中国住房制度改革与变迁.pdf

1 中国住房制度改革与变迁中国住房制度改革与变迁 今年恰是邓小平 1980 年关于住宅问题讲话发表 30 周年 该篇讲 话是新中国城镇住房制度从福利制度向市场化改革启动的关键标志 奠定了其后近二十年间中国房改政策的基本思路 显示了伟人的超凡 预见性 至今仍对我们认识住房问题有深刻的启迪 为此在今天纪念 这篇讲话 仍富有重要的现实意义 住房所特有的 双重属性 决定了它既是社会民生福祉最关键 实现环节之一 也是国民经济建设的最重要组成部分之一 另一方面 城镇住房制度改革是我国改革开发之后城镇诸项改革中最先酝酿 也 是最先启动的改革 但也是进程最曲折 反复最多 但又是改革最彻 底 最市场化的一项改革 所取得的成就某种意义上是非常丰硕的 但当前争议又是最多的 所以 研究中国这 30 年来城镇住房制度改革 与变迁的历程 可以获得的信息是非常丰富的 本文提出住房事业这个概念 是希望以此来涵括住房制度 住房 建设 住房市场 住房政策 包括住房保障 这几个高度相关但又相互 区别的内容 从而可以对住房问题做一个宏观整合的分析与思考 以下本文先按照历史顺序对1980年住房事业的发展与制度变迁做 一个全景式概括描述 然后再反思 1980 年房改以来在住房问题的根本 经验与教训 以此展望未来可能的发展愿景和提出必要的政策建议 一 历史背景 改革前的中国住房事业 一 历史背景 改革前的中国住房事业 新中国建立之后 在意识形态上采纳马克思 恩格斯等共产主义 社会主义 社会改造学说 而如不少学者指出 马克思和恩格斯是明 2 确反对工人阶级拥有自己的个人资产 尤其包括住房 如恩格斯在 论 住宅问题 中认为 对于 德国大城市 工人说来 如果让他们有自己 的房屋 把他们重新束缚在土地上 那就是破坏他们反抗工厂主压低 工资的力量 他这样写到 工人必须负起沉重的抵押债务 才能得 到这种住所 于是他们就真正变成了资金主人的奴隶 他们被束缚在 只好同意接受向他们提出的任何条件 为此 新中国政府对住房问 题策也无可避免地受到这些观念的影响 1956 年 1 月 18 日 中共中央提出对城市房屋私人占有制的社会主 义改造是社会主义改造的一个组成部分 1958 年底城市私房改造基本 结束 1964 年 7 月政府正式宣布私人租赁性质的住房关系基本不再存 在了 1978 年我国城镇住房中 74 8 为公有住房 由于公房制度长期实行无偿分配和低租金的福利体制 住房的投 融资机制被严重扭曲 1952 1978 年中国包括农村住房在内的住房总投 资仅占同期基本建设投资的 7 5 仅占 GDP 的 0 7 住房投资严重不 足导致 1970 年代末全国主要城市都面临住房严重短缺 1978 年城市住 宅面积为 14 亿平方米 人均居住面积由 1950 年的 4 5 平方米下降到 3 6 平方米 人均建筑面积 6 7 平方米 缺房户 869 万户 占当时城镇 总户数的 47 5 改革开放意味着国家重心向经济建设的转移 同时也要求劳动力 的解放 这些都宣告福利住房制度不改不行了 某种程度上 住房制 度改革是我国城市诸项改革中最先酝酿 也是最先启动的 3 图 1 1950 1978 中国住房投资 二 二 1980 年之后中国住房事业的发展 年之后中国住房事业的发展 2 1 邓小平邓小平 1980 年关于住宅问题的讲话及其背景年关于住宅问题的讲话及其背景 1978 年 9 月 中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平关于 住房问题的一次谈话 大体精神是 解决住房问题能不能路子宽些 譬如允许私人建房或者私建公助 分期付款 把个人手中的钱动员出 来 1979 年第 18 期 基建调研 杂志发表了哈尔滨住宅建设总公司 关于住宅商品化生产的设想 一文 公开提出了 住宅也是商品 的观点 1980 年 1 月第二期 红旗 发表苏星的 怎样使住宅问题 解决得快些 一文 论证住宅是个人消费品 而且是商品 私人购 房与社会主义公有制并不矛盾 此文一石激起千层浪 自此 我国理 论界和实际工作者开展了关于住宅属性 房租等问题的大研讨 4 然而住房问题涉及面非常广 中国房改的真正启动还要来需要更 大的推动力量 1980 年 4 月 2 日 邓小平同胡耀邦等领导讨论长期 规划问题 在谈到建筑业和住宅问题时 小平同志作了重要指示 城镇居民个人可以购买房屋 也可以自己盖 不但新房子可以 出售 老房子也可以出售 可以一次付款 也可以分期付款 10 年 15 年付清 住宅出售以后 房租恐怕要调整 要联系房价调整房租 使人们考虑到买房合算 因此要研究逐步提高房租 房租太低 人们 就不买房子了 将来房租提高了 对低工资的职工要给予补贴 这 些政策要联系起来考虑 建房还可以鼓励公私合营或民建公助 也可 以私人自己想办法 这个就是著名的 具有历史意义的 邓小平关于建筑业和住宅问 题的讲话 最初是 1980 年 4 月 13 日全国基本建设会议期间 由时 任国务院副总理姚依林向大会口头传达 6 不久 1980 年 6 月中共中 央和国务院批转 全国基本建设工作会议汇报提纲 正式提出实行住 房商品化政策 允许 准许私人建房 私人买房 准许私人拥有自己 的住房 这是对建国后把住房看作福利品的传统观念的一次重大颠 覆 从此 住房制度改革在各地逐步展开 恰如 1991 年 6 月 7 日 国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住 