。如果社团的规模不足以自己完成这些事，他们可以雇佣一位专家或者一个公共关系机构来帮助他们完成。 社团也努力建立并保持与政府官员和议会议员的联系，从而博取他们的同情以使自己的利益或目标得到批准或实现。他们这样做是可以的，而议员与他们保持这种联系也是可以的。议员甚至可以参加这些利益社团，或者以成员的身分，或者作为顾问、代表或类似的职务。但是，按照程序规则，他们必须在联邦议会的官员手册中公开这一身分，或者他们必须告知联邦议会的议长。如果一个委员会中讨论的主题与这个议员在这方面的利益有关，则他必须放弃参与审议。所以按照程序规则，议员与利益社团之间的联系是不受禁止的，但是这种联系必须透明公开。 按照程序规则，所有想要受邀参加联邦议会听证会的社团都必须被记录在联邦议会的“主要社团名册”(a master list of associations)上。所有要求加入名册的社团均可被允许加入。社团必须提供如下信息： 社团名称 管理委员会和理事会的构成 社团的利益领域 成员人数 社团代表人的姓名 位于联邦议会和联邦政府所在地的办公地址 最近一期的名册表明有大约1691个合法注册的社团。这一名册可被所有议会议员或委员会及政府使用，用来查找哪些社团可以或应当受邀参加听证会。 立法程序中的听证会(Hearings in the legislative process) 在立法程序中有两种时机召集听证会：政府准备和草拟法案的过程中，或者法案被议会的委员会审议的过程中。 联邦政府的听证会(Hearings in the Federal Government)当一项法案交由政府准备和起草时，负责分管政治活动中这一特定部分的政府各部必须承担这一任务。为此负责的政府部门可以将计划草案通知社团的代表人并征求他们的意见。而是否采取这一步骤取决于这位部长。典型的情况是，这一部门的部长或一位高职公务员写信给有这方面信息或其有利益受该法案影响的一位专家或一个社团。他将法案的有关信息连同法案的初稿交给这位专家或这个社团，征求他们的意见、建议及异议。专家或社团也以信函答复。通常部门的代表们或者部长本人会与之会面交流意见。但是这种接触和会面并非如之后在议会组织的那样是公开的或正式的听证。它们只是政府和行政机关作为一方，社团和专家作为另一方而进行的内部的相互的信息和观点的交流沟通。这给了联邦政府一个机会，先于公众和议会审议而获悉关于一个社团的利益在一个法案中的评价，并把它的实质性建议纳入考虑。而社团的机会在于在法案准备的最早阶段提出建议和阐明观点。政府不能公开与社团的这种联系或者在向议会说明法案的时候报告这一情况。在这件事情上，联邦政府的程序规则中只有几条适用于这个负责部门的规定。那些有重大政治意义的法案，政府部门必须得到联邦总理的批准。只有具有联邦重要性的社团可以参加，而只具有地方或地区重要性的社团则不能参加。在将草案初稿送至社团之后，这个政府部门必须要将副本送给联邦议会的每个议会党团(parliamentary group)。这一规定的产生是因为，在草案的早期准备阶段，关于这一问题的公开讨论早已展开，社团在讨论中发挥着关键性的作用。而那些也希望参加讨论的议员，则感到受到歧视，因为当社团的代表收到立法草案的初稿时，他们却没有。出于对这种情况的考虑，联邦政府程序规则进行了修改。在草案完成之后，部门将草案呈递给政府，由政府作出决定提交联邦议会。由于德国的宪法构造，联邦议会采纳的大部分法案最初都是由政府提交的。正如你们所知，联邦议会的多数派通过选举产生联邦总理，进而联邦政府。这样的话，多数派和联邦政府在立法过程中就有非常紧密的合作。因此，议会中多数议员发起制定的法案就由政府行政机关来准备。由于多数的政府法案在准备和起草过程中吸纳了社团的意见，那么联邦议会采纳的大部分及所有重要的法案都已在议会审议之前经过了一道程序：吸收社团意见。法案也可以由议会中的少数派党团提出。这些法案大多会被多数派否决。由于这些法案在提交给议会之前并没有举行听证，少数派党团的领袖有时会邀请专家们加入他们的内部审议，以获得更好的和更详细的信息。 议会中的听证(Hearings in the Parliament) 在联邦议会，一个法案由议会全体会议委托给委员会作具体审议。经常有几个法案涉及同一主题而提交给议会，则将它们合并委托委员会。一个委员会将监管全部过程并向联邦议会提交委员会的全部审议情况，同时提出是否予以采纳的建议，如果建议采纳，则还要提交修改意见。