公共管理学小组案例1.doc

北京车租车业管制案例分析本小组以北京出租车行业政府管制为案例，针对北京出租车行业政府管制过程中出现的矛盾与问题，结合出租车行业特征进行分析。同时，利用搜集到的资料，对出租车行业政府管制的依据、内容方式与效率进行了深入讨论，提出自己的建议。一、“市场失灵出租车行业管制依据由于出租车行业本身存在特有属性，出租车市场存在一定程度的“市场失灵”，资源无法达到最优配置状态，这就为政府介入提供了依据。下面我们将逐个进行具体分析：一、信息不对称导致的市场失灵“信息对称”是市场主体间利益均衡实现的前提，是供求双方拥有足够的共享信息。而“信息不对称”则可能导致占有较多信息的一方可能利用其信息优势损害另一方或社会公共利益。出租车行业的信息不对称主要表现在：（1）司机与乘客之间的信息不对称。 (2)公司与行业主管部门之间的的信息不对称。 (3)公司与司机之间的信息不对称。二、公益性导致的市场失灵北京作为国际性特大型城市，公共交通并非十分发达、公共交通结构性矛盾比较突出，出租车客运作为城市公共交通的重要补充，在保证重大场合用车以及特殊需求方面发挥了重要的作用，具有部分公益性特征。为了满足和保障这些公益性需求，必须政府介入。三、出租车公司现已形成的利益集造成的失灵出租车行业具有强势地位的是，行业内所有在位企业为了追求利益，最终形成的利益集团。出租车公司利益集团为确保其市场地位，经常会运用自身力量，游说政府制定对其有利的优惠政策，同时，利用政策的漏洞，做出一些不损害他人利益的行为来追求自身利益最大化。利益集团的影响，直接导致市场效率和社会福利的损失。但目前出租车市场不可能完全放开，特别是像北京这样的特大城市，仅仅依靠市场机制不能从根本上改变现有经营模式，而政府管制的存在则提供了另一种渠道。二、出租车行业政府管制内容与方式政府依据相关法律、法规和政策，以矫正和改善市场机制内在缺陷为目的，对出租车市场主体的活动进行限制、约束的行为，即政府管制，目的是为了维护市场经济秩序，提高资源配置效率。虽然北京市在最初为解决城市居民乘车难的问题，曾采取过一些优惠政策鼓励出租车业的发展，但主要采取的还是限制进入的管制政策。目前，政府主要通过对出租车经营牌照的控制来实现准入管制。对出租车行业市场准入的限制主要表现在三个方面：对经营主体的限制、对经营模式的限制以及对出租车的总量控制。(1)对经营主体的限制。对经营主体的限制体现在两个方面。一方面，政府通过立法的形式对经营主体的资质提出了要求，明确规定了从事出租车经营的条件，只有具备了这些经营条件，才有可能取得出租车经营牌照。另一方面，政府在审批出租车牌照时对不同的申请对象采取不同的政策，对国有企业、私人投资的企业和个体司机实行明确的区别对待。(2)对经营模式的限制。对出租车经营模式的限制主要体现在北京市推行的“公司化”经营模式。90年代后期，随着出租车热的出现，政府发现个体出租车服务质量参差不齐且不便管理，开始推行“公司化”经营并逐步取消个体化经营模式。公司化经营是一种出租车公司享有出租车所有权和经营权，司机向公司交纳风险抵押金和承包款(即份钱)承包经营的经营模式。在公司化的过程中，政府采取“收车”和“倒算”的方法强行推行公司化管理。(3)总量控制。对出租车行业实行总量控制是很多国家普遍采取的一种做法，其出发点在于避免过度发展导致的恶性竞争，而且出租车运营占用公共交通资源，过度发展会导致公共交通资源在使用和分配上的不合理。三、对北京出租车行业政府管制效率的客观评价北京出租车行业在不同发展阶段，政府管制内容不同，管制方式也不同。在发展初期，北京市实行了较为宽松的市场准入政策，吸引了大批经营者进入，迅速缓解了当时出租车市场严重的短缺矛盾；在市场发展到一定规模时，实行了严格的总量控制政策，市场准入变为市场禁入，有效地控制住了市场的过度发展；实行严格的价格管制政策，制定了全行业统一的固定价格；实行服务质量管制，对司机、运营车辆等制定严格标准，约束运营行为与服务质量。任何一项政策的付诸实施都会对社会及政策对象产生综合的影响力。由于出租车行业是一个投资不高、技术简单的行业，且具有较高的投资回报率，实行准入管制无疑有助于防止过度进入引发的恶性竞争。另外，通过准入管制对出租车经营者的经营资质进行审查，有助于保证和提升出租车服务质量。值得一提的是，针对北京城市交通拥塞、环境污染严重的现状，实行总量控制有助于合理使用公共道路资源，缓解道路交通压力，保护环境。如果从方便管理的角度而言，北京出租车行业政府管制在一定程度上是有效率的。政府采用了一种比较中和的管理方式，借助企业组织形式调度和管理出租车辆和司机，保持了出租业基本稳定的发展形势。