以人为本以法为绳以和为贵全面推进城中村改造.doc

以人为本 以法为绳 以和为贵 全面推进城中村改造作者：郴江镇统计站文章来源：郴州统计信息网更新时间：2011-11-20随着我国城市化的推进，城中村改造已成为城市提质进程中不可回避的特殊现实问题。目前，我国在城中村改造方面的经验或者说模式林林总总，不一而同，最具有代表性的有以房地产商改造为主的珠海模式，以村民自行开发改造为主的广州模式，以政府统筹改造为主的杭州模式，以政府引导、市场主导，多主体开发为主的深圳模式。以上四种改造模式既具有其特殊的地理环境，也具有其特殊的时代背景，但其最终目的是为了使城中村建筑景观、城市功能、居住生活与周边城市建成区达到完全一致、和谐共存，从而形成整体的城市形象。自2008年提出“两城”建设以来，郴州市在城中村改造中也做过许多尝试，出台过许多政策。但总得来讲，三年时间里城中村改造没有取得突破性进展，没有形成完整的改造模式，没有达到人城合一的和谐境界。一、城中村现状调查近年来，随着城市扩容、企业改制，导致城区出现了大量的由村民失地自然聚居而成城中村和因企业改制形成的棚户区，主要集中在北湖区的郴江镇、万华岩镇、市郊乡以及下湄桥街道、北湖街道以及苏仙区的白鹿洞镇、白露塘镇和南塔街道等乡镇街道。从整体来看，城中村主要呈现以下特点：1、分布广，数量多。据调查，在105平方公里城区规划范围内，北湖区有以组为单位聚居的城中村120多个，呈点状分布在3个乡镇近60平方公里的面积内，其中郴江镇达到62个，其房屋建筑面积在200万平方以上，市郊乡塘尾村一个村的房屋建筑面积达到19.3万平方米，万华岩镇增湖村同样有6.38万平方米的建筑面积。以此推算，城区城中村的个数应该在200个以上，其建筑面积预计在500万平方米以上。2、人口多，卫生差。目前城中村已成为进城务工人员最主要容纳场所之一，成为人口密度最高的区域。据人口普查数据显示，以位于北湖区实验中学对面的郴江镇三里田村三里田组为例，其常住人口共852人，但其租人口却有3000多人，有些10平方米的房间内甚至挤住了一家4口人。而与人口多形成鲜明对比的是城中村城市基础设施薄弱，管理职责不明，卫生环境脏乱，成为破坏城市形象的“伤疤”和藏污纳垢的“乐土”。3、作用大，思想乱。城中村虽然也是脏乱差的代名词，但对城中村所居住的常住人口来讲，其产生的房租收入却承担了养家糊口、安居乐业、社会稳定的重大责任。据在郴江镇三里田村统计，全村1000多户有90%的有房屋出租，有68%的依靠房屋出租维持基本生活，房租月收入也从几百元到上万元不等。而这种以租为业的思想在其他开发中的市郊乡、万华岩镇的村民心里也很有市场，将近90%的城乡结合部村民希望通过建房来取得租金收入，并把建房作为最大的投入。在城中村提供生活来源的同时，村民对城中村的态度也日趋复杂。据调查，有80%以上的受访者期待城中村改造或者搬迁，但又担心失去房租收入；有32%的受访者表示保持原状，但也希望能过加大基础设施改造，改善居住环境。二、开展城中村改造应坚持的原则城中村改造既涉及城市整体形象，也关乎百姓生活，既要照顾经济效益，更要关心社会效益。从全国开展的城中村改造实践来看。我们认为，城中村改造应注重以下几个原则：1、以人为本的原则。城市的发展是让城市人的生活更美好，作为城市管理者，更应从让人生活得更好的角度来设计和制订城中村改造方案，立足使已经“吃在城区、住在城区”的城中村村民享受比现在更好的生活环境、收入水平和满意指数。同时，把在城中村租住的进城务工人员的安居也纳入城中村改造予以统筹考虑，通过大量建设廉租房，使其在相同地段和略高的房租条件下有房可租。2、以法为绳的原则。法律法规是政府执政的准绳。随着新拆迁条例的出台和国家对农村土地的监管，在城中村改造中，我们应多用法律手段，少用行政手段，多用经济手段，少用强制手段，把改造的程序做得应完善一些，把法律的威力发挥的更大一些。3、以和为贵的原则。和谐社会是我们执政追求。在城中村改造中，应多听取群众意愿，多采取协调手段，使村民在思想上变通，行动上支持，合法利益上得到保障。从而最大限度地增进和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。三、城中村改造的基本思路城中村改造是一项系统性的工程，只有通盘考虑才能取得城市与农村、村民与市民的共赢。我们认为应按以下思路来进行。