促进农民非农化实现模式的进一步探索.doc

促进农民非农化实现模式的进一步探索摘 要：各地在响应“城乡建设用地增减挂钩”政策号召时，探索出了适合本地的发展模式。在引导“农民上楼”的过程中，山东、浙江、重庆、成都、江苏等地的实现方式颇具特色，这些因地制宜的地方政府政策既具有特殊性，又存在制度上的相似性。在介绍这些模式的基础上，从制度上对其进行了比较，以促进农民非农化实现模式的进一步探索。关键词：城乡建设用地；农民非农化；模式“十二五”期末，我国人口总量将达到13.9亿左右，城镇人口将首次超过农村人口突破7亿。“十二五”时期，我国人口将发生重大转折性变化。发生这种转变的原因在于农民“市民化”。它表现为：农村人口地理位置的转移和职业的改变，以及农村人口向城市人口转化的过程中，逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化，逐渐缩小乃至消除城乡生活差别，实现城乡融合的过程。1实现这种转变的原因之一就在于国家所推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，即依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。2该政策的落实将城乡发展相结合，推动了农民“非农化”的进程。2004年，国务院颁布关于深化改革严格土地管理的决定，制定了关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”这一政策又为农村土地流转找到了合法依据。因此，为了实现土地节约集约利用，各地开始积极探索适宜的办法，为农民走出农村、进入城市提供了蓝本。一、农民“非农化”的几种模式作为一种身份而言，与“农民”相对的是“市民”。相比之下，农村的各方面条件落后于城镇，因而跳出“农门”成为“市民”是多数农民世代的梦想。先前，他们将读书作为“进城”的唯一途径，如今，通过放弃其扎根的土地也可以实现这一目标，其中，山东、浙江、重庆、成都、江苏等省市推行的农民“非农化”模式尤为夺目。（一）山东模式：撤村建社区撤村建社区就是把原来基层行政单位村撤掉，打破之前村的地域限制，使农民集中居住在合并建立的农村社区，并完善相关的公共设施和服务，让农民不但过上城里人的生活，也享受和城市居民同样的公共服务和社会保障。2007年，山东诸城把原来的1249个行政村按照地域相邻、习俗相近的原则，以两公里为半径规划建设为208个农村社区，形成“多村一社区”模式。山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地也都部分推行了“撤村改社区”。做法之一是政府先投资建设农村社区居民楼，农民以宅基地置换的方式进行购买迁入，即“先建后迁”。做法之二是鼓励当地有经济实力的企业，先垫资兴建农村社区住宅楼，行政村以村集体资产并入企业的方式进行购买、置换，即“先建后换”。2008年5月1日，诸城市政府出台了加快农民居住向农村社区中心村聚集融合暂行办法，规定：农民需新建或翻建房屋，经审查符合宅基地建房规定的，一律到所在乡镇（街道）、开发区中心村规划居住区建设。非中心村一律不再审批新建或翻建宅基地住房。农民在本乡镇（街道）、开发区范围内,可以跨社区到中心村建房或购房。“先建后迁”、“先建后换”成为山东省农民“跳农门”的主要模式，未来几年将有70%的农民居住到社区中心村，节约了大面积的农村耕地。（二）浙江模式：两分两换2008年5月，在浙江省嘉善县委县政府多方面的调研、论证下，该县开始实行以“两分两换”为模式的土地改革，对全省其他市、县起到示范效应。所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。3“宅基地换钱”就是根据农户原有住房的建设成本和宅基地面积，评估其价值并给予相应的货币补偿。“宅基地换房”就是以农村宅基地换取公寓住宅。政府利用划拨的土地周转指标修建公寓房，在把人均置换面积控制在一定范围内后，将公寓房低价卖给认定的农户。“宅基地换地方”主要是指支持农户异地自建公寓房。对于距离城镇较远的农户，也可以选择在规划的农村新社区或中心村范围内建房。农户集中自建联排复式公寓房，其户型、占地面积符合要求的，政府承担部分费用，并根据其房屋的占地面积予以一定的货币补偿。“承包地换股”是指在不改变土地所有制性质、承包经营者权利的前提下，农户以土地承包经营权入股成立合作社。浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法中规定：只要土地承包经营权本身、土地用途均不改变，农民可以土地承包经营权直接作价出资，成立农民专业合作社。拥有土地经营权的农民均为合作社的股东，对其收益和债务负责。“承包地换租”是指将承包地反租给村集体等经济组织经营，农民获得一定的流转租赁费用，达到一定年龄的村民还可获得生活补助。“承包地换保障”是“两分两换”模式的核心之一，目前主要实行的是以承包地换失地农民的养老保险。现行制度在设计时按照不同年龄区别对待，为不同年龄阶段的人缴纳养老保险统筹费，并略微向大龄人员倾斜，使其到退休年龄后就可享受养老金。另外，对于农户置换土地的不同情况给予一定的生活补助，对就业困难者进行就业推荐和培训，使其家庭收入有所改善。通过“六换”，为农民进城提供了基本要素。