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河南城建学院本科毕业论文 毕 业 论 文 题 目： 论环境公益诉讼的原告主体 学 院： 法学与公共管理学院 专 业： 法学 姓 名： 贺定乾 学 号： 151410134 指导老师： 苏芸芳 完成时间： 2014年5月10日 III河南城建学院本科毕业论文 目录 摘要当前，面对日益严重的环境危机，公众要求建立环境公益诉讼的呼声也越来越强烈。然而关于环境公益诉讼原告主体模式的构建，我国学术界产生了很大的分歧，主要在环保行政机关、检察机关、环保非政府组织和公民个人四个潜在主体上。其他国家和地区关于环境公益诉讼原告的立法模式也各不相同，如美国、印度等规定任何人都可以提起诉讼，而有些国家地区则对此做了严格的限制，如欧盟、台湾、意大利等规定只有特定的主体才可提起。此外，国内一些地区为解决环境公益纠纷，进行了这方面的实践，如昆明、无锡、贵阳。这些实践亦主要围绕环保行政机关、检察机关、环保非政府组织和公民个人四个潜在主体进行选择排列。本文认为环保行政机关、检察机关因其本身的国家机关性质不宜提起环境公益诉讼，而环保非政府组织、公民个人则是适格原告，企业法人在环境公益诉讼中的作用也不应被忽视。因此，我国环境公益诉讼的适格原告应为环保非政府组织、公民个人和企业法人。关键词：环境公益诉讼，原告，构建IAbstractAt present, in the face of growing environmental crisis, the publics voice of claiming to set up environmental nonprofit litigation is more and more fierce.However, in regard to the establishing of environmental nonprofit litigations main plaintiff mode, there is prodigious divergence in academic circles. The divergence is mainly among environment protecting administrative body, inspection body, environment protecting non-governmental organization and individual citizens these four potential bodies. Other countries and regions on the legislative system of environmental public interest litigation plaintiff also are not identical,such as the United States and India rules anyone can file the lawsuit,while some countries and regions have the strict limit,such as the European Union,Taiwan,Italy rules that only specific subject can file the lawsuit.In addition,some domestic areas in order to solve the environmental public interest ,has carried on the practice in this field,such as Kunming,Wuxi,Guiyang.These practices are mainly arranged on the environmental administrative organ,procuratorial organs,environmental non-governmental organizations and private citizens.This paper argues that the environmental administrative organ,procuratorial organ because of its nature of state organs unfavorable file the environmental public interest litigation,while the environmental non-governmental organizations and private citizen are the right plaintiff.The role of enterprise as the plaintiff in the environmental public interest litigation should not be ignored.As a result,the right plaintiff of environmental public interest litigation in our country should be environment non-governmental organization,private citizen and enterprise.Keywords:the environment public litigation,the plaintiff,build目录摘要IAbstractII引言1一 环境公益诉讼概述2（一）环境公益诉讼的产生2（二）环境公益诉讼的理论基础21.