如果几个法案同时委托给一个委员会，则对所有法案作一份合并报告提交全体会议。其他参与审议的委员会（“提供意见的委员会”）必须将他们的修改意见和建议呈交责任委员会。在议会审议法案的过程中，委员会将举行由社团和专家参加的听证会。在委员会中由谁来决定听证会是否举行？程序规则中将责任委员会与仅仅提供意见的委员会作了区分。在一个责任委员会中听证会的举行，不仅可以由多数派来决定，而且只要有四分之一的委员会成员提出，则不需要经过多数同意就可举行。在实际中，由委员会里的议会党团的代表们对举行听证会与否进行会晤和磋商。在多数情况下他们同意听证的举行。由谁来决定有多少社团及哪些社团将参加听证会？由议会党团来推荐参加听证的社团。第70条第2款规定：“在应委员会的少数派要求举行听证会时，由其提名的人必须被加入听证会。如果委员会决定限制听证人数，则少数派只能按总听证人数的一定比例进行提名，这一比例应当与其在委员会中所占的人数比一致。”实际中议会党团的代表们通常会对此达成协议。委员会的成员与那些和该委员会涉及的政治领域相关的专家和社团有着经常的接触，因而他们知道应当邀请哪些人和社团。当然，他们更愿意邀请那些观点为他们所知并赞同的专家或社团。但是由于委员会的不同成员会持不同观点，所以在听证会上仍将会提出不同的意见。邀请专家的费用可以退还，但前提是联邦议会的议长批准这一邀请及因邀请而预期的支出。设有为举行听证而作的固定预算，但议长必须保证费用不超过预算。社团或专家将被提前发给一份列出问题的目录。按照规则，他们必须按要求事先向委员会提交一份书面的说明，以便分发给委员们。当听证举行时，专家复述他们的说明或作一个口头的补充。之后，委员会的成员询问更多的问题。听证多数情况下向公众公开，但是委员会通常是关起门来讨论，除非他们决定邀请公众。然而，专家和社团代表们的陈述结束后，法案审议的开始或者继续是不对外的。有些情况下，当听证持续的时间很长，题目很复杂而且有争议，或者法案非常重要，则委员会先将听证的备忘录分发给委员会成员后才开始审议。委员会对一部法案的审议通常是从对法案的程序及内容方面的概括讨论开始。之后，法案的审议再一步步进行。由主席逐条阅读，给委员们一个机会来提出修改建议。在概括讨论和逐条审议的过程中，社团代表和专家们提供的意见和信息可以发挥很重要的作用。委员会的委员们可以利用这些信息作为基础提出修改建议。在讨论中，他们可以用这些信息支持他们自己的观点。然而，在听证会上作出的陈述也可以使委员们对他们自己的观点产生怀疑。在事后确定究竟是哪个观点或是哪条信息让哪一位委员会的委员改变他（或她）的看法，是非常困难，有时是不可能的。但有时很明显地，听证会上作出的陈述导致了政府中多数派观点的改变。在有些事例中，当多数的社团代表人和专家提醒政府和多数派注意那些需要进行根本性修改的法案时，法案中受批评的部分结果就被搁置或被大幅度修改。如果政府在此前举行了听证会的话，则这种情况甚至可能发生在政府将法案提交联邦议会之前。这种情况多在政府没有充分征求专家的意见或是低估了草案可能引起的争议时发生。在议会听证中，议会党团通常推荐比政府在此前的听证中更多的专家和社团。在对法案的终审之后，委员会将包括听证概况在内的审议报告提交给全体会议，同时提交采纳或否决的建议。 提供意见的委员会也可以举行听证，但条件是：取得责任委员会同意，并且听证内容限定在该委员会被征求意见的相关条款，同时需要委员会以多数作出举行听证的决定。 立法程序之外的听证(Hearings outside the legislative process) 委员会有权在联邦议会委托法案之外商讨事项。这些事项可以履盖任何类型的主题，例如一个政府报告或者其它有政治重要性的事件，但不能是法案（一个委员会除受全体会议委托之外不举行立法审议）。委员会可以对这些事项举行听证。例如，内务委员会可以举行关于私人保险服务的听证，或者交通委员会可以举行青年司机交通事故频发的听证会。这些听证会举行的前提是由多数委员会委员作出这一决定。这种听证的组织必须服从立法程序中适用于听证的规则。这种类型的听证不向联邦议会提交报告。对于那些非由全体会议委托给委员会的事项，委员会没有向联邦议会全体会议提交报告或建议的权利。 这种类型听证会的组织的实质是向委员会的委员们提供关于某个问题及其背景的信息。目的是，在许多情况下提高政府的控制力并为委员会今后的立法工作作准备。 