招标代理机构的作用及意义.doc

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招标代理机构的作用及意义 提升招标代理服务质量 促进招标事业健康发展我国招标投标法实施两年多来，招标投标事业得到蓬勃发展，招标作为一种国际通用且理论和实践都证明能够优化资源配置的采购方法，已逐渐深入人心并成为公共采购方式的主流。与此同时，招标代理机构也乘势而上、遍地开花，在促进招标事业发展方面发挥了积极作用，但同时也明显地呈现出同质低层次无序竞争的不良趋势。今天，本人想借此机会，就如何提升招标代理机构服务质量、进一步推动招标工作健康发展的问题，谈几点自己不成熟的想法。 一、招标代理机构具有重要的历史地位 1 、专职代理机构拥有降低交易费用的比较优势。 一般来说，现在进行招标采购的资源，如工程建设、设备材料和一般服务，都是能够从市场上通过交易购买到的通用性资源，而非经济学意义上的专用性资源，使用招标方法的目的是增加采购的竞争性和透明度。依据经济学的理论，如果业主采购的资源是高度专用性的，不管是重复使用还是偶尔使用，由业主自己提供或采购这些资源更有效率（即采用一体化治理结构）；如果业主采购的资源是通用性资源，则采用多边治理结构即委托代理机构采购，更容易实现交易成本最小化的要求和目标。尽管业主采购通用性资源时可以自己组织招标，并且在现有的市场条件下也可以以较小的转换成本寻找交易伙伴，从而实现采购交易，但毕竟业主一般是“一次性”采购招标，重复或反复进行招标的机率很小，从整个社会分析，其对招标的投入产出是不经济的，即不是帕雷特高效的。而招标代理机构是专门从事招标业务的专业化服务机构，具有招标所需的信息、数据库和操作技巧等方面的优势，且多次重复同一性质的业务操作，对招标“驾轻就熟”，其提供的招标代理服务应该是成本最低的。从纯粹的理论分析看，如果委托代理机构招标比业主自己招标更有效率，则应毫不犹豫地选择前者，因为这样做不仅会给业主带来好处，而且整个社会经济的效率水平也会由此而得到提高。当然，目前由于产权、激励以及社会环境等原因，实施公共采购的业主在决策招标时不会单纯甚至不会主要考虑招标效率问题，但这并不妨碍我们对招标代理问题的经济学分析。 2、专职代理机构是规范招标工作的依靠力量。 招标要规范，首先招标方应具有权威性和公正性。专职招标机构是接受国家管理、监督，经过专业培训和资质认定的专业组织，依法组建、独立开展招标工作，其权威性和公正性已得到广泛认可。由于市场竞争的压力和机构“转业”或“改行”的成本壁垒，专职代理机构一般不会轻易地违规或失范操作，因此具有规范操作的内在动力。而业主通常是“一次性”招标，对其规范的意义不大（典型的现象是：招标的时候不规范，学会规范了又不再招标）。同时，规范的招标操作，要求每一个招标项目都应由熟悉招标业务的专业人员来操作。除了个别大型企业，我国目前绝大多数企事业单位没有配备熟悉规范招标操作的专业人员。事实上不少企业自行搞的所谓“招标”仅仅停留在“货比三家”和“轮番谈判”上，谈不上“专业”水平。而专职招标机构的业务人员熟悉招标业务，具有相关专业知识和丰富招标经验，其操作的规范性不能与企业自行招标同日而语。近年来不少搞自行招标的单位，在委托专业代理机构招标后都体会到两种方式的差别。 规范招标工作的目的是保证招标质量，这更需要专职代理机构。招标能否达到优化投资采购的预期要求，完全依赖于招标的组织和操作（这也是一种路径依赖）。专职招标机构拥有专业化优势，具有不断积累的信息库和固定有效的信息网络，熟悉市场行情，可以尽可能吸引投标方参与投标，加之其熟悉法规和国际惯例，既有与投标商打交道的丰富经验，又有制约投标商不正当行为的法律手段，从而可有效地保证业主的利益和招标质量。此外，专职招标机构的招标还能有效地调动全社会力量为特定的招标项目服务，其自身不仅拥有由社会各行业专家组成的专家库，还可根据需要从全国招标系统的专家网上聘请到有关专家；专职招标机构一般都有全国的行业和系统作后盾，容易吸引国内外投标商，这对业主来说，也许是“千金难求”的。