（三）重庆模式：三年过渡期+地票重庆市对宅基地和承包地置换则采用了“三年过渡期+地票”模式，分两步完成：第一步，推行“户籍制度改革”政策。重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知中明确指出：为了确保转户居民实现平稳过渡，我市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了三年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。在这三年过渡期内，农民可以享受“三项保留，五项纳入”，即“保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续执行原户籍地生育政策；在农民自愿退出承包地经营权之前，享受各项补贴”；“农民转户后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。在教育方面，转户农民工子女接受义务教育，按照就近入学原则，改变现在农民工子女只能在指定学校就读的状况。”三年期满后，转户农民的宅基地、承包地均可单独退出。同时他们可获得3笔补偿资金，包括：参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予的一次性补偿；参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿；参照地票价款政策一次性给予购房补助。第二步，用地票交易土地。农民退出的土地由重庆市土地交易所进行交易，获得城乡建设指标即“地票”。“地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标。按照“占补平衡”的原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。“地票”是土地交易业务的主要标的物，它是在农民自愿和农村集体经济组织同意，且留足发展空间的前提下，向县土地行政主管部门申请并获得其批准后，将农村建设用地复垦为耕地，经上级部门验收合格后颁发农村建设用地复垦验收合格证，即为“地票”。农民拿到“地票”后可以通过土地交易所面向社会公开交易，购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由区县（自治县）人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按照拍卖等有关规定取得国有建设用地使用权。“地票”也可用来出让、转让、质押，以获得所需要的资源。通过三年过渡期，农民可以更好地适应城市生活，对于不能适应者，可以再次返回到农村，其土地依然存在，确保他们有路可退，避免无地、无房、无业局面的出现。适应城市生活的农民则可自愿退出土地，并将其进行交易，所得收入可作为城市生活的资本，避免“进城则贫”情况的发生。（四）成都模式：双放弃换社保2004年起，成都开始实行“双放弃换社保”政策，即农民在自愿申请放弃土地承包经营权和宅基地使用权后，可进入城镇自主购房，或按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房，其土地承包经营权、宅基地使用权、房屋及土地附着物等参照征地拆迁安置政策予以补偿。入住安置房以后可以根据“双放弃”社保政策参加社会保险，实行个人交一点、集体出一点、财政补一点的“三个一点”筹集机制。地震灾害后，可利用的耕地面积急剧减少，同时又面临着建设用地面积大幅上涨的情况，因此促进农民集中居住的形式更加迫切。成都市人民政府关于进一步加强土地管理促进节约集约用地的通知中指出：转变农村宅基地用地方式，促进农民集中居住。在城镇规划区和土地整理项目区范围内，停止审批零星宅基地，引导农民向城镇和农村新型社区集中居住。有条件的地区，在实施农村住房灾后重建、农民“新居工程”和农村新型社区建设时，鼓励建设多层或高层住宅。在城镇规划区和土地整理项目区以外的农村地区，农民新建住宅，要向规划的农村新型社区集中；确需分散居住的，要严格执行一户一宅的法律规定和当地的宅基地面积标准。要尽量使用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，不占和少占耕地。（五）江苏模式：三集中+三置换为了实现土地的节约集约化利用，江苏省开创了“三集中”模式，即“土地向规模经营集中、工业向园区集中、人口向城镇集中”。其中，“人口向城镇集中”是“三个集中”的关键，“土地向规模经营集中”是建立在“人口向城镇集中”的基础上，农民集中居住在安置房内，可以腾出大面积的宅基地，另外，承包地以多种方式流转，包括集中成片流转、托管承包土地、土地股份合作、建立土地储备库等方式，可是提升农村土地规模经营和农业产业化水平，推进高效农业规模化。“工业向园区集中”也即加快工业园区建设，促进工业集约发展。这是“三集中”的又一重头戏，它是“人口向城镇集中”的必要条件，因为农民的承包地实现规模经营，宅基地置换了房屋，要是到城市或城镇生活无职业，就会成为“城市贫民”，而向园区集中的工业为农民就业提供了很好的机会，解决了大部分人口的就业安置问题。