私人检察总长理论22.公共信托理论33.环境权理论4（三）环境公益诉讼的概念51.公益与公益诉讼的定义52.环境公益诉讼的定义53.环境公益诉讼的特征64.环境公益诉讼的类型6二 环境公益诉讼原告主体制度的国内外现状8（一）国内研究状况8（二）国内实践状况91.贵阳的环境公益诉讼原告主体模式92.无锡的环境公益诉讼原告主体模式93.昆明的环境公益诉讼原告主体模式10（三）对国内环境公益诉讼原告主体模式的剖析101.环保行政机关不适合作为环境公益诉讼的原告主体102.检察机关无权提起环境公益诉讼12（四）域外环境公益诉讼原告主体的立法模式131.美国的环境公益诉讼原告主体132.欧盟的环境公益诉讼原告主体143.意大利的环境公益诉讼原告主体144.印度的环境公益诉讼原告主体155.台湾的环境公益诉讼原告主体15三 我国环境公益诉讼原告主体制度的构建17（一）环保非政府组织（环保NGO）是环境公益诉讼的最优原告主体17（二）公民个人有权提起环境公益诉讼18（三）企业法人应该提起环境公益诉讼19四 对环境公益诉讼原告主体模式的制度补充21（一）诉讼前置程序21（二）诉讼激励机制21结语23参考文献24致谢25引言从2005年松花江污染事件到渤海湾漏油事件再到兰州苯污染事件，这些年环境污染事件一次次发生，从北大法学院学生到兰州市民，这些年公民针对环境污染的公益诉讼一次次提起，从黑龙江省高院再到兰州市中院，公民的诉讼请求一次次被驳回尽管公众参与环境公益诉讼的愿望非常强烈，但法院的理由似乎恒定为公民提起环境公益诉讼于法无据。我们不禁要问，谁有权提起环境公益诉讼，谁能够为环境代言。环境公益诉讼发源于美国。20世纪70年代，为解决日益严重的环境问题，美国建立了环境公益诉讼制度，此后，该制度作为解决环境问题的新途径被众多国家移植。由于各国国情不同，各国在引入该制度的同时，也加入了自己的特色。总体上，美国提起环境公益诉讼的主体是“任何人”，但其含义是变化的，由最初的宽松到严格到现在又宽松，是一个变化的过程；欧盟一直对环境公益诉讼的原告资格持严谨的态度；意大利在这个问题上的态度也是变化的，而其立法变化更多地为我们提供了立法借鉴；印度不仅资格宽松，而且其立法在解决环境问题的同时更加注意了对弱者的保护；台湾在环境公益诉讼原告资格问题上也持严谨态度，而这与其公益诉讼系行政诉讼的性质有关。考察学者们的研究，结合国内有益实践，参考国外环境公益诉讼现行制度，为确定环境公益诉讼的适格原告，建立符合我国国情的环境公益诉讼。19河南城建学院本科毕业论文 环境公益诉讼概述 一 环境公益诉讼概述（一）环境公益诉讼的产生从历史渊源看，公益诉讼起源于罗马法：除法律有特定规定外，市民均可提出旨在保护社会公共利益的诉讼。1 敖双红.公益诉讼概念辨析J.武汉大学学报（哲学社会科学版），2007,(2):250.但环境公益诉讼却是在20世纪后半期才出现的。20世纪60年代，西方工业化国家现代化工业污染和环境公害危机日益严重，人们开始通过个人和公益组织的力量来监督政府和企业的行为，督促他们减少污染。美国民众更是掀起了大规模的环境保护运动浪潮，要求国家制定强有力的环保法律法规，保护日趋恶化的生态环境，为了与全国的环境运动和民权运动相适应，美国国会在联邦立法层面创建了环境公益诉讼制度。其中，清洁空气法以公民诉讼条款的形式，首开联邦环境立法对环境公益诉讼进行规定之先河。在后来美国联邦环境公益诉讼的立法浪潮之中，几乎所有主要的联邦环境法律中都出现了规定环境公益诉讼的条款。环境公益诉讼作为一项制度得到了根本确立。（二）环境公益诉讼的理论基础环境公益诉讼制度肇始于美国，其理论基础主要包括私人检察总长理论、公共信托理论、环境权理论等。1. 私人检察总长理论私人检察总长理论被认为是美国公民诉讼制度确立的重要理论依据之一。对私人检察总长理论的基本内容一般解释是：“为防止公务员从事违反法律所赋予的权限（之范围）的行为，联邦议会可根据宪法将此类起诉授予检察总长等公务员。联邦议会还可以不指定检察总长或其他公务员为此类诉讼的提起人，而且根据宪法，以立法的形式赋予了非公务员的个人或给公务员的组织起诉权，即赋予为防止公务员从事违反法律所赋予的权限（之范围）的行为而起诉的权利。当现实中发生争诉的时候，联邦议会可以赋予某人开始该争讼之诉讼程序的权限，无论其是否为公务员，即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在宪法上是允许的。接受这一授权的人，就是私人检察总长。”2 徐祥民，凌欣，陈阳.