但稳定并不等于有效率，反而在多数情况下，稳定意味着低效率。从市场角度看，由于管制本身的内在缺陷和管制实施过程中管制方法与管制行为上的失范，引起了出租车行业诸多矛盾和问题的产生，导致市场的低效率。（1）限制了正常的市场竞争，导致实际上的垄断。因为出租车的经营流动分散，司机必须单兵作战，而经营的好坏几乎完全取决于司机的努力。政府依靠进入管制，限制个体出租的发展，扶持公司规模化经营，出租车公司占有绝大部分市场资源，形成公司制一统天下的格局，使公司垄断了行业。北京目前拥有出租汽车666万辆，其中的986集中在出租车公司。行业的垄断限制了正常的市场竞争，出租车公司统一定价，统一调配的模式，限制了司机的自由竞争，引发了出租车市场结构性供需失衡，具体表现为高峰时段在部分地区出租车短缺，市区出租车市场过早饱和等，导致资源配置的不合理和浪费。（2）准人管制政策诱发了出租车行业的寻租活动。著名公共选择学派经济学家布坎南认为，只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等地或随机在所有人当中分配，就必然有通过游说、疏通去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇达到满足自利的目的。政府的准人管制和总量控制政策，使得出租车经营牌照成为了一种稀缺资源。在这种情况下，政府通过发放经营牌照的方式对出租车进行管制，不可避免地会产生寻租活动，而寻租活动的结果只能是社会资源的浪费和社会财富的分配不公，不能为社会创造出任何财富。具体表现为，北京在实行管制后，大量黑出租活跃在城市许多地区，同时市区出租车的空驶率却居高不下；黑车哄抬物价以获取超额利润，但出租车却只能以固定价格收费等等。管制的行为不仅损害了被管制者的福利，也对管制者本身产生了不利影响。准人管制对司机的福利造成了损害。在现行的管制政策下，司机无法直接获得出租车经营牌照，不得不寻找出租车公司承包经营。出租车公司基于其在政府管制政策保护下获得的垄断地位，在承包合同上做文章，采用风险抵押金、高额份钱等方式对司机进行压迫，司机为了挣回高额份钱疲于奔命，每天工作十几个小时，赚取的近半收入必须交给不进行任何价值增值活动的企业，极大地损害了司机的福利，也在事实上造成了司机即被管制者的悲惨处境。对个体出租的限制给政府造成了一定的税收损失。北京“个体出租”比“公司出租”每辆车每月多交纳税收约为170元，全市66万辆“公司出租”较“个体出租”仅此+项每年少交纳税收就是135亿元，这还不包括一些出租车公司虚报亏损偷税给国家造成的损失。14J如果没有对个体进入出租车行业的限制，北京市政府一年就有可能多收135亿元。而这些收入在现行的准人政策下政府是无法得到的，这是管制对管制者所带来的不利影响。四、对于出租车行业政府管制改革的建议出租车行业政府管制对维护市场秩序、约束市场主体行为、保护市场弱势群体的利益，无疑有一定的积极作用。但由于管制制度本身尚有许多不完善之处，以及管制执行中存在主体的“缺位”、 “越位”或“错位”，导致政府对出租车行业的管制存在种种矛盾和问题，需要进行改革。鉴于目前对出租车行业的政府管制完全取消的可能性较小，基于这样一个认识提出下面的改革基本思路与途径：（1）构建合理的治理结构所谓合理的治理结构，是指政府在出租车业的管制上第一要尊重出租车业的特点，即个体化经营的特点；第二，要真正以公共利益为管制的目的，而非追求便于操作的“公司化”管理。以公共利益为目的，那么首先应当注重出租车业提供服务的质量。对出租车业的合理的治理结构除了服务质量的管理外，还应该包括对安全方面的管理。这方面政府必须切实加强出租车司机的安全意识，可以采取的措施是对出租车司机进行安全方面的培训，以及政府制作安全方面的小册子发放给司机、要求司机上保险等等。（2）适度引入竞争机制和激励机制进行特许经营权的竞争，即通过招标或拍卖特许经营权，使潜在的进入者之间进行竞争，在这一过程中，政府主要充当消费者代理人，依据事先制定的规则和标准，选择适宜的经营者。这种替代竞争，有利于提高出租车市场资源配置的效率，增进社会福利。（3）强化对政府管制人员的管制政府相关管制人员中职业型或政治型成员居多，理性和能力都受到不同程度的限制，同时由于自利性和机会主义行为的存在，不同成员有不同的职业追求目标和行为方式，必然会影响管制目标的设计与执行。为避免政府管制低效或失效，应建立社会化监管机制，强化对管制者的管制。(1)建立多元化的社会监督机制。包括：专家监督、利益集团监督、舆论监督、人大和政协等监督，利用各种资源监督政府重大决策的制定与执行情况，并对