《是,大臣——一位内阁大臣的日记》读书笔记_管理学_高.docx

英国文官制度的进步与困境是，大臣一位内阁大臣的日记读书笔记摘要：在工业革命突飞猛进的19世纪里，英国为适应社会发展的需要率先建立起常任文官制度。1968年，英国对文官制度进行了一次重大改革，使得文官制度进一步得到完善。但是文官制度同时存在着不可避免的缺陷。是，大臣一位内阁大臣的日记以生动的英式幽默讲述了英国政务官与事务官彼此的争权夺利，最后政务官难逃被文官同化的命运。作者对文官制度的反思，值得读者深入思考。关键词：英国文官制度 进步 困境 出路一、全书概要是，大臣是英国政治家詹姆斯哈克的口述日记。从哈克就任英国行政事务部大臣开始，哈克就坚持每天对录音机口述自己的日常工作。从一个反对党议员摇身一变成内阁大臣，哈克干劲十足，却万万没想到从就职第一天起他就开始了与自己常务秘书汉弗莱的明争暗斗。哈克无论想做什么事，都会被汉弗莱巧妙的搪塞过去。哈克不甘心自己被文官牵着鼻子走，想方设法拉拢自己的私人秘书伯纳德伍利。可怜的哈克忽略了伍利同样是文官，伍利在哈克与汉弗莱之间玩起了平衡术。哈克越来越发现自己逐渐被文官同化，不自觉地开始维护文官的利益。哈克最终也没有干成什么事，任期结束后“光荣地”升入上议院（升入上院意味着政治家政治生命的结束）。表面上看政务官负责决策的制定，事务官负责决策的执行。可是我们发现在实际政治生活中，事务官（即常任文官）真正掌握了决策权，政务官不过是摆设。这在汉弗莱给伍利的备忘录中表现的尤为明显。汉弗莱认为，大臣有三个职能：（一）他是一个鼓吹者，他使议会和公众觉得本部的工作合乎情理；（二）他是我们在斯威敏斯特的代理人，能使我们的立法在议会通过（注意是我们的立法而不是他的立法）；（三）他是我们的供养者，他的职责是在内阁中为我们争取我们的工作所必需的经费。1显而易见，文官才是真正的决策者。文官需要大臣只是因为他们需要大臣为他们争取经费而已。在文中，汉弗莱还通过给哈克日程安排的满满的等手段，使哈克疲于应付，巩固自己的决策权。文官还尽量封锁政务官信息来源渠道，因为他们知道信息是决策的前提，大臣掌握了信息就有了决策的能力。哈克作为一个大臣，他掌握的信息居然比不上自己的司机。再如联邦和外交事务部大臣，哈克在电视上看到布兰达发生政变，于是他打电话向外交大臣询问，没想到外交大臣居然一无所知，因为这些消息只有两三天后才会在外交部内部通报给他。大臣无异于文官的傀儡，难怪哈克苦苦挣扎却只能是无济于事了。二、剖析英国文官制度我们应该看到，这本书所要表现的，不仅仅是对英国文官制度的嘲讽。其实以汉弗莱所代表的文官对哈克所代表的政务官的所作所为，同时表现出英国文官制度的进步与困境。（一） 英国文官制度的进步1 文官常任英国实行两官分途制。政务官由民主选举产生，实行任期制。事务官由公开考试选拔，除非辞职或渎职，任期终身。选举产生的政务官带有极大的不稳定性，尤其在两党制下，政府更迭频繁，难以保证政策的连续性。在通常情况下，一项政策只有实施了5-10年之后才能真正发挥效用。在这种情况下，由常任文官掌握决策权反而更有利于国家的发展。文中汉弗莱也说过，如果他完全按大臣的意思办，他就会陷入这样的困境：1.热情地致力于不参加共同市场；2.热情地致力于参加共同市场；3.坚信钢铁工业国有化的正确性；4.坚信钢铁工业非国有化的正确性；5.坚信钢铁工业重新国有化的正确性；6.热情支持保留死刑；7.热情支持取消死刑；8.一位凯恩斯主义的追随者；9.一位弗德曼学说的追随者2很明显，如果政策如此反复，必将阻碍社会的发展。同时，在两官分途下，由政务官承担政治责任。这样事务官可以抛开顾虑为政府和公民服务。其实，虽然汉弗莱一直不满哈克的“越权行为”，不让自己的大臣陷入困境一直是他的原则（当然这是所有文官的原则）。这也是他坚决反对哈克某些天真的决策的原因。2. 政治中立政治中立是文官必须遵守的又一原则，文官不参与党派活动，不参与政党选举，不得以党派的偏见影响政策执行，这些都是政党政治下为追求公平正义所做的制度设计。