美国大都市区规划组织的发展历程及经验总结.doc

原稿美国大都市区规划组织的发展历程及经验总结* 本文得到国家自然科学基金项目（40571044）和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（07JZD0012）支持程楠1,2，荣朝和1(1北京交通大学经济管理学院 2 清华大学交通研究所，北京，100028)摘要：60年代兴起的区域性规划组织，成功促进了美国综合性交通规划的发展。本文以美国大都市区规划组织的变革历史为研究对象，分析了该组织机构成立的背景、发展的历程、机构设置以及所肩负的职能和作用。基于对美国大都市区规划组织的认识，提炼若干对我国区域发展和交通规划有益的启示和建议。关键词：大都市区，规划，组织，交通一、 美国大都市区规划组织成立的背景美国在20世纪20年代进入郊区化发展阶段，商业性利益和消费偏好推动下的城市蔓延随着小汽车的普及不断加快。尽管地方政府认识到了这种向外扩张的发展趋势，但受制于分散的政治体系结构，普遍采取了放任自由的态度。虽然郊区化过程缓解了中心城市人口密集、交通拥挤、住房紧张、环境污染等问题，改善了城市生活质量，却也如双刃剑，引发了一些新的区域性问题，如城市蔓延带来的土地利用粗放化、开阔空间的不断消失、无法及时配套的各种公共基础设施等。针对这些日益突出的社会问题，一些社会改革家提出，应该开展区域性质的调查、分析和研究。第一次提出区域性规划要求的是共享1500平方英里滨水码头区的纽约州和新泽西州。1917年纽约州和新泽西州州长授权成立了一个双州委员会（bi-state commission），致力于联合两州力量，整体协调港口合作开发中出现的费率争端等问题。在该委员会的倡导下，双方在1921年达成港口协议（the Port Compact），划出港口区（Port District），并在联邦州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）的支持下（州际事务需要得到国会批准）成立纽约州港务局 1972年更名为纽约和新泽西港务局（Port Authority of New York and New Jersey），反映出对港口区的联合管理，负责协调港口区的枢纽、交通和商业设施。港务局有效利用其收取的设施使用费以及在公开市场上发行债券所募集的资金，用于交通基础设施的规划、投资、建设和运营，在没有增加纽约州和新泽西州纳税人负担的情况下，改善了港口区的交通状况。20世纪初，港务局得到拉塞尔塞奇基金会支持，开展了一项名为“纽约和其市郊的区域规划（Regional Plan of New York and Its Environs）”研究，工作内容涉及广泛的调查、数据的搜集和对经济发展的预测，并提出很多针对性建议包括在外围地区建立卫星城市，土地利用控制、保留开阔空间和建设新的铁路和公路网络。然而，和这个时期发起的其他区域规划类似，纽约的区域规划在实施中面临较大阻力受到来自地方政府竞争性利益关系的制约。鉴于此，一位规划专家Thomas Reed提出，“只有一种方法可以确保有效的区域规划，那就是创建和地域范围对称的政府，具有超越市政当局的权利，可以为区域的基础设施制定政策。”于是一些新的制度和决策机制逐渐成型比如局（Authority）和区域规划委员会（Regional Planning Commissions），以弥补分裂的行政结构。而此时，美国联邦政府为应对30年代经济大萧条而提出的一些措施也推动了区域规划的发展，比如支持公共工程管理局（Public Works Administration） 该组织在1943年被国会解散协助州和地方政府进行大范围的基础设施规划等。二、 美国大都市区规划组织的确立及发展40年代美国进入“机动化时代”，郊区不断扩张带来日益严重的区域性问题，比如住房、学校、交通基础设施等，被称为之“大都市爆炸产生的郊区辐射结果”。这种情况下，越来越多类似政府联合会（Council of Government）的合作性组织成立，尝试以民主的方式对区域进行系统规划并解决这些日益尖锐的社会问题。联邦政府也积极做出响应，要求以区域为基础编制综合规划，并明确对规划活动提供资助，以促进分析并解决区域问题时政府间的相互合作。