委员会还可以针对质询而举行立法程序外的听证。在德国宪法里，质询作为一项基本权利而由第17条规定如下：每个公民都有权自己或与他人联合向有法定资格的行政管理机关或立法机关提出书面的请求或申诉。 根据法律，联邦议会必须为质询而设立一个委员会。这个委员会负责商讨所有呈送联邦议会的请求或申诉。这个委员会负责处理公民对政府给予他们的实有的或是宣称的不公正及不公平的待遇的申诉。委员会依法有权邀请受影响的人和受害人或者专家。这种听证会的举行只能由委员会委员的多数来决定。听证不向公众公开。听证人被单独邀请参加委员会的审议。委员会依程序规则规定负责通知联邦政府与听证有关的责任人。如果质询委员会决定支持申诉人的申诉，它将督劝政府对此申诉予以考虑。其它情况下，则委员会将对申诉人解释其决定。 在最近的三次联邦议会选举期间(electoral terms of the Bundestag)，听证不仅在委员会内部而且在所谓的联邦议会研究委员会举行。研究委员会由议会议员和外部专家组成。这些专家由议会党团提名，由联邦议会议长任命。这些委员会的设立是为了向联邦议会全体会议提交一些涉及广泛领域的具有重要性和全局性的政治事件的报告，例如德国公众健康保险的改革和人口统计的变化以及它们的后果。研究委员会在选举期结束之前及时向全体会议提交报告，以供其讨论。 目前尚没有对研究委员会的听证有效的程序规则。在实践中它们的进行方式与其它听证相同。但是，研究委员会主要从大学或研究院所里邀请专家来作陈述。在最近的一个选举期内，研究委员会组织了50多个听证会。 听证中的权利和义务(Rights and obligations at heari ngs) 社团并无法定权利被邀请参加听证。这种权利不能因被包括在社团清单中而获得，也不因宪法规定而产生。这是由德意志联邦共和国宪法法院的一个案例而最终决定的：一个社团，希望参加某一听证而未被邀请，于是在负责处理妨害所有基本权利案件的宪法法院上提起保障合法权利的诉讼(take legal action)。这个社团用第103条第1款的规定确认了其合法权利：“在法庭上，任何人将根据法律而享有参加听证的权利。”宪法法院决定，这一参加听证的权利仅对法院有效，而不适用于其他行政机关或公共机构。宪法允许议会用程序规则来组织其内部程序。宪法仅规定了谁可向议会提交法案，及采纳一项法案需要怎样的多数通过，仅此而已。接受听证的邀请并非法定义务。但据我所知还没有哪个专家或社团不接受这种邀请。提供陈述的人没有像在法庭上或一个联邦议会委员会的质询之下作证的证人那样的权利或义务。他们没有任何义务来回答问题和说出事实。 州议会的听证(Hearings in State Parliaments)我已经介绍了德国联邦议会听证的规则和操作。这些规则与德国十六个州议会的相应规则类似。由于大部分的立法工作由联邦议会来完成，州议会听证举行的频率要小得多。 地方议会的听证(Hearings in Local Parliaments)城镇、地区或乡村的地方议会没有立法权。德国的立法权仅设置到联邦和州一级。因此，在地方议会，没有关于法案的听证。但是，在地方议会管辖的事项上，例如，企业的规划，街道的设计及道路的建设，则可以组织听证或类似听证的活动。它们中的一些还邀请公众参加讨论会或质询时间，在那里每个人都可以向地方议会提出问题。他们的问题由主席来回答。在特殊事项的讨论中，个人或是团体有时会被地方议会邀请来发表他们对某件事情的观点，并且他们可以影响议会将要作出的决定。 听证的发展及对听证的评价(Development and evaluation of hearings) 在1949年之后的第一个选举期，几乎没有任何程序规则所规定的听证会举行。从二十世纪七十年代开始，听证成为立法程序中日益不可缺少的组成部分，并且为所有具有政治重要性的法案而举行。在最近的一个选举期，总共组织了300多个听证会。以公众的观点，听证会是被认可的。他们给予积极的评价，但有时也会批评。被认为是积极的方面有：它们给社团提供了一个用自己的观点影响立法程序的机会；它们避免或减少了社团的秘密影响，增强了透明度；社团成员可以看到他们的愿望、异议或疑问有机会被立法机关纳入考虑；议会议员获得了一个额外的机会可以收集更多更好的关于细节及一个法案的潜在结果的信息。同时也有批评：专家和社团的选择权交给准备法案的政