北京市公共投资监管问题与对策研究.doc

首都科学发展论坛与对策研究摘要：随着北京现代化建设的持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，由于经济管理部门把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面，因此，对建设项目的外部制约和监督管理尚不够重视，直接影响了公共投资的效率。本文在研究北京市公共投资监管问题的基础上，借鉴国外成功的公共投资监管经验，探索强化北京市公共投资监管的对策措施，提高公共投资项目的管理水平和投资效益。关键词：公共投资；投资项目；投资监管中图分类号：文献标识码：文章编号：一（）一一随着首都现代化建设的持续发展善。为了确保市政公用事业改革的顺和努力建设“人文北京、科技北京、利进行，年月，建设部出台了关绿色北京”，北京仃公共投资建设的于加强巾政公用事业临管的意见，北规模越来越大。但是长期以来，由于京市也相继出台了法律法规和规范性经济管理部】把主要精力放在项目的文件，但是，在具体操作层面很多法立项审批和投资分配方面，因此，对规还不完善。建设项几的外部制约和临督管理尚不二是违法违规行为大量存在。在够重视，使政府投资遭受巨大的损失，项目建设过程中没有严格按照招投标公共投资没有得到应有的回报。本文法及其条例的规定操作，同时分解发针对北京巾公共投资监管存在的突出包、转包等违法违规问题比较严重，问题，借鉴国外成功的公共投资监管财务违规操作普遍，如任意编制概算、经验，探索正确发挥政府在市场经济预算和决算，通过多报工程量套用占条件下有效行使对项目的监管职能，用政府资金，等等。不断提高北京市公共投资管理水平，三是“代建制”遭遇法律困境。最大限度地发挥公共投资的效益。代建制作为一种管理制度创新，引入一、北京市公共投资监管存到非经营性政府投资项目管理中，目前町依的只有年出台的北京市在的主要问题政府投资建设项目代建制管理办法，随着北京市投融资体制改革的不政府对代建市场的监管，业事对代建断深化，对公共投资项目制定了具体单位的选择、取费标准、代建责任、规定和实施办法，采取了一系列强化管理效益的考核等相关配套法规建设监管的政策措施。但对建设项目投资滞后，使代建单位的职能定位不清晰，的计划和控制、对工程概算控制、对代建制的优势得不到发挥，影响了项招投标及采购、投资效益等项目实施目建设进度和管理效率。的全过程还缺乏有效的监管，致使一四是监管部】缺乏处罚的相应依些项目前期工作缺乏深度、招投标工据。监管部门虽然被赋予监管的职责作不够规范；建设周期延长、工程质和权力，但是却缺乏相应的具体的处量难以保证；项目内部管理制度不健罚依据。由于有关规定的内容过于概全、财务管理薄弱；项目建设的管理括、空泛，缺乏具体的解释，可操作人员素质不高、还存在腐败问题和浪性不强，大部分违规行为都没有相应费现象等等。的处罚标准，使得临管机构在履行监依法监管存在缺陷管职能时主观性和随意性很大。一是监管法律法规有待进一步完五是缺乏完整的评价和控制指标万方数据文姚光业体系。北京市目前还没有建立对公共投资项目进行评价和控制的统一细化的指标体系，后评价工作刚刚起步。由于监管标准相互之间不一致，不但让被监管单位无所适从，也导致监管部之间的协调和合作出现障碍，而且临管人员自由裁决量大，影响了监管的科学性和严肃性。监管机构存在缺陷目前，北京市对公共投资项目进行监管的部门丰要有：一是市发改委重大建设项目稽察办公室（稽查办），主要对政府投资项目建设过程中的项目法人制、招投标制、合同制、监理制等的执行情况、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算的控制进行监督检查。二是市审计局，主要负责政府投资项目资金具体运用的审计管理；配合稽杏办对市属重点建设项目的概预算执行和决算进行审计监督；组织专项审计和审计调查等。