当然，强调专职招标机构在招标工作中的主导地位，并不是排斥企业依法自主招标。本文想强调的是，作为一个特殊的新兴行业，招标的规范发展需要专职招标机构作为“龙头”和“业务样板”，需要通过保证专职招标机构的主导作用来指导和带动业主自行招标，从而使我国的招标工作健康、有序地顺利发展。 3、专职代理机构是发展招标事业的重要源泉。 招标采购是市场经济中通常采用的以“公平、公开、公正”为原则，满足规范化竞争要求的有组织的高级交易方式。从国际招标的发展历史看，要发展这项事业，除政府推动外，主要依靠专职招标机构的工作。直到现在，美国和欧共体各国仍然要求由政府认可的专职招标机构来承担政府采购和许多其他重要采购的招标工作。在我国，近 20年来招标工作从无到有、从逐步“盛行”到形成气候，其中重要的推动力量源之诸如成套局、招标局、工程咨询公司等一批专业招标代理机构，它们在我国招标事业的发展中，起了非常重要的作用。以机电设备采购招标为例，这项工作我国经过十多年的发展，尽管有了初步的基础，但与国际上发达国家相比只能算刚刚起步。要想与国际接轨，使机电设备招标在我国形成全面发展的局面，至少必须做好宣传普及、实践操作、经验积累和研究提高等工作。除了政府的支持和推动外，大量的工作和投入需要依靠专职招标机构。招标工作是理论指导下的一种规范的实践活动，对于机电设备招标更具有复杂性。除规范的操作外，还需要对招标过程中出现的各种实际问题进行研究和探讨，找出解决办法，以保证招标取得最佳结果。这就要求招标操作人员必须是熟悉招标业务及相关专业知识，把招标作为职业的专业人员。同时，和所有的专业工作一样，我国机电设备招标工作需要不断地研究不同地区、不同行业、不同企业、不同设备招标的特性和共性，从理论和实践两方面总结经验，不断探索新方法。很显然，这些工作除专职招标机构，一般的企事业单位是难以胜任的。理论和实践都说明，合理的社会分工和专业分工，也是一种生产力。 4、专职代理机构是实现招标“程序正义”价值的有效载体。 招标投标制度的核心功能，在于它通过法律规定一套程序，保证了货物、工程和服务的采购活动能够公开透明、有序竞争、高效实施。作为一种程序，应该从哲学高度来理解其价值。所谓价值，从哲学上说是指一定客体对一定主体的需要的满足，即对主体有益，有积极的作用，不列颠百科全书解释价值即是善（ the good）。招标投标的价值可分为两个基本层面：一是工具性价值，即招标投标程序对于满足程序主体的实体目标是否有用和有效的价值标准；二是独立价值，即招标投标程序对于满足程序主体就程序本身提出的目标（程序性目标）能否有用、有效的价值标准，它是程序内在的、本身固有的一种优秀品质。笔者综合理论和自己的体会，将招标投标制度的价值归纳为 维序（维护社会主义市场经济秩序）、控权（控制公共采购中的自由裁量权）、经济（降低采购成本、提高经济效益） 和正义（程序正义）等四个方面。其中的程序正义概念是从法学理论中引伸出来的。大家知道，在选择中标商时，由于评价标准是多元的，具体评价的人又有许多且每个评价人对每个评价标准的把握尺度（隶属函数）也不同，因此评定的结果不可能统一，也不会是“唯一”的。用数学语言来说，评标的“解”不是一个“点”，而是一个多维空间即一个“解系”；在这个多维空间中的任何一点均构成一个“可行解”，而且它充其量只是“次优解”，不可能达到“最优解”；即使能找到“次优解”或“最优解”，也会有许多个。对于社会生活中类似评标这样的多元决策，人们首先相信：只有程序上的公正才能保证结果的公正。因此他们往往不是从决策结果上直接判定其对错与是非，而是从决策程序上来间接地判定决策结果，只要决策程序是正确、合法的，其决策结果即使是非优解也容易被认同和接受，反之则相反。这就是招标“程序正义”价值的现实解释。