环境公益诉讼的理论基础探究J.中国人口资源与环境,2010,(01):150.在关于公民诉讼的讨论中，美国学界和司法界引入私人检察总长理论，并把它变成了支持公民诉讼的最强有力的理论之一。法院引出这种理论的思路在于：“法院认为，在没有可能受司法裁判的实际争端存在的时候，国会不能授权任何人提起诉讼，以决定法律是否违宪或官吏的行为是否越权。但是在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这时，像检察总长的情况一样，也有一个实际存在的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，无论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”1 徐祥民，凌欣，陈阳.环境公益诉讼的理论基础探究J.中国人口资源与环境,2010,(01):150.私人检察总长理论对环境公益诉讼的支持主要是在必要性上。一方面，政府被立法赋予越来越多的有关环境保护的职责，而政府存在人力、物力和精力的不足。相对短缺和滞后的政府执法资源并不能完全满足实施法律的需求。政府实施法律存在一定的盲点。另一方面，政府有时由于受各种因素的影响，比如，地方经济的发展、短期经济利益与政治利益的趋导等因素，政府本身有时不愿意充分实施法律。此外，还有政府违法的情形。面对政府守法不能或不愿守法的现象，公众参与实施法律就成为必要。2. 公共信托理论对于公共信托理论，据学者考证，在罗马法中就已存在。那时其基本含义是：空气、水、河流、海岸及其他自然资源在本质上属于公民的共同财产，这些共同财产应基于公共利益之目的而通过由政府或其他组织以信托的形式加以管理和利用。在现代美国，公共信托理论经过约瑟夫萨克斯教授的加工，其影响迅速扩大，并对美国环境公民诉讼制度的建立产生了一定影响。萨克斯认为，公共信托理论有三个基本原则：“第一，像大气、水这样的一定的利益对于市民全体是极其重要的，因此将其作为私的所有权的对象是不贤明的。第二，由于人类蒙受自然的恩惠是极大的，因此与各个企业相比，大气及水与个人的经济地位无关，所有市民应当可以自由的利用。最后，增进一般公共利益是政府的主要目的，就连公共物也不能为了私的利益将其从可以广泛、一般使用的状态而予以限制或改变分配形式。”2 同上.在萨克斯教授的倡导下，密西根州于1970年通过的密西根环境保护法规定了环境公民诉讼条款，该条款规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机关、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”公共信托理论把环境资源理解为一种信托财产，认为对环境资源的公共信托符合公共信托的一般特性。在美国，私益信托成立的条件有两项：第一，委托人有明确的信托意思表示并已完成信托财产的转移；第二，信托目的或条款不违背强行法或公共政策。对于公共信托，除了符合上述要件外，还必须具备与其本质相联系的三要件：即目的公益性、公共利益、目的排他性。环境资源的公共信托符合这些条件。环境资源的公共信托遵循信托的基本法理，承认环境资源的双重所有权。一方面，国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，同时承担着诸多义务，如严格依照信托条款规定执行职务；非有正当理由，必须亲自处理信托事务，不得委托他人代为处理；必须建立并保存信托账簿以及定期或随时向受益人告知信托事务的处理情况；保全、保存、保护信托财产，以使信托财产处于安全状态；向受益人交付信托利益等等。另一方面，全体公民作为委托人和受益人对环境资源享有所有权。他们是纯享受利益之人，不负任何管理之责。作为受益人的全体公民不仅责任与利益相分离，而且享有具有优先性、追及性的受益权。如果国家或政府滥用权力，或未尽善良管理人的义务，或损害受托人的利益，或不能公平地对待多数受益人，公民都可以主张权力，请求国家履行受托人义务，为全体公民保护和改善环境。3. 环境权理论环境权理论亦是环境公益诉讼制度的重要理论基础。环境权问题是在20世纪六七十年代环境危机日益严峻的情况下被提出来的，是环境保护运动的产物。环境权的观念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达国家。上世纪60年代初，在美国展开了一场关于公民要求保护环境、要求在良好的环境中生活的法律依据是什么的大讨论。在争论中，萨克斯教授1969年提出了“环境公共财产论”和“环境公共信托论”。他认为，公民与政府的关系是委托人和受委托人的关系。政府作为受托人，负有使当代人和后代人的环境要素得到合理管理和不受破坏的义务。1 徐祥民，凌欣，陈阳.环境公益诉讼的理论基础探究J.中国人口资源与环境,2010,(01):150.环境权理论在提出之后，得到了法学界的极大关注。在日本以及其他引进环境权理论的国家，学者们多接受了萨克斯的环境资源“共有说”和“公共信托说”。根据环境资源“共有说”和“公共信托说”，公民对环境是拥有权利的，那么，当这种实体权利受到侵犯时，正当的法律当然应该授予他们诉讼的权利。