三是市财政局，主要对政府投资项同实施财务管理和揽督，并批复项仁竣工财务决算。具体负责办理政府投资项目的财政拨款，对于项目进展及资金使用情况进行核查；组织和协调重大或转向财政监督检查；对项目建设单佗竣工财务决算进行评审，并出具竣工财务决算批复等。四是纪检委，对政府投资项目建设过程的违法违纪行为的举报进行调查核实，并做出相应的处理。从北京市对公共投资项目进行监管的机构看，在实际监管过程中都存在明显的缺陷。第，缺乏系统、协调的内部监管机构。虽然现有的多部法律、法规都有公共投资项目监管的相关内容，但都是从各自的角度做出相对孤立的规定。各监管部门各自为政，机构设置重叠、职能交义，重复；管与监管漏洞同时存在。第二，缺乏独立的外部监管部门。具体表现在：一是从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏必要的独立性和权威性。二是有些群众团体在组织上缺乏独立性，往往同化为党委机关的一个部门，对其所监督的对象难以施展有效的监督。三是中介机构本应是社会监督的一种重要主体，但在实际工作中，带有较浓的行政色彩，党政干部兼职现象比较普遍。四是公共投资透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥虚有的监督作用。第三，监管部门之间职责划分不清。目前还没有建立起统一的公共投资监管体系，投资渠道不同，监管机构也不同。第四，对监管部门的监督存在缺陷。导致公共投资项目众多问题的一个重要原因是执法不严。即使是已经有了明确的法律法规及规章制度，监管部门也往往认为是政府部门自己的事，手下留情，经常“特事特批、特事特办”，使得各项制度规定得不到落实。监管队伍存在缺陷监管人员的素质对公共投资项目监管工作的开展有着重要影响。北京市目前的公共投资监管队伍，无论从数量还是质量方面都不能满足监管工作的要求。从思想素质来看，公共投资监管人员对公共投资项目实施监管的重要性认识不够。有些监管部】的监督检查浮于表面，有些监管部门不履行监管职责，还有少数工作人员玩忽职守，收受贿赂，甚至有些丰管部门不作为或者进行权力寻租，给国家造成严重损失。从业务素质来看，由于公共投资建设项目监管是一项专业性和政策性很强的工作，目前的各监管部和机构的监管人员组成来源繁杂，人员素质参差不齐，很多人没有经过专业性的投资项目管理的系统训练，普遍缺乏对项目监管的业务知识和工作经验，难以适应公共投资监管的要求。监管方式存在缺陷按照监管的机制设计理论，监管主要有两种模式，即“巡警监管”和“火警监管”。所谓“巡警监管”主要是采用审计、稽查、项目后评价、调查和其他直接方法进行监管，使用范围广，主要是外部督。但由于信息不完全、不对称，且被监督者容易形成利益集团来蒙骗监督者，因此要求具备各种完善的配套设施并需要很高的成本投入。“火警监管”主要是通过利害关系人的检举揭发来进行监管，它可以有万方数据效降低监管成本，提高监管效率。一个有效的监督机制应是根据被督对象的特点，两种方式有机结合的监督机制。而北京市当前主要采用的是巡警监管，且主要是事后监督，对火警监管方法的应用和重视不够。北京对公共投资项目的监督执法分别由各行政主管部门以及重大建设项目稽查办负责。一方面，公共投资项目量大面广，业主多而分散，使监督力量显得过于分散、薄弱。另一方面，在现行的公共投资项目管理体制下，这些主管部门仍然在直接插手工程项目的管理活动，有的主管部门负责人还兼任项目负责人，出于部门、行业利益的考虑，以及个人利益的驱使，他们缺乏严格监督的动力。招投标活动没有重视“火警监督”的作用，缺乏统一、协调、高效的行政监督申述机制。举报系统不完善，没有保密机制，举报办法和奖励措施不明确，使得举报者缺乏举报动力。由于公示制度不健伞，透明度不高，也使举报者无法掌握足够的违规操作的证据。同时，社会公众以及新闻舆论也难以发挥应有的监督作用。监管过程存在缺陷对公共投资项目的监管中，监管内容是监管工作的核心。