其实，据我的观察，当前之所以能有许多采购项目进入招标的“笼子”，除了政府的强制性推动外，很大原因来自于招标“程序正义”价值的力量。因为公共采购项目的“当家人”毕竟吃的是“公家饭”，必须顾及公众或群众的认同程度和舆论的压力，而其他的招标价值则可以完全不考虑或不作为主要考虑因素。但是，就公众或群众的认同程度来分析，显然委托专职机构代理招标要优于业主自己组织招标，即前者更容易实现招标的“程序正义”价值。5招标代理认证为了提高政府投资效益，规范中央投资项目的招标投标行为，提高招标代理机构的服务质量，从源头上防止腐败现象，根据中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国行政许可法、国务院关于投资体制改革的决定、国家发展改革委保留的行政审批项目确认书以及其他相关法律法规，制定本办法。 凡在中华人民共和国境内从事中央投资项目招标代理业务的招标代理机构，应按照本办法进行资格认定。 本办法所称中央投资项目，是指全部或部分使用中央预算内投资资金（含国债）、专项建设基金、国家主权外债资金和其他中央财政性投资资金的固定资产投资项目。 使用国家主权外债资金的中央投资项目，国际金融机构或贷款国政府对项目招标与采购有要求的，从其规定。 本办法所称招标代理业务，包括受招标人委托，从事项目业主招标、专业化项目管理单位招标、政府投资规划编制单位招标，以及中央投资项目的勘察、可行性研究、设计、设备、材料、施工、监理、保险等方面的招标代理业务。 国家发展和改革委员会是中央投资项目招标代理机构资格认定的管理部门，依据招标投标法和相关法规，对招标代理机构进行资格认定和监获得商务部颁发的机电产品国际招标机构资格的招标代理机构，可从事中央投资项目的机电产品国际招标代理业务。 依据政府采购法从事政府采购货物和服务招标的采购代理机构，其资格认定与管理办法由有关部门另行制定，不适用于本办央投资项目招标代理机构资格分为甲级和乙级。 甲级资格的招标代理机构可以从事所有中央投资项目的招标代理业务。 乙级资格的招标代理机构只能从事总投资2亿元人民币及以下的中央投资项目的招标代理业务。 申请中央投资项目招标代理机构资格的机构应具备下列条件： （一）是依法设立的社会中介组织，具有独立企业法人资格； （二）与行政机关和其他国家机关没有行政隶属关系或其他利益关系； （三）有固定的营业场所和开展中央投资项目招标代理业务所需设施及办公条件； （四）有健全的组织机构和内部管理规章制度； （五）具备编制招标文件和组织评标的相应专业力量； （六）建立有一定规模的评标专家库； （七）近3年内机构没有因违反招标投标法及有关管理规定，受到相关管理部门暂停资格以上处罚； （八）近3年内机构主要负责人没有因违反招标投标法及有关管理规定受到刑事处罚； （九）国家发展和改革委员会规定的其他条件。 申请甲级招标代理机构资格的机构，除具备本办法第八条规定条件外，还应具备以下条件： （一）注册资金不少于800万元人民币； （二）招标专业人员不少于50人； （三）招标专业人员中，具有中级及中级以上职称的技术人员不少于70%； （四）评标专家库专家人数在800人以上； （五）开展招标代理业务5年以上； （六）近5年从事过的招标代理项目个数在300个以上，中标金额累计在50亿元人民币（以中标通知书为依据，下同）以上。 申请乙级招标代理机构资格的机构，除具备本办法第八条规定条件外，还应具备以下条件： （一）注册资金不少于300万元人民币； （二）招标从业人员不少于30人； （三）招标从业人员中，具备中级及中级以上职称的技术人员不少于60%； （四）评标专家库专家人数在500人以上； （五）开展招标代理业务3年以上； （六）近3年从事过的招标代理项目个数在100个以上，中标金额累计在15亿元人民币以上。 开展招标代业务不足3年的招标代理机构，具备第八条和第十条第（一）、（二）、（三）、（四）项条件的，可申请中央投资项目招标代理机构预备资格。