实际上文官们的确也遵守了这一原则，不会为某一政党的单独利益服务。只是这一设计忽视了一个问题：文官不会顾及党派利益，但是他们却形成了自己的利益集体。这也是文官制度饱受诟病的一大原因。3. 公开竞考，择优录取文官的选拔是通过公开考试进行的，这是对以往官场任人唯亲的重大进步。同时随着社会的发展，分工的不断细化，文官考试越来越注重选拔具有专业素质的人才。由这些具有过硬知识和专业技能的人担任文官，他们向政务官提出决策方案，供政务官选择，有利于提高政府公共管理的效率，提高政策的科学性。文官是为国家为公众服务的，是一种崇高而光荣的职业，他们是以公正清廉赢得声誉。因此，当文官本身就是一种光荣，维护文官廉洁的声誉，是参加文官考试时绝大多数人就有的信念，他们并以此自豪。正是这种高度的荣誉感，使他自尊、自重、自律。3毫不掩饰地说，文官制度是历史的巨大进步。（二） 英国文官制度的困境1. 官僚主义蔓延文字游戏、推诿扯皮，这些典型的官僚主义作风，在文官身上表现地淋漓尽致。汉弗莱就是一个玩弄文字游戏的高手，30年的文官经验让他学会了把一件几个字就说清楚的事用几百个字来说，一件几千字就说清楚的事用几万字来说，连哈克这种“童子军”式的政治家都学会了弄虚作假。例如汉弗莱这样回答哈克的提问：“大臣，要是我被迫坦率地回答，那么我得说，就我们所能看到的情况而言，也就是从总体上来看，考虑到各方面的因素，从各部门的大致情况上来看，那么归根结蒂，或许可以这样说，那就是，到头来，你会发现，就一般意义而言，明明白白的说，不管这样还是那样，其实并没有什么两样。”4 我们看得出这其实是文官的自我保护，通过把旁人弄得云里雾里，把事情敷衍塞责过去。同时文官又是一个极度保守的群体，过于求稳，它已经形成了一个顽固的利益集团。2. 文官结成利益集团阻碍政府改革在制度设计上，文官天然属于保守分子，这决定了他们必然走向政府改革的对立面；同时由于文官掌握了大量行政资源，这又决定了政府改革必然是艰难的。文中哈克一直打算削减政府开支，由于这直接威胁到文官集团的利益，其结果必然是不了了之。政府改革是一个相当艰难的过程，我们不能寄希望于文官能良心发现，自动削减自己的利益来增进公共利益，毕竟文官也是通过自己的合法劳动获取报酬，他们的合法利益也应该得到尊重和维护。要想推进政府改革，“功夫在诗外”，需要来自外部的动力和制度结构的重新设计。三、文官制度的出路文官制度的产生与发展，是与韦伯式的官僚制紧密联系的。文官制度的困境，或多或少也体现了官僚制度的困境。20世纪七八十年代以来，针对传统的官僚制度的批判越来越多，新公共管理登上历史舞台。我们可以在新公共管理理论乃至新公共服务理论中，寻找一些文官制度的出路。文官集团之所以难以撼动的一大原因就是他们掌握了大量行政资源。在新公共管理指导下的公共行政改革中，政府不再是提供管理与服务的唯一主体，市场和合同取代了官僚的公共行政；另一方面，非公共组织逆流而上，获得了蓬勃的发展，提高了政府的竞争意识。因此，公共管理主体的多元化，是文官制度改革的一条出路。用企业精神改造公营部门，提高公共资源的配置效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。衍生出去的是大力推进政府购买服务似的服务外包，把政府的某些功能通过市场的测试承包出去，实现“小政府，大服务”的转变。这样许多公共服务就不必由官僚来进行，逆向推动政府改革。同时，要加强对文官的选拔和培训，真正使那些既具有专业素质又具有服务心的德才兼备的人才脱颖而出，进入政府序列中来。强化文官的公仆意识，无论是中国的“为人民服务”还是西方的“civil servant”，都强调一个“公”字，只有为“公”的文官才担当得起这一光荣的职务。我们中国，虽有自己独特的国情，也可以借鉴英国文官制度，如通过严格的考试和成绩来控制官员的选拔、晋级，以保证行政官员的起码素质；建立多种监督制度，防