在投资项目的整个建设过程中，随着被监管项目的实施阶段的不同，监管内容也不同。从项目决策过程中的监管情况来看，公共投资在项目的提出，可行性研究、项目论证、招投标等环节的监管仍存在以下主要问题。一方面，项目建设前期工作滞后，前期方案深度不够，论证不充分，可行性研究未能起到决定性的作用。另一方面，公共投资建设虽然绝大部分通过招标方式进行，但在具体操作中由于透明度和监管远远不够，还存在大量的违规行为。如权力干预招投标活动、变相规避招标、在招标中弄虚作假等。这些违规行为的产生，与目前对公共投资项目招投标活动的监督机制有关。从项目实施过程中的监管情况来看，对项目的监管主要集中在对项目的资金、质量方面的控制。由于建筑市场还不完善，工程监理制、项目法人责任制等制度执行不力，尚不能对项目投资、质量和进度实行有效控制。在公共投资资金监督管理方面，由于首都科学发展论坛监管机制不合理、监管制度不健全，缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施，使得资金挪用浪费现象比较严重，投资效益低下。从项目建成后使用的监管情况来看，半收益项目以及完全非收益项目建成后的运作情况目前没有明确的监管部门，同时也没有明确的考核指标，“重审批、重建设、轻运作、轻监督”的倾向非常明显。有些项目甚至在竣工之后都还存在建设审批手续、资料不全的问题，导致财政评审工作不能进行，财政部门无法批复竣工财务决算，建设单位不能如期办理资产交付手续，导致财政资金的浪费。二、国外公共投资监管的主要经验对公共投资项目实施程度不同、形式不一的管理监督是国际上特别是市场经济国家、地区和组织的通行做法。各国都把“公平，诚实、经济和效率州“作为基本目标，对公共投资项目实行严格的监督管理。考察国外的一些公共投资项目监管，有以下经验值得借鉴。严格规范的政府管理将公共投资丁程管理作为政府管理社会的一项重要职能，给予极高的重视。政府管理的规范性体现在以下几个方面：（）严格区别的分类管理。一是将工程项目分为私人工程和政府工程两大类，采取不同方式管理。对私人工程，政府主要在规则、安全、技术标准、环保、消防等方面行使一般的社会监管职能。对政府工程，则以业主身份实施全面控制和管理，包括对投资项目的决策和审批、工程建设的组织和实施、工程完工后的使用和运营等等。二是将公共投资工程分为非经营性项目和经营性项目两大类，进行分类管理。对于非经营性项目，如政府办公大楼、城市道路、公立医院、博物馆、图书馆等，政府一般采用直接管理的方式，实施全过程的管理。对于经营性项目，由于项目建成后营运有盈利保证，政府除负责投资决策和立项审批外，一般是通过招标选择项目管理公司或由建成后负责营运的单位组织建设，且建设过程和建成后运营都按私人工程管理方式进行操作。黧骧罴黧麓燎豢管勰惊松般黜付使用单位。这些机构的工作人员，熟悉政府有关法律法规、政策和管理格的行为规范，这些规范由相关的法万方数据中，要委托他们提出具体方案，政府部门审查和议会讨论时要征询他系。中介机构中的专业人员，由有关。二景”“。，。”一“应根据国家相关法律，制定北京市事责任。同时，还应明确社会监督主体的法律地位，使社会监督主体在法律上具有独立的品格，不依附、不受制于其他监督制度。第三，建立健全与投资活动有关的制度。一是要建立公共投资大犁项目听证制度，使公众在参与项目决策过程中能够进行利益诉求。二是建立公共投资项日的公示制度，提高投资项目实施全过程的透明度。三是建立公共投资项目责任追究制度，要综合运用行政责任、民事责任、刑事责任等多种形式，增强公共投资法律制度的刚性。四是建立公共投资项目后评价制度，“应确立公共投资项目后评价的法律地位，将后评价工作纳入北京市的法规体系，明确后评价工作在整个投资资金使用、监督过程中的作用，把后评价工作结果作为考核公共投资部门投资行为的重要依据，进一步增强后评价工作的权威性。州纠健全公共投资监管体系、标准第一，组建一个跨部门协调领导小组。