私人检察总长、公共信托和环境权这三者理论为环境公益诉讼构筑了严密的理论基础。首先，公民享有在优质环境中生存的权利，这是公民的人权；其次，环境要素是全体公民的公共财产，当作为受委托人的政府怠于履行其保护职责时，公民有权基于财产的损失而提起诉讼。（三）环境公益诉讼的概念1. 公益与公益诉讼的定义要明确环境公益诉讼的概念，首先应对公益和公益诉讼有所了解。一般认为公益是指不特定多数人所能直接感受、享受的利益，包括经济利益、社会利益和环境生态利益等。而对公益诉讼的概念，学术界存在不同的理解，有学者认为至少可以从狭义和广义两个角度对公益诉讼进行界定，认为狭义的公益诉讼是指仅仅涉及公共利益或具备公共因素、原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态，而广义的公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼，广义的公益诉讼并不关注原告与诉争案件之间有无直接利害关系，只要诉讼中涉及公共利益，或者具备公共因素，都可以称为公益诉讼。1 詹思敏,辜恩臻.我国环境公益诉讼原告主体资格再探析以诉权理论为分析视角J.中山大学法律评论，2001，（01）：264.也有学者没有区分狭义和广义，认为公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的规定，对侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。还有学者认为公益诉讼指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。2 王树义，罗吉.论我国环境公益诉讼制度的构建结合环境保护法修改的思考J.清华法治论衡,2012,（02）：86.2. 环境公益诉讼的定义关于环境公益诉讼有学者认为是指与具体案件并无直接利害关系的特定主体，对享有环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业、事业单位及个人因污染环境或破坏自然资源而使环境公共利益受到损害或有损害之虞的行为向人民法院提起的诉讼。对国家机关提起的诉讼为环境行政公益诉讼，对企业、事业单位及个人提起的诉讼为环境民事公益诉讼。3 王树义等.环境法前沿问题研究M，北京：科学出版社，2012：224.也有学者认为环境公益诉讼是指任何人（包括公民、法人、社会团体或国家机关），为保护环境公益，当其认为环境受到直接与间接的损害或有损害之虞时，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人（包括环境行政行为和环境民事行为）为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。1 李玉娟.论NGO在环境民事公益诉讼中的路径选择与突破J.行政论坛，2010，（03)：75.3. 环境公益诉讼的特征与传统诉讼方式相比较，环境公益诉讼具有自身的特点：1.原告与案件并无直接利害关系，不是案件的直接利害关系人；2.诉讼的标的是整体环境质量的损害；3.被告是实施了环境违法行为的特定国家行政管理机关和实施了污染环境和破坏自然资源行为而使环境公共利益受到损害或有损害之虞的企事业单位、其他组织和公民个人；4.诉讼目的是为了维护环境公共利益。与一般环境诉讼比较，其最大特点是原告与具体案件并没有直接利害关系，诉讼目的不是为了某一特定个体的环境利益，而是为了环境公共利益；5.诉讼的对象具有广泛性，包括环境与资源保护监督管理机关的环境违法行为和企业、事业单位及公民污染环境或破坏自然资源的行为。6.违法行为或污染破坏行为的后果并不仅限于造成损害，还包括可能造成损害的情况。4. 环境公益诉讼的类型关于环境公益诉讼的分类，比较一致的划分方法是按照被诉对象来分类，即可将环境公益诉讼分为：1、以自然人和单位（包括法人组织和非法人组织）为被告的环境公益诉讼，通常称为环境公益民事诉讼；2、以行政机关为被告的环境公益诉讼，通常称为环境公益行政诉讼。按此分类应该还有环境公益刑事诉讼，但因为刑事诉讼本身即具有公益性，传统刑法已经能够调整环境领域的公益刑事案件，故不再将环境公益刑事诉讼作单独区分。另外也有学者按照提起诉讼的主体，将环境公益诉讼分为：1、检察机关提起的环境公益诉讼（有人称为环境民事公诉或环境行政公诉）；2、环境行政机关提起的环境公益诉讼；3、其他社会团体或个人提起的环境公益诉讼等。1 王树义，罗吉.论我国环境公益诉讼制度的构建结合环境保护法修改的思考J.清华法治论衡,2012,（02）：86.河南城建学院本科毕业论文 环境公益诉讼原告主体制度的国内外现状 二 环境公益诉讼原告主体制度的国内外现状建立环境公益诉讼制度的核心问题之一是明确环境公益诉讼的原告主体范围。对此问题，我国不仅司法界实践不同，而且理论界也没有形成一致的意见。考究国外立法制度，各国结合国情都赋予了其自身特色，故也不尽一致。（一）国内研究状况在我国，学术界讨论的环境公益诉讼的原告主体主要包括：检察机关、环境行政管理机关、环保非政府组织（NGO）和公民个人。