联邦政府的资助很受欢迎，促成了近100个区域性合作组织的成立。虽然新机构改善了政府间的合作，但他们无力影响地方政府的土地利用政策。直到1956年联邦援助公路法（Federal-Aid Highway Act）颁布。该法案授权数十亿美元用于建设41000英里的国家州际防卫公路系统（National System of Interstate and Defense Highways）并将线路的选择权下放给州公路部门。地方官员很快意识到，在区域性合作组织的平台上，他们赢得了更多与州政府讨价还价的能力。60年代，肯尼迪政府认识到交通系统建设对城市形态具有重要的影响力，因此提出建议只有当城市已经开始筹备或者积极从事整个城市地区的总体规划时，联邦政府才能对该地区的交通项目提供经济上的支持。这条建议很快在1962年颁布的联邦援助公路法中得到体现，并首次以立法的形式对交通规划的执行程序和组织安排提出要求。第一， 该法案提倡开展城市化地区规划，而不是城市规划，这样就把规划范围定义在区域层次上。第二，只有开展了城市化地区规划，地方政府才能获得联邦政府对该城市化地区交通项目的资金支持。第三，在城市化地区规划中，州和地方政府要秉持3C规划流程即综合性、持续性和合作性（continuing, cooperative, and comprehensive,3C）。第四，联邦援助资金中的0.5%1.0%将专门用于开展规划及相关的研究性工作。在公路项目刺激、联邦财政支持以及实际工作需要等多方因素的作用下，很多规划组织应运而生。此后陆续颁布的一些非交通联邦法令，如1965年的住宅和城建法（Housingand Urban Development Act）要求相应部门为区域性机构的资料收集和规划提供资金；1966年的示范城市与大都市发展法（The Demonstration Cities and Metropolitan Area Redevelopment Act）指定由区域性机构负责审阅地方政府对约40种联邦拨款和贷款的申请等，也催生了更多区域性组织和规划机构。1973年颁布的联邦援助公路法正式将人口超过五万的城市化地区的区域规划委员会、政府联合会、区域性合作组织或者区域规划组织命名为大都市区规划组织（Metropolitan Planning Orgnization，MPO）。并规定0.5%的联邦援助资金按照城市化地区人口在各个州之间进行分配，保证MPO开展综合性的交通规划工作。1975年联邦政府颁布了联合公路/公交规划条例（Joint Highway/Transit Planning Regulation），并替代了以前所有与城市交通规划有关的纲领和政策。新的公路/公交规划条例要求MPO在制定规划时必须遵守这些联合条例，而获得联邦援助资金的前提条件则是提交城市地区所有与交通规划活动相关的大都市交通规划（Metropolitan Transportation Planning，MTP）、大都市交通改善计划(Metropolitan Transportation Improvement Program，MTIP)和统一规划工作纲要（Unified Planning Work Program，UPWP）三份报告。5年后，联邦政府对联合公路/公交规划条例进行修改。新的条例仍然要求提交三份报告，但允许州和MPO自己确定规划流程。这意味着联邦政府只关心最后的交通规划结果，并对此提供资金支持，却将流程安排的细节交给州和MPO决定。这反映出这一时期联邦政府权力分散化的转变。然而，1991年地面多式联运效率法（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act，ISTEA）的出台扭转了这种分散化的趋势，并预示着MPO的复兴。在ISTEA中，MPO获得了更多资金，并扩大了它们在项目筛选中的权限，并且第一次要求州运输官员和地方代表在MPO的管理框架下就项目优先权和决策等事宜进行讨论。这种转变体现在多个方面，见表1。