公共投资监管体系的建设涉及机构调整、职能改变以及制度建设等诸多内容，需要北京市许多机构和部】的配合。因此，有必要建立一个由市政府和人大牵头、市级领导挂帅的跨部门领导小组来协调各机构和部门的行为，推进监管体系的建设。第二，完善公共投资监管体系。国土资源、环境保护，规划、建设、工商行政管理、质量技术监督，安全生产、海关外汇管理等部门，要依法加强对投资活动的监管。各级政府投资主管部门要加强对投资项目的事中和事后监督检查，对违反法律法规及国家有关政策规定的，政府投资主管部门要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计部门要依法加强对政府投资项目以及对国有企业投资行为的审计监督；监察部门要加强对国有企业负责人的监督力度。对违反诚信制度，在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。第三，建立量化指标体系和项目监管信息系统。“应抓紧建立一套完整、科学的建设项目的投资、工程进度工程质鼍、投资控制、财务评价等方面的量化指标体系，从而对建设项目万方数据的资金到位情况、工程进展情况、概算及其调整、投资及其效应等信息及时掌握。叫刨要形成规范的建设项目信息报告制度，一方面向宏观决策部门提供决策的信息依据，另一方面，指导、协调建设项目的各类关系，更好地为建设项目服务。提高公共投资监管人员素质为提高公共投资监管的效果，就要不断提高稽查监管人员素质，努力造就一支优秀的监管队伍。首先，注重抓好思想作风建设，不断提高项目监管人员的思想素质。使监管人员充分认识公共投资项目监管工作的重要性和艰巨性，增强政治意识、责任意识和大局意识，为完成公共投资项目监管任务提供思想保证。其次，要全面提高监管队伍专业素质。一是要不断加强对监管队伍的专业知识和政策法规培训，扩大项目监管工作的视野，提高监管队伍掌握国家法律、政策法规的水平，掌握和运用国外先进的监管手段和方法，提高项目监管工作质量。二是要不断选拔优秀的人才来充实公共投资的监管队伍，并切实关心；管人员的成长和进步，创造条件帮助他们解决工作和生活中的困难和问题。第三，要抓好监管队伍的廉政建设，始终保持清正廉洁。监管人员要遵守党和国家有关规定，始终坚持把人民的利益放在首位，严格执行各项规定和纪律，廉洁奉公，各尽职守，一身正气，两袖清风，筑牢思想道德防线。完善公共投资监管的市场机制要对公共投资活动进行监督管理，必须完善公共投资的监管体制，维护投资市场秩序。一是健全有形建筑市场，完善公共投资项目投资制衡机制。实践表明，在我国现行的建设体制和市场运行机制下，有形建筑市场是懈决规避监管、弄虚作假等问题的一种有效途径。有形建筑市场的出现，将工程项目的一系列活动都集中在一个固定的场所内进行，成为市场行为，受市场制约。而投资主管部门、财政主管部以及有关部门，则依照法律，法规的规定，依据职能分工，对公共投资项目的管理进行相互监督，相互制约。二是大力发展中介机构，充分发挥市场的作用。必须尽快转变政府的监管职能，减少行政干预，主要依赖首都科学发展论坛市场手段。建设市场的监管涉及到政府、行业协会，中介服务组织等各方面，是一个需要统筹规划、各方面共同努力的系统程。我国的中介服务机构月前还处于初级阶段，这就要求，政府在制定规划和政策方面，多鼓励中介服务组织的发展，规范对中介服务市场的规范，积极推进公共投资活动的市场化。各类投资服务机构均须与政府部门脱钩，坚持诚信原则。政府投资主管部门要建立中介机构信用档案记录制度。凡在政府投资项目中从事招标代理、咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的投资中介机构，政府投资主管部门要将有关情况记入该企业信用档案，公开曝光，并向有关主管部门建议降低该企业资质等级，直至取消资质；造成损失的，该投资中介机构要依法承担赔偿责任。三是尽快建立信誉评