一般认为，从公益诉讼的目的和性质看，对环境公益诉讼的原告资格似乎不应该过于严格地限制，但是出于对滥诉的担心，要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。理论上可以把这些观点分为开放多元说、限定多元说和封闭一元说三种1 王树义，罗吉.论我国环境公益诉讼制度的构建结合环境保护法修改的思考J.清华法治论衡,2012,（02）:91.。1. 开放多元说，即在环境公益诉讼中，原告可以由不同主体充当，且多个主体之间排序不分先后，多个主体包括检察机关、行政机关、社会团体、公民、社区管理机构、后代人、自然物等。该观点是在非人类中心主义环境伦理学影响下的结果，认为环境立法不能仅仅围绕人类进行。但非人类中心主义学说本身就备受争议，“几乎每一种非人类中心主义学说都存在着克服不了的论证缺陷”2 陈剑澜.非人类中心主义环境伦理学批判J.哲学门，2003，（01）：53.，其“主要为一些激进环境组织所遵奉，难以对主流社会的环境决策产生实质性影响”3 同上.。所以，该观点对实践无益。2. 限定多元说，即将公益诉讼原告限定为几种，认为与环境保护相关的机关、团体可以充当原告，例如环保行政机关、检察机关、环保NGO。该类观点主要从诉讼效率的角度出发，认为行政机关、检察机关和环保NGO等机关、团体有更强的诉讼能力，有利于诉讼的快速解决，故认定其为适格的诉讼主体。但这样不区分地将机关、团体都作为环境公益诉讼的适格原告，虽解决了效率问题，但公平也同时遭到了野蛮的破坏。故此观点还有待完善。3. 封闭一元说，认为环境公益诉讼的原告只限于一种，持这一观点的学者大多认为检察机关应成为环境公益诉讼的唯一原告。该观点将检察机关作为环境公益诉讼的唯一原告，实质是对起诉权的垄断，弊端是显而易见的，故其对复杂的环境问题之解决并没有多大益处。（二）国内实践状况为应对日益增多的环境案件，国内多省市特别是环保压力大的地区纷纷建立了专门的环保法庭。尽管环保法庭面临着重重障碍，但还是在环境公益诉讼的制度构建方面积累了相当的经验，对环境公益诉讼原告主体制度的建设也进行了有益实践,归结起来有三种突出的模式：以贵阳为代表的将环保行政机关、检察机关、环保NGO、公民个人作为原告的模式，以无锡为代表的检察机关和环保NGO作为原告的模式和以昆明为代表的将检察机关、环保NGO作为原告的模式。1. 贵阳的环境公益诉讼原告主体模式在贵阳的原告模式中，环保行政机关、检察机关、环保NGO和公民个人都是环境公益诉讼的适格原告。2009年10月16日贵阳市第十二届人民代表大会常务委员会会议通过贵阳市促进生态文明建设条例，该条例第二十三条规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”将环境公益诉讼的原告限定为检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织。但是2010年3月贵阳市中级人民法院发布的关于大力推进环境公益诉讼，促进生态文明建设的实施意见，又明确赋予了公民个人环境公益诉讼的原告资格。其第2条明确规定：“环境公益诉讼，是指特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保护公共环境利益，促进生态文明城市建设，针对损害公共环境利益的行为，向人民法院提起的诉讼。”因此，贵阳环境公益诉讼原告主体为环保行政机关、检察机关、环保NGO、公民个人的多元模式。2. 无锡的环境公益诉讼原告主体模式在无锡的原告模式中，检察机关和环保行政机关是环境公益诉讼的适格原告主体。2008年9月江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定，该规定明确检察院可以提起环境公益诉讼，而且其中关于督促程序的规定表明行政机关也可以提起环境公益诉讼。值得注意的是，虽然在无锡模式中，行政机关和检察机关同为环境公益诉讼的适格原告，但检察机关处于绝对的主导地位。因此，无锡环境公益诉讼的原告模式可以认为是检察机关主导的，环保行政机关参与的模式。3. 昆明的环境公益诉讼原告主体模式在昆明的原告模式中，检察机关、环保NGO是环境公益诉讼的适格原告主体。2009年5月，云南省高级人民法院讨论通过了全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要，成为云南省审理环境保护案件，包括环境公益诉讼案件的“审判指南”。该纪要将原告限定为检察机关及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体。故昆明的环境公益诉讼原告主体为检察机关、环保NGO。（三）对国内环境公益诉讼原告主体模式的剖析国内实务界对环境公益诉讼进行了很多尝试，出现了鲜明的贵阳模式、无锡模式和昆明模式等，这无疑为建立适合我国国情的环境公益诉讼积累了丰富的经验。但值得注意的是，虽然有这么多模式，但确定的原告无非就是对理论界讨论的环保行政机关、检察机关、环保NGO和公民个人四主体的不同选择。剖析这些模式的优缺点其实也就是在论证这四个主体是否是我国环境公益诉讼的适格原告。