所谓“三置换”是指农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房。集体资产股份化后，可以量化到每个农户头上，农户凭股权获得分红收入，成为农民可持续收入的重要组成部分，是农民失去土地后的经济来源之一。土地承包经营权亦可置换成城镇社会保障，使农民充分享受城镇基本养老保险和医疗保险，为农民失去劳动能力后获得稳定的收入提供保障。宅基地和住房置换成相对集中的社区住房，改善了农民的居住环境和居住条件，腾出了大量土地这种稀缺资源，为工业化和现代化提供了方便和可能。“三集中”把农民、农业和工业的问题解决了，农民基本在城镇扎下了根，因此农村的宅基地和承包地被闲置。“三置换”又将农村的存量资产盘活，充分利用了现有的资源，实现了耕地规模化、农业集约化、农村城镇化、农民市民化。二、各种模式之比较耕地属于不可再生资源，同时，自然灾害日益侵蚀着我国的耕地，因此只能人为地节约集约耕地利用。在客观条件的限制下，选择集中居住，节约宅基地面积和实行承包地规模集中经营无疑是很好的选择。各地推行土地节约集约经营政策的做法虽各有千秋，但他们仍有许多共同点：首先，都实行“以宅基地换住房”。山东省引导农民入住到政府统一规划的安置区内，社区房屋由政府统一修建或者由当地有实力的企业投资兴建，农民以宅基地进行置换，不足部分由农户补齐。浙江省的宅基地不仅可以用来置换住房，还用来换货币、换地方，农户可以到异地修建或购置房屋。重庆规定的农民在三年过渡期后，农民的宅基地可以自愿在城市或集中居住区换取住房。成都农民放弃宅基地使用权和承包地经营权后，可以在城镇自主购房，或按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房。江苏省农民通过“三置换”将宅基地和住房置换成相对集中的社区居住房，农村人口向城镇集中居住。这些制度无一例外是将农民的宅基地用来置换城镇集中兴建的住房，这样可以大面积节约农村建设用地，将其复垦后转化为耕地，既改善了农民的居住环境，又节约了土地资源。其次，均以“承包地换社保”。为了解决土地资源紧缺问题，政府将农民集中起来居住，可以腾出大面积的宅基地。但“集中”也产生了不少问题，比如，农民离田地远了，不方便耕种；养殖专业户无法继续开展养殖业等。为了解决这一系列问题，并进一步扩大土地集聚的面积，政府推出的“承包地换社会保障”政策，不但解决了其后顾之忧，承包地换来的货币也解决了农民在城镇生活所需的开支。最后，都获得了城镇建设指标，实现了土地节约集约化利用。农村人口大量向城镇迁移，导致城镇建设用地紧张。根据国家法律的规定，农村土地属于集体所有，不能用于商业用途。因此，为了缓解城镇用地难的问题，国家制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策，要扩大城镇建设用地的指标，就必须减少农村的建设面积，更重要的是，要保住18亿亩耕地的红线不能动摇。各地采取的多种模式，将农民集中起来居住在政府所建的安置房里，拆除农村宅基地，复垦后继续用于耕种，节约了大量的耕地，既保护了资源，又保障了社会安全和谐。承包地使用权上交集体经济组织后，可用于统一规划，或者进行招商引资，或者用于规模化经营，这些可以为农民的城镇生活提供经济来源，土地所获得的收益使得他们不会成为城镇贫民。以各种方式实现的土地节约集约化经营在节约耕地、扩大城市建设指标方面都作出了很大的贡献，他们不但让农民得到了住房、获得了社会保障，解除了农民市民化后的顾虑，还使得城乡差距缩小了，有利于统筹城乡发展。然而，经济发展程度的差异以及各地情况的特殊性决定了诸种模式的不可复制性，他们自成体系，因地适宜，各种模式又呈现出不同的特点。第一，过渡时间不同。山东、浙江、成都、江苏四省在农民非农化的过程中采取的都是“激进式”改革，即农民放弃宅基地使用权和承包地经营权，集中居住在安置区或者农村社区，有了和城镇居民相同的社会保障，得到了和城镇基本均等的公共服务和公共设施，部分人还可以到工厂做工，但这一切变化对于在农村生活很长时间的农民来说是突然的。不熟悉居住在周围的邻居、不适应城镇环境、不习惯什么都要花钱买的生活方式，等等。这些不习惯都会使他们对国家政策产生不满，影响后续政策的推进。而重庆市则不一样，在农民转化为市民时设置了三年过渡期限，实行的是“渐进式”改革。三年的缓冲期可以使农民被城市生活逐步同化，在心理上慢慢喜欢并接受这种生活方式，与其他四省被迫接受相比，重庆三年过渡期的政策推行起来更稳妥。第二，置换内容不同。从宅基地的置换来看，山东省、重庆市、成都市规定宅基地只可用来置换住房或者换钱，而浙江省规定宅基地可以用来换房、换钱、换地方，江苏省规定宅基地可以换房、换保、换股。这些不同的对换指标，可以在更大程度上保障农民的利益，可以充分尊重他们的意愿。不同的流转方式，可以使农民获得更多的利益。第三，置换成本不同。各省在制定政策规定置换价格时，农民与政府的利益分配不同，就农民而言，不同模式中其付出的置换成本存在差异。如在宅基地置换房屋方面，山东省诸城市规定，农民可以宅基地置换新住房120平方米，超过的部分按每平方米1400元购买。成都市的定向安置房按3种标准作价购买：人均35平方米以内按入住居住区的安置价购买，单价是330元；人均35平方米至45平方米按成本价购买，单价目前定为1500元；人均超过45平方米的部分按市场价购买。第四、置换的社会保障程度不同。浙江省