获得预备资格后，可从事总投资1亿元人民币及以下的中央投资项目的招标代理业务。 国家发展和改革委员会定期进行中央投资项目招标代理机构资格认定工作。相关资格受理的通知、要求和申请材料格式文本等将提前公布，以保证申请人有足够时间准备申请材料。 申请中央投资项目招标代理机构资格的机构，应按要求报送以下材料： （一）中央投资项目招标代理机构资格申请书； （二）企业法人营业执照副本复印件（加盖原登记机关确认章）； （三）公司章程； （四）企业机构设置情况表； （五）企业人员基本情况； （六）招标业绩； （七）所申报招标业绩的中标通知书； （八）评标专家库人员名单； （九）其他相关文件。 申请中央投资项目招标代理机构资格的材料，应报送企业注册所在地的省级发展和改革委员会进行初审。初审机关按有关规定对申请材料进行审查，提出初审意见，报送国家发展和改革委员会。 国家发展改革委员会组织专家委员会，对经过省级发展和改革委员会初审的资格申请材料进行评审。通过评审的，授予中央投资项目招标代理机构资格。 国家发展和改革委员会在评定结果确定后10日内，向获得中央投资项目招标代理机构资格的机构颁发资格证书，同时将结果向社会公布。中央投资项目招标代理机构资格证书有效期为3年。招标代理机构需要延续资格证书有效期的，应当在证书有效期届满30日前向国家发展和改革委员会提出申请。 国家发展和改革委员会定期进行中央投资项目招标代理机构资格升级的评审工作。乙级和预备级招标代理机构在初次取得中央投资项目招标代理机构资格1年以后，具备高一级别条件的，可在当年招标代理机构资格申请受理时，按规定提出升级申请。 有以下情形之一的招标代理机构，暂不授予中央投资项目招标代理机构资格： （一）不具备本办法规定的相关条件的； （二）未按要求提供真实完整资料的； （三）在招标代理业务中有违反法律法规的行为，已被司法机关立案审查或近3年内受到有关管理部门暂停资格以上处罚的。 中央投资项目招标代理机构变更机构名称、地址、更换法定代表人的，应向国家发展和改革委员会申请更换资格证书。 中央投资项目招标代理机构在组织机构发生分立、合并等重大变化时，应按照本办法，向国家发展和改革委员会重新提出资格申请。 中央投资项目招标代理机构，应按照招标投标法及国家对中央投资项目的有关管理规定，接受招标人委托，从事招标代理业务，按国家有关规定收取招标代理服务费。 中央投资项目招标代理机构，应严格执行招标投标、投资管理等有关制度规定，自觉接受政府、社会监督，维护招标投标各方的合法权益，保障社会公共利益，承担有关保密义务。 中央投资项目招标代理机构，应在中央投资项目招标工作结束、发出中标通知书后15日内，向国家发展和改革委员会报送中央投资项目招标情况报告。 国家发展和改革委员会依据项目招标情况报告，不定期地对招标项目进行抽查。 国家发展和改革委员会负责接受有关中央投资项目招标代理机构资格的质疑和投诉。 国家发展和改革委员会每年组织专家委员会，依据项目招标情况报告、质疑和投诉记录以及招标项目业绩情况等，对中央投资项目招标代理机构进行年度资格检查。连续2年年检不合格的，予以降级处理直至取消招标代理机构资格。 有下列情况之一的，为年检不合格： （一）年度中有严重违规行为； （二）未能按时合规报送中央投资项目招标情况报告和年检材料； （三）甲级招标代理机构年度招标业绩达不到10亿元人民币； （四）乙级招标代理机构年度招标业绩达不到5亿元人民币。 在资格申请过程中弄虚作假的招标代理机构，正在申请和审核过程中的，取消其申请；已经取得资格的，取消其资格。 在资格年检过程中报送虚假材料的招标代理机构，视情节轻重给予暂停或取消资格的处罚。 采用委托招标方的中央投资项目，没有委托具备相应资格的招标代理机构办理招标事宜的，中标结果无效。 中央投资项目招标代理机构超越本办法规定范围从事招标代理业务的，给予暂停资格的处罚。 