而通过研究，我们很容易发现环保NGO和公民个人可以成为该类诉讼的原告，而行政机关和检察机关作为原告并不妥。1. 环保行政机关不适合作为环境公益诉讼的原告主体第一，行政机关无须提起环境公益诉讼环境公益诉讼从类型上可以分为环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼。在环境公益行政诉讼中，环保行政机关本身即为被告，故其当然不得再作为原告了。从环境公益民事诉讼方面，行政机关本身具有强大的行政执法权，其不仅从企业建设项目设计、施工到投入使用，有环境保护监督管理权力，而且当企业造成严重污染，违反环境保护法律时，还拥有责令改正、限期治理、关闭企业的权利，从项目设计的监督到终结企业生命的处罚，环保行政机关全程参与，其执法权具有全程性、终极性。那么，拥有终结企业生命的环保行政机关有必要提起环境公益民事诉讼吗？还需要司法机关的帮助吗？显然不需要。所以说，环保行政机关无须提起环境公益诉讼。第二，行政机关不能成为环境公益诉讼的原告主体。（1）环境公益诉讼中的一部分纠纷的起因是政府行政不足，行政机关特别是环保局具有预防和控制破坏环境公益行为的职责，在其怠于行使环境行政职责而导致公益受损的情况下，赋予其提起环境公益诉讼的权利，实际是对其怠于行使环境行政权利行为的认可。（2）行政机关作为环境公益诉讼的原告，侵害了公民和环保NGO作为原告的选择权。在行政机关怠于行使环境职责导致公益受损的情况下，公民和NGO既可以以环境破坏行为实施者为被告提起民事诉讼，也可以以行政机关为被告提起行政诉讼。但如果赋予行政机关提起诉讼的权利，实际上导致公民和NGO职能提起民事公益诉讼，无从提起行政公益诉讼，并且民事公益诉讼中可能出现公民、NGO与行政机关主体竞合的情形。（3）违背民事诉讼证据平等独立获得的规则。一方面，由于民事诉讼遵循“谁主张谁举证”的原则，如果行政机关作为环境民事公益诉讼的原告，应当负责举证证明被告有环境公益侵权的事实，因此它应当对被告是否存在违法侵权的事实进行调查取证。但是，由于在进入诉讼之前，双方之前是不平等的行政法律关系，行政机关能够对行政相对人行使行政调查权，行政相对人有义务予以配合、服从行政调查；而这种行政调查结果却可以成为行政机关以“原告”身份起诉行政相对人的“民事诉讼”的证据，显然违背民事诉讼当事人双方平等独立获得证据的规则即民事诉讼当事人双方不应存在一方配合另一方调查取证的荒谬状况。另一方面，行政机关在进入环境公益民事诉讼之前的调查取证行为在本质上属于行政调查的行政行为，作为环境民事公益诉讼的被告，显然也可凭借行政相对人的身份对行政机关提起行政诉讼。如此一来，民事案件与行政案件、原告与被告必然会交缠在一起。（4）违背了民事诉讼原告自己承担诉讼费用的要求。根据民事诉讼的一般规则，民事诉讼原告应当预交诉讼费用，如果败诉将承担相应的法律后果（包括可能承担诉讼费用），那么这种诉讼费等费用显然并非行政机关“私”的费用。行政机关的所有经费均来自于财政、来自于纳税人而纳税人说缴纳的税费通过国家财政拨款方式拨付给行政机关的目的，是为了行政决策与行政执法，并不是支持行政机关以“民事主体”的身份提起“民事诉讼”，哪怕这种民事诉讼被理解为追求公共利益。1 沈寿文.环境公益诉讼行政机关原告资格之反思基于宪法原理的分析J.当代法学,2013，(01)：65.综上，环保行政机关不适宜作为环境公益诉讼的原告主体。2. 检察机关无权提起环境公益诉讼第一，检察机关成为环境公益诉讼原告的最大问题在于破坏法律监督权的中立性。我国的检察机关是中立的法律监督机关，与三权分立结构下的检察机关在法律地位及法律性质上存在区别，西方各国检察机关的性质主要是国家公诉人，以为国家和社会的公共利益发动刑事公诉和民事诉讼为主要职能，检察机关提起公益诉讼的职权源于其公诉职能。而我国的检察机关以原告身份介入环境公益诉讼时，具有双重身份，既是原告，又是本庭庭审活动的监督者。作为监督者必须具有超然的中立地位，而诉讼要求以维护一方当事人的利益为出发点这从根本上破坏了监督权的中立性。所以，检察机关因为它法律监督的地位而无权提起环境公益诉讼。第二，扭曲民事诉讼的程序结构。刑事诉讼和民事诉讼裁判的正当性基础不同，刑事诉讼主要是以实体真事为价值追求的目标，而民事诉讼主要以程序公平为价值取向，这分别构成两种不同诉讼的裁判权威性的基础。1 章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告J.法学，2011,(06)：139.在民事诉讼中，程序公平的重要特征在于原告与被告双方地位上的平等，法院居中裁判。由于检察机关是国家机关，它有强大的国家作为后盾，不仅政治地位显赫，而且经济资源有保障，而诉讼的被告则相对弱小，两者在诉讼地位上形成了巨大悬殊。而且，在我国，作为控诉方的检察机关与作为裁判者的法院同属国家司法机关，两者具有亲和性，因此，检察机关提起环境民事公益诉讼，充当诉讼的原告，必然使传统民事诉讼的程序结构失衡。第三，引发检察机构的无限膨胀。在现行民事诉讼中，检察机关被定位为法律监督者的角色。它在民事诉讼中的作用限于维护法律的正确实施。