表1 ISTEA颁布后MPO的转变转变的方面ISTEA颁布之前ISTEA颁布之后MPO的角色定位州和公交局（不是MPO），对MTP和MTIP做出决策在MTP和MTIP中发挥重要作用MTP单一方案可筛选方案；关注多式联运和联合运输；强调系统性能和规划要素MTIP没有财政约束实施财政约束公共参与十分有限，如听证会鼓励早期和实质性的参与三、 美国大都市区规划组织的机构设置图1 美国MPO的分布示意图截止2005年，美国共有385个MPO，见图1。这些组织的构成有很大差异性，有的规模较大，人员众多；有的只有一名主管和一名运输规划师；有的则隶属于某个政府部门；也有的独立运作。每个MPO都是根据地方政府之间达成的协议而设立的，并没有固定的标准。比较典型的MPO中会包括以下成员：（1）政策委员会。作为MPO中的最高决策主体，政策委员会委员主要来自地方当选官员、各种运输方式的利益代表、州政府官员以及代表联邦政府、民间团体等的无投票权成员。政策委员会的责任包括对MPO的重要活动和议题进行讨论并作出决策，比如MTP、MTIP、UPWP、预算及其他政策性文件。（2）技术委员会。技术委员会协助MPO的专职人员开展规划、分析和工程等技术事项上的沟通和交流，并向政策委员会提供技术支持。技术委员会通常由当地政府、州政府和联邦政府的一般公务员组成，也可能包括相关利益方、各种运输方式以及当地居民的代表。（3）MPO的专职人员。专职人员的数量和资质要求根据各个大都市地区的实际情况而有所不同，但多数情况下，专职人员需要负责大都市规划流程的监督和管理，以保证3C规划流程能够得到贯彻执行。四、 美国大都市区规划组织的职能和作用美国MPO具有六项核心职能。第一，为区域内与交通系统相关的公共机构和私人团体提供一个彼此协商的论坛，为高效的区域决策创建一个公平正义的环境。第二，提供评价方案的技术支持，按照区域的复杂程度和规模、运输议题的本质以及现实可行性来进行裁决。第三，编制并定期更新长期的MTP，规划的主要目标是确认未来二十年以上的区域交通运输需求。该规划每五年更新一次，预测未来的发展趋势并提出长期交通战略研究和投资的重点，以促进人与货的移动和运输，保证系统的高效运转，改善生活品质。第四，编制财务预算约束下的基于MTP的MTIP，详细列出未来六年时间里能够得到投资的项目和设计方案，包括方案预算和资金来源及额度。MTIP每两年更新一次，每次更新都必须反映出联邦资助项目在时间进度安排、成本开支以及资金来源等方面发生的变化。第五，根据MTP和MTIP编制年度的统一规划工作安排（Unified Planning Work Program，UPWP），明确大都市地区规划项目的优先级并对所有下年度预期开展的所有大都市区交通和与交通相关的影响空气质量的活动进行描述。第六，在以上五个核心职能中引入普通公众和所有收到计划影响和重要团体的参与，实现最广泛的公众参与。实现上述职能的具体工作流程是：第一步，发起项目。项目发起一般有几种方式：(1)地方政府规划。运输项目多数源于地方规划，这些地方规划是郡县或者市政府机构编制的。按照地方综合规划中明确的规划要素，地方政府可以自行判断这些项目是否符合财政约束下的长期规划。(2)州政府确认项目。州运输部根据各自的标准确认地方规划中的项目是否满足区域运输系统要求，如提高安全性或者改善流动性等。州政府本身也会提出一些项目，如提高系统运能、景观美化或者空气质量改善等。(3)区域公交规划和研究。大都市的公交机构会定期对该公交系统进行需求评估，并给出项目建议，比如公共汽车的更替、自动扶梯的维修和线路的保养等。第二步，项目评审。向MPO申报的项目材料中需要包括目标和需求陈述、可选择的方案和确定的最佳方案。而MPO的技术委员会则按照联邦政府提出的规划要素，比如通达性、安全、环境、一体化等，对这些项目进行评审，并据此形成MTP，MTIP和UPWP三份文件，这三份文件中都需要关注一致性问题，即满足空气质量标准。第三步，提交讨论。将编制的三份文件提交MPO的政策委员会进行讨论。政策委员会中无投票权的委员可以参与讨论，但并不参与投票；而具有投票权的委员会在充分的讨论协商后，进行投票表决。在上述三个环节中，都提供了各种公众参与的渠道和方法，确保公众对规划进展有所了解并尽可能获得公众的理解、支持与认可。五、 若干经验总结回顾美国MPO的发展历程，可以总结为如下几点经验：第一，解决区域性问题，就必须创建和地域范围对称的组织机构。