中央投资项目招标代理机构出借、转让、涂改资格证书的，给予取消资格的处罚。 中央投资项目招标代理机构在招标代理业务中有以下行为的，国家发展和改革委员会将视情节轻重，给予警告、暂停资格、取消资格的处罚： （一）泄露应当保密的与招标代理业务有关的情况和资料； （二）与招标人、投标人相互串通损害国家、社会公共利益或他人合法权益； （三）与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判； （四）擅自修改招标文件、投标报价、中标通知书。 因上述行为影响中标结果的，中标结果无效。招标代理机构有下列行为之一的，国家发展和改革委员会责令改正，视情节轻重给予警告处分，并可处以一定数额的罚款。对于第五项行为可处以1万元以上5万元以下罚款，其他行为可处以1万元以下罚款。 （一）不在指定媒体上发布招标公告； （二）招标文件或资格预审文件发售时限不符合有关规定； （三）评标委员会组成和专家结构不符合有关规定； （四）投标人数量不符合法定要求不重新招标； （五）以不合理条件限制或排斥潜在投标人、对潜在投标人实行歧视待遇或限制投标人之间的竞争； （六）未按要求上报中央投资项目招标情况报告； （七）其他违反法律法规和有关规定的行为。 对于招标代理机构的处罚结果将在国家发展和改革委员会网站上及时向社会公布。 因招标代理机构的违法违规行为给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。 本办法由国家发展和改革委员会负责解释。 本办法自2005年11月1日起施行二、招标代理机构必须努力提高服务质量 当前，不少招标代理机构急功近利，往往揽到项目后“一招了之”，缺乏服务的深度和“含金量”，可替代性太强，长期以往难以成为招标的主流和主导。笔者认为，招标代理机构应该经常把握业主的需求水平和满意度的整合性，以不断变革、不断提升的服务质量有效地适应业主的需求水平和满意度，坚持以质取胜的战略，只有这样，才能在激烈竞争的市场中站住脚并有“位”有“为”。1、坚持科学评标。 评标工作是招标投标活动中的重要环节之一。能否在评标环节上对投标文件作出公正、客观、全面的评审和比较，是招标能否成功的一个关键，也是能否公正地推荐和确定中标人的必要前提。科学、合理的评标，涉及许多问题，这里仅强调三点： 要重视评标委员会的配置比例。为了保证评标的公正性，防止招标人左右评标结果，评标不能由招标人或其代理机构独自承担，而应组成一个由有关专家和人员参加的委员会，负责依据招标文件规定的评标标准和方法，对所有投标文件进行评审，并向招标人推荐中标候选人或者直接确定中标人。法律规定，评标委员会由招标人或其委托的招标代理机构熟悉相关业务的代表，以及有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为 5人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。应当指出，上述法定的评标委员会组成比例，其实并非完全公正。从对策论或公共选择理论分析，招标人或其委托的招标代理机构的代表，由于利益、偏好的一致或趋同，在评标委员会中可以认为是一种天然的“结盟”，他们对其他评委的影响力和吸引力一般会绝对地大于“结盟”以外的任何评委，赢得其他评委（影响其他评委参加其“结盟”）和在评标中使其选择取向或导向“获胜”的概率明显大于其他评委，即他们在评标委员会中的“势力”指标（ Shapley值或Banzhaf-Coleman值）要高于其他评委。正是客观存在这种评委地位的举足轻重的差异，因此笔者认为，评标委员会中招标人或其委托的招标代理机构的代表应尽可能地减少，或者没有，从评委组成上保证专家们能够“公正”地评标。第二，要重视专家库的建设和管理。招标人能否选择到技术、商务综合评价最优的投标人，很大程度上取决于评标专家的素质高低。