根据我国现行民事诉讼法的规定，检察机关主要通过行使抗诉权保障法律的正确实施。这种监督具有事后性和被动性。如果检察机关以原告资格直接提起民事诉讼，这意味着检察机关将站立在民事诉讼的前台，由过去消极防御的角色转变为积极进攻性的角色。积极的能动作用不仅意味着检察机关角色的转换，也同时意味着检察机关在民事诉讼领域中增加了一项新业务。为此，必然增设检察机关的内部机构，也要为之提供大量得人力和物力。而且，检察机关在环境保护领域介入民事诉讼也标志着检察机关在民事诉讼领域的扩张。这种扩张一旦形成突破，将在制度化过程中引起连锁反应。公益诉讼涉及社会生活的各个方面，它绝不限于环境保护领域，还包括国有企业资产的管理、劳工权益的保护、消费者权益的保护、反垄断等众多领域。因此，这种扩张态势一旦形成，将一发而不可收拾，导致检察机构的无限膨胀，政府财政开支的不断增大，乃至无法承受。所以，检察机关无权提起环境公益诉讼。相比于环保行政机关和检察机关的不足，环保NGO因为有很强的诉讼能力，公民个人是环境的所有人，这些都促使它们成为环境公益诉讼的完美主体，详细分析见后文制度构建部分。（四）域外环境公益诉讼原告主体的立法模式1. 美国的环境公益诉讼原告主体美国环境公益诉讼又被称为环境公民诉讼，其经典表述为：任何人（任何公民）有权代表自己对任何人（包括美国政府及其政府机构）提起一项民事诉讼，以实施授权该公民诉讼条款的环境成文法律、以及依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求。1 贾志民，王敏.从美国环境公益诉讼制度谈中国环境保护问题的法律对策J.华北电力大学学报（社会科学版）,2007,(04)：28.按照美国联邦国会在有关公民诉讼制度的立法报告中的看法，在联邦环境法中设计公民诉讼制度的原因就在于，公权力同样存在不能有效实施法律的情形，而当存在公权力执行环境法律不力以及其他不作为违法之情形时，公民诉讼便可以作为“行政机关不作为的消毒剂”通过法院来实施法律。因此，美国的环境公益诉讼功能实在于通过公众积极参与环境保护，发挥私人实施法律之积极功用，达到督促公权力良好实施环境法的目的。2 陈冬.公民可否成为我国环境公益诉讼的原告兼与美国、我国台湾地区相比较J.清华法治论衡,2012,（02）：105.美国环境公益诉讼的原告主体可以是任何人，这里的任何人包括个人、团体、企业、州政府。虽然在美国环境公益诉讼中任何人都可以作为原告，但真正能够被法院接受还必须同时符合“其利益正受到或可能受到不利影响”的条件。此外，由于美国环境公益诉讼的建制目的乃是弥补政府执法之不足，而非另立一平行的执法管道，因此清洁水法又对此规定了60天的通告期，即如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据清洁水法提起诉讼。3 李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考J.中国人民大学学报，2013，（02）：125.2. 欧盟的环境公益诉讼原告主体欧盟的环境公益诉讼即环境团体诉讼，在性质上属于司法审查。欧共体条约第230条针对欧盟机构的司法审查的申请人分为三类，首先是特权申请人，即欧盟委员会、理事会和成员国，它们可以在欧洲法院指控欧盟任何主要机构通过的任何措施，而不需要证明自身与被指控的措施有特定的利益。其次是非特权申请人，即自然人或法人，它们的起诉资格受特定规则的限制：首先满足以下条件的非政府组织才可以提起环境公益诉讼：（1）它是符合某一成员国法律的非营利的法人组织；（2）将促进环境保护作为该组织的首要目标；（3）已经存在两年以上的时间，并且积极地追求环境保护目标；（4）申请复议或者诉讼的事项包含在其组织目标与活动范围之内。其次，非政府组织在针对欧盟机构的行政行为或者行政不作为提起环境公益诉讼之前，应当先行申请行政机关复议，对复议决定不服或者复议机关没有按期作出复议决定的，非政府组织才可以向欧洲法院提起环境公益诉讼。介于特权申请人和非特权申请人之间的是欧洲议会和中央银行。所以说欧盟对公众参与环境公益诉讼设置了严格地条件。1 吴卫星.环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴以美国、印度和欧盟为例J.江苏行政学院学报，2011，（03）：133.3. 意大利的环境公益诉讼原告主体意大利在环境公益诉讼原告资格问题上是很谨慎的，同时也是不断发展的。第一部规定环境诉讼主体资格的法律是1986年7月8日第349号法律，该法第18条第35款规定：能够提起环境损耗赔偿诉讼或者因环境损害而提起的刑事附带民事诉讼的主体只有国家以及地方机关（地方机关指大区、省、市级机关，此处特指那些财产受到损害行为影响的机关）。2 罗智敏.意大利队普遍利益的司法保护及对我国的借鉴意义以原告资格为中心J.比较法研究，2006，（01）：94.从这部法律的规定看，只有地方行政机关才有权提起环境公益诉讼，公民和环保NGO都不可以。1999年关于环境诉讼资格的法律进行了修改，第一次赋予了环境保护协会和公民能够提起保护环境利益的诉讼资格。