严格意义上美国只有两级政府联邦政府（federal government）和州政府（state government）。宪法确定了联邦政府的结构和权力，并对州政府有基本规定；各州则有各自的州宪法，州宪法中包含了针对州内地方政府的条文，其中地方政府是指郡县（county）、市（city）、镇（town）或学区以及特别选区（district）的政府。美国在建国初期，各殖民地普遍设立郡县，然而随着工业化的持续发展，城市迅速发展，有的州便将一些郡县撤销，有的则将郡县与城市合并，设立市政府。于是郡县的数量大为减少。目前美国有46个州设郡县，每个郡县有两个或两个以上的市或镇。然而这些分散度较高的行政边界阻碍了区域间的合作与发展。在过去的半个世纪里，联邦政府试图通过要求州设立MPO来克服这种不足。但是由于MPO跨越了传统的政治边界，从州的角度而言，是存在争议的。批评者认为MPO篡取了州政府的合法职责，并形成了一个不必要的官僚层级；支持者认为MPO是一个重要的机制，应该在执行其编制的规划中得到更多授权。从目前的实施效果来看，MPO的确发挥了积极的作用。相比传统的地方机构而言，MPO在联邦政府的政策支持和资金杠杆作用下，能够投入更多时间和精力，开展区域性的沟通与协调工作。它们严格履行联邦政府提出的3C规划流程，促进地方不同组织机构包括公共机构和私人机构之间的合作，共同编制综合性的交通规划，保证交通基础设施物理层面上的衔接和行政层面上的协作。相比州政府而言，MPO为区域间合作提供了一个更为便利的平台，通过频繁的交流和广泛的公众参与，MPO能够更好的了解和把握地方需求，进而合理分配联邦资金，有效提高了资源的利用效率，达到了较好的运营结果。第二，美国的MPO有明确的职能，并遵照3C 规划流程形成不同的规划文本。MPO负责编制的MTP、MTIP和UPWP三份文件保证了区域范围内各种交通规划活动的连贯性、系统性、持续性和可操作性，并且通过内在的逻辑联系，形成一种约束力量，有效地减少了不同规划方案之间的矛盾和冲突长期规划需要提出区域的使命，短期规划则必须与长期规划中提出的使命相吻合，并分解成可操作的具体目标和项目。虽然在80年代权力分散思潮的影响下，联邦政府曾经一度放松了对流程的控制而转为对规划方案的关注，但90年代初颁布的ISTEA法案扭转了这种分散化的趋势，重新强调过程控制，即州运输部和地方代表必须在MPO的组织下就项目的优先顺序和规划方案进行充分讨论，同时给予MPO更多拨款以提高其在区域协调中的地位和作用。第三，美国的MPO具有一定的灵活性，以适应不同时期、不同区域特征的需要。虽然美国联邦政府从立法角度确认了MPO的法律地位，并要求五万人口以上的城市化地区必须设立此类组织以履行3C规划流程并负责出台长期、短期的综合性交通规划，但对于MPO的管辖范围、机构设置、运作机制等都没有进行限制约束，而是将这些权利下放给地方，由地方机构进行协商，达成共识后以备忘录的形式提交州政府，一旦获得州立法通过即可报备联邦政府。从管辖范围来看，MPO有多种情形。大多数MPO的规划权限在州内的一定区域，比如波士顿都市区的大都市区规划委员会（Metropolitan Area Planning Council，MAPC）是由所辖一百零一个市、镇的政府代表组成（没有郡县政府机构代表）；而西雅图都市区的普捷湾区域委员会（Puget Sound Regional Council，PSRC）是由四个郡和八十二个城镇代表组成；也有个别跨州的MPO，比如华盛顿大都市区的规划组织首都地区交通规划委员会（National Capital Region Transportation Planning Board）和华盛顿大都市区政府理事会（Metropolitan Washington Council of Governments）规划权限就涵盖华盛顿特区、马里兰州、佛吉尼亚州及其周边的六个郡。从机构设置来看，MPO可以随时间发展、环境变化做出调整，只要在合作的地方机构之间能够达成共识。以纽约大都市区为例，1965年纽约州、新泽西州和康涅狄格州达成共识，指派三州区域规划委员会（Tri-State Regional Planning Commission）作为MPO，协调跨州的区域性问题，然而该组织机构规