1、先点后面。从按照“三个原则”的要求，选取几个作为城中村改造的样板，在取得实效、积累经验后，再逐渐扩大。2、因地制宜。在城中村改造中，要注意区分城中村的具体情况。如果布局合理，通过整治可以达到改造效果的，则采取“基本不涉及房屋拆迁，只补建城市基础设施，净化美化社区环境”的综合整合方式进行改造；对卫生脏乱、发展潜力大、不适合综合整治的城中村和处在城乡结合部的自然村落则采取易地重建、原地重建与局部拆除相结合的方式进行改造。3、先建后拆。在以往的城中村改造中，拆迁单位往往重视拆除工作，而忽略了后续安置问题，导致政府公信力受到影响。如在下桐梓拆迁中，2009年12月份拆迁户的房屋就被整体拆除，但到目前为止，拆迁户的安置地仍然没有完成土方工程，使得拆迁户意见很大。因此，在以后改造中，如需拆迁安置时，可以采取先建设安置房或安置地、再开展拆迁的程序进行，以取信于群众，减少拆迁阻力。同时，重新择址或者在拆除重建的城中村上建设廉租房，以解决进城务工人员的安居问题，以方便流动人口的管理。四、城中村改造的基本模式与方式针对城中村改造虽然全国出现了多种模式，但各有千秋，也各有不足。因此，作为郴州市的城中村改造应在借鉴的基础上另辟溪径，采取“政府主导、村组参与、市场补充”的模式。政府主导就是市政府牵头，市相关职能部门和区镇政府共同组成城中村改造工作领导协调小组，领导协调小组在市住建委设立专门办公室，负责对全市城中村改造的政策研究，决策制定和资源调度。村组参与就是充分尊重被改造区域村民的意愿，调动他们参与村落改造、身份改变、土地改性、资产改制的积极性。市场补充就是在城中村改造中，注重发挥市场配置资源的补充性作用，以解决资金的不足。具体改造可在以上模式的基本上按照“一村一策”的方式进行，具体有以下几种方式。1、彻底重建方式改造对象。一是房屋破旧，间距狭窄，存在极大的消防隐患，严重影响市容市貌的城中村落；二是危房众多，没有城市基础设施的城乡结合部的自然村落。资金来源。由领导小组办公室在充分调研的基础上制定改造方案和规划，上报领导小组审核同意后，通过招拍挂引进房产开发公司解决改造资金和安置资金。安置方式。回迁安置或者异地安置，具体可按公寓式安置政策执行。2、拆违整治方式改造对象。房屋布局合理，通过拆建违章建筑可以消除安全隐患、补建城市基础设施、美化社区环境的城中村落。资金来源。一是政府专项补助资金。二是违规超层处罚资金。改造方式。对没有办理任何建房手续和影响市容市貌的房屋予以强制拆除，建立公共绿地、公共活动场所和文化体育设施。同时，补建城市基础设施、规范水电管网、设立小区围墙。安置方式。对强制拆除房屋的村民按照“居者有其屋”的原则通过“一户一房”的形式进行安置，但安置房屋面积不超过90平方米，安置房由政府统一购买或者在拆除重建的改造公寓房中予以分配。五、城中村改造配套政策和措施城中村改造并非单纯的房屋改造，而是要求对城中村所涉及的土地、集体资产、农民身份等一系列的改革。因此，必须建立相应的配套政策和措施。1、建立集体土地转国有土地政策。列入城中村改造的土地一律转为国有土地性质，对采取彻底重建改造的城中村落或城乡结合部自然村落土地按有关国家政策办理征地手续，使其转为国有土地性质。对拆违整治的城中村落，按土地划拨政策全部转为国有，其村民合法建筑在有关部门审核后发放房屋产权所有证和国有土地使用证，并允许上市交易。2、建立村民转居民的配套措施。由于国家二元体制的影响，农民与“非农”户口背后存在很大的社会保障和政策差异。因此，一次性地完成村民转居民工作不太现实。在这种情况下，应首先解决城中村村民的就业问题，通过政府购卖岗位的形式保证至少每户村民中有一人实现城市就业。在就业措施落实后，再根据国家的政策逐渐改变农民背后的福利和社会保障问题（如专属于农民的新农合、新农保、宅基地政策等等）。3、组建以村组命名的股份制公司。在城市化过程中，各村组都积累了大量的集体资产资源资金，这部分集体资产是村民共同所有。因此，应该在区国资委的领导下，建立村组集体资产股份制公司，明确法人代表，健全财务制度，确保资产不流失。同时将这些资金纳入市区国有资产管理范畴，另设集体资产管理专账，定期考核和监管，使公司正常运作，保证参股村民有分红。4、重新划分行政区域。在城中村改造和城市化推进过程之前，应由相关部门对城区105平方公里范围内的行政区划进行重新划定，建立区、街道、社区三级城市管理体制。