同时又规定了环境保护协会对于环境的损害有权利向普通法官提起本应当由市或者省政府提起的损害赔偿诉讼、损害赔偿所得归属被代替的机关（市政府或省政府）。随后又通过对几部法律进行了修改，再次确认公民个人及环保协会的诉讼资格。3 同上.至此，意大利环境公益诉讼的原告主体形成了行政机关、公民个人和环保非政府组织的多元模式。4. 印度的环境公益诉讼原告主体近年来，印度的经济飞速发展，污染事件也多有发生，为解决环境污染，印度建立了环境公益诉讼制度。虽然也借鉴了美国的相关制度，但印度的制度因为赋予了突出的国家特色，故使其“与美国相比毫不逊色”并且“在实践中获得了巨大的成功”1 吴卫星.印度环境公益诉讼制度及其启示J.华东政法大学学报,2010,(05)：66.。因此，同为发展中国家的我国应该借鉴印度的相关制度，以求得制度的成功。印度环境公益诉讼勃兴于20世纪70年代末，由宪法性诉讼转化而来，带有司法审查的特点。故其规定不能单独针对私人提起公益诉讼，而只能对中央政府、邦政府和市政当局等国家机关提起公益诉讼，但私人当事方可以作为共同被告被纳入公益诉讼中。同美国“事实上的损害”原则的不同，印度对环境公益诉讼的原告资格采取了“充分利益标准”，任何人都可以提起环境公益诉讼。同时为了防止滥诉现象，起诉人的诚实、善意是法院认定是否存在充分利益和审查原告起诉动机的一个核心。如果原告起诉是为了私人利益、政治目的或基于对被告的嫉妒、仇恨和敌意，或者起诉人是一个纯粹的商业机构，则此种起诉丧失公益诉讼的特质而被法院驳回。2 同上.5.台湾的环境公益诉讼原告主体我国台湾地区环境公益诉讼的一般性条款为“环境基本法”第34条：各级政府疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。行政法院为判决时，得依职权判令被告机关支付适当律师费用、检测鉴定费用或其他诉讼费用予对维护环境品质有具体贡献之原告。从这条规定来看，我国台湾地区环境公益诉讼的原告主体为公民个人和公益团体。值得一提的是，规范我国台湾地区公益诉讼的普遍性条款体现为其“行政诉讼法”第9条：人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律有特别规定者为限。从我国台湾地区公益诉讼的制度安排来看，环境公益诉讼属于行政诉讼，具有强烈的公法属性。故诉讼的对象仅为执法者，目的在于规范政府，通过授予公民及社团以相应的诉权，实现公民环境权益，发挥公众参与环境法律实施之积极作用，以督促政府守法。1 陈冬.公民可否成为我国环境公益诉讼的原告兼与美国、我国台湾地区相比较J.清华法治论衡,2012,（02）：105.河南城建学院本科毕业论文 我国环境公益诉讼原告主体制度的构建 三 我国环境公益诉讼原告主体制度的构建综合国内理论界研究和实务界实践，参考国外制度，不难发现，符合我国国情的环境公益诉讼的原告主体为环保非政府组织（NGO）、公民个人和企业法人。（一）环保非政府组织（环保NGO）是环境公益诉讼的最优原告主体NGO是指具备组织性、志愿性、非营利性、民间性、自治性和公益性特征的社会组织，亦称第三部门、社会团体、民间组织等，帮助社会力量弥补国家力量不足是现代法治国家有效管理社会的必然，分散的个体社会成员囿于个人兴趣、能力、信息、教育背景等因素，难以全面参与社会生活，大量的公益团体涌现。当公民个体难以有效介入诉讼活动时，合理的公益代表机制可以保证公益诉讼的效果。在已经建立环境公益诉讼的国家中，环保团体是最普遍的公益诉讼的原告，而且还在不断地强化其在保护环境公益中的作用。之所以如此，是因为：1.环保NGO是利益博弈中环境公共利益的最佳代言人。政府承担必要的经济发展职能、行政职能和再分配职能，这些职能涉及不同利益群体，从而导致政府与各类利益群体发生复杂的利益关系，政府有可能沦为优势利益集团的工具；而环保NGO以保护环境公益为目标，是生态法人，“是以追求生态利益为唯一目的的人”，不具营利性，在多元利益格局中独立于政府，因此，在经济市场化和利益结构多元化背景下，只有环保NGO能坚守环境利益，监督政府行为。2.环保NGO成为主要的环境公益诉讼原告，有助于政府环境保护职能的充分实现。随着社会关系的日趋复杂，政府的公共事务也日益繁复，这导致了政府管理不能面面俱到，难免有遗漏之处，政府越来越多地借助非政府组织完成对公共事务的管理。所以，环保NGO作为环境公益诉讼的原告可以尽可能地弥补政府环境管理之不足。3.环保团体一般不使用公共财政资源，独立于政府，可以更好地做到中立。4.环保团体内有专业人士的支持，有自己筹集资源的管道和能力，可以支持其诉讼活动并负担诉讼成本。5.环保团体有群众基础，与所代表的公众经常沟通，对公众利益了解，有代表公众的现实基础。1 李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择J.河北法学,2010,(01)：23.环保NGO的这些特质都促使其成为环境公益诉讼的最优原告主体，并且从国内来看，司法界与学术界对环保NGO的主体地位也取得了一致的意见。（二）公民个人有权提起环境公益诉讼目前，无论是国家立法还是各地实践，公民都被排除在环境公益诉讼原告范围之外，然而这不仅不符合法理与实践，而且公民