因此，招标代理机构必须建立和使用方方面面的专家库，这也是招标代理机构优于一般招标人的基础资源。据湖北日报报道， 2001年上半年，中国长江三峡工程开发总公司采取自荐与推荐相结合的方式建立了涉及工程造价、土建工程、安装工程和设备采购的60多个专业类别的专家库，对招投标工作的规范、公正起了很好的促进作用。这种建立评标专家库的主动性值得提倡。据笔者的体会，专家库的建设和管理，一是要坚持条件。作为优秀、称职的评标专家，除法律规定的条件外，还必须遵纪守法、身体健康、经过特定培训以及具备相应资格和能力。二是要认真组织。对入库专家应分级分类进行注册登记，逐步形成相对独立的行业或区域性评标专家库。三是要动态管理。对入库专家应建立必要的考核和约束机制，强化管理，并及时更新和充实。四是随机选用。评标时应按规定在相应专业类别的专家库中随机抽取，真正隔断评标专家与潜在投标人的利害关系。第三，要重视运用现代评标的理论和方法。评标实际是对诸因素、多目标复杂系统进行综合评价的过程，如果仅靠评委的主观判断，随意性太强，且缺乏综合评判，很容易产生偏差，影响其公正性。因此，需要借助一些数学工具来提高人脑评判的准确度和有效性。据本人的实践体会，可以在评标中的应用模糊综合评判、层次分析和神经网络等 3种现代数学方法。模糊数学为研究各种经济现象提供了一个很好的工具。招标项目及其投标文件评判中涉及的许多经济、技术概念，充满了模糊属性。例如工程项目招标中，报价、工期、质量和业绩等固然能够有一些定量分析数据，一般总认为是确定的，其实不然。若报价中引入时间、汇率和通货膨胀等因素，工期结合质量来考虑，业绩同产生业绩的环境、条件和基础相联系，则这些评判因素均具有不确定性。而质量可以体现产品或服务满足用户需要的程度，它实际上是用户的一种心理感受，往往只能定性描述而无法用定量的方法表示出来，甚至许多质量标准大多是建立在用户潜意识的、模糊的要求基础上制定出来的。提高质量与经济效益的关系更是多方面的、比较复杂的。提高质量所带来的经济效益可从生产者、消费者和社会三个方面来考察，目前绝大多数企业只计算了给生产者或消费者所带来的总的经济效益中的直接效益部分，而间接效益部分和社会的经济效益都无法用定量的方法精确地计算出来，两者存在固有的模糊性。至于工程项目评标中时常涉及到的诸如管理水平、人员素质、社会信誉、技术状态和履约能力等因素，无疑是彻头彻尾的模糊指标。模糊综合评判是运用模糊数学理论对系统进行综合评价的一种方法。其基本原理是从评价主体根据具体情况所给定的、可能是模糊的评价尺度出发，进行首尾一致的、无矛盾的价值测定，以获得对多数人来说可以接受的评价结果，为正确决策提供所需信息。笔者认为，把评标过程视作一项系统工程，依据评价因素的模糊特征，选择模糊数学中的综合评判方法来定量地评价投标人及其投标文件，是科学的、合理的、可行的。 美国运筹学家、匹兹堡大学 T.L.Saaty教授于70年代初期提出的层次分析法（The Analytic Hierarchy Process,简称AHP），是一种定量与定性相结合，将人的主观判断用数量形式表达和处理的方法。它把复杂问题分解成各个组成因素，又将这些因素按支配关系分组形成递阶层次结构，通过两两比较的方式确定各个因素的相对重要性，然后综合决策者的判断，确定决策方案相对重要性的总的排序，从而大大提高了决策的科学性、有效性和可行性。这种方法已广泛地用于计划制定、政策分析、资源分配、方案排序、冲突求解和决策预报等领域。用层次分析法进行评标的基本步骤和方法包括建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次单排序及一致性检验和层次总排序及一致性检验等。如果借助计算机，运用层次分析法进行评标也比较简单。 神经网络是以工程技术手段模拟人脑神经网络结构与功能特征的一种技术系统，具有信息处理的并行性、分布式的信息存储、自组织性和自适应性、很强的学习联想功能以及容错性等