房制度改革的通知 国发 1991 30 号文 所说 我国城镇住房制度改 革 自从邓小平同志 1980 年提出出售公房 调整租金 提倡个人建 房买房的改革总体设想以来 逐步在各地展开 邓小平同志这次谈 话对中国住房事业的历史功绩已经载入史册 5 2 2 中国住房制度改革历程中国住房制度改革历程 1980 2010 从住房制度改革角度来说 可以把 1980 1987 年看作福利住房制 度的破冰时期 1988 1997 年为福利住房制度与市场化住房制度并存 的双轨制时期 1998 年至今为市场化住房制度主导时期 2 2 1 1980 1987 的福利住房制度破冰 地方局部实验性增量改的福利住房制度破冰 地方局部实验性增量改 革革 中国最初开始的住房改革跟英国 1980 年代的市政住房私有化运 动 前苏联和东欧转型经济国家 1990 年代的公房私有化浪潮有很多 类似之处 都是政府力图在最短时间内甩掉福利住房这个沉重的财政 负担 其中 1979 1981 年曾尝试以成本价进行售房 种种因素导致这次 试验效果不佳 整个试点改革期间也仅售出 3000 套住房 出售的新 建住房只约是同期新建住房的两千分之一 1982 1985 年开始试行 三 三制 售房 由于个人只需付出三分之一 1982 1985 年间累计出售公 房 1092 万平方米 81984 年六届全国人大的政府工作报告中提出 城市住宅可以 推行商品化试点 开展房地产经营业务 无房户或住 房困难的职工对购房的兴趣和表现出来的经济潜力 让政策制定者感 到鼓舞 但补贴售房改革让地方政府和单位背负上过重的财政负担 同时 公房的低租金制度 租买比价不合理 也使得公房体制内人们对自购 住房兴趣不高 售房对于住在公房且住房条件较好 租金低的人来说 6 有损其利益 他们表示不满和反对 因此 在各方的不满声中 补贴 售房试验在 1986 年 3 月被叫停 1986 年试点售房实验受挫 诚如邓小平 1980 年 4 月关于住宅问 题的讲话已经预见性提到 房租太低 人们就不买房子了 为此决定 中国房改的中心从单纯推动售房转移到推动租金改革 希望 以租促 售 1986 年 国务院住房制度改革领导小组提出了 提高工资 变暗 补为明补 变实物分配为货币分配 以提高租金促进售房 的整体房 改思路 在这时候 住房分配已经从实物分配转为有了部分货币型分 配的内容 然而 总体上 在住房投资资金来源上 依然沿袭传统的依靠国 家与单位积累资金的筹资机制 据测算 1978 年各类住房补贴为 47 2 亿 相当于职工收入总额的 7 国民生产总值的 1 3 1988 年住 房补贴总额为 583 7 亿 相当于职工收入总额的 16 国民生产总值 的 4 2 如果把政府和企业提供的住房补贴加入 当时中国居民实 际的住房消费支出要占到家庭收入的 27 和家庭支出的 29 10 这表明 当时中国仍然存在住房极度短缺与住房过度消费并存的局 面 而且某种程度上住房短缺正是由于住房需求因为不受住房支付能 力约束而导致的住房过度消费造成的 整个 1980 年代 各级政府与 单位对城镇职工给予的住房补贴平均为国民生产总值的 3 17 加上 城镇住房建设投资 合计占国民生产总值的 13 86 这个期间唯一 主要变化是 提供住房福利的责任更多地从国家转向企业 国有企事 业单位的自筹资金占到城镇住房建设投资的 60 70 这对企业来说 7 是很大的负担 严重制约了经济发展 福利住房分配制度在 1980 年 代继续延续和扩张 公房出售和提租这些改革措施 不但不能从根本 上解决住房危机 反而还扩大了原来的不公平 表 1 1985 年我过城镇住房普查情况 表 2 中国城镇职工家庭消费支出结构 1964 1988 2 2 2 1988 1997 的双轨制住房制度 全国性房改的双轨制住房制度 全国性房改 这个时期 中央政府在住房补贴上的负担急剧增加 1988 年住 房补贴总额为 583 68 亿元 是 1978 年 47 15 亿的 11 4 倍 而当年国 家财政收入总额不过才 2587 82 亿元 财政赤字是 80 49 亿元 可见 8 住房补贴对国家财政形成巨大压力 在这个背景下 中央政府有很强 烈的动机在全国范围尽快实行去补贴化的房改 为此连续发动了两轮 全国性房改 但旧的福利住房体制的惯性十分巨大 改革自身目标上也比较局 限 对房改的指导理论存在一定偏差 再加上社会经济和收入分配等 方面综合配套制度没有同步发展 这样福利住房制度依然占据主体 但同时新的由市场化机制提供的商品住房也在夹缝中旺盛生长 由此 中国城镇住房进入了双轨制时期 就房改而言 这期间中央政府不再主动作为创新制度的供给者而 出现 而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新 如北京 1991 年 1 月房改方案的基本思想是 售房起步 带动提租 优 惠售房 小步提租不给补贴 1990 1993 年共售出公房 14 万套 价 值 17 亿元 1991 年 第二波的全国性房改开始 当年 6 月国务院发布 关 于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知 国发 1991 30 号 提出了分步提租 交纳租赁保证金 新房新制度 鼓励集资合作建房 住房投资多样化 公房以产权形式出售等多种形式推进住房制度改革 的思路 这一阶段房改体现 以售带租 的特点 房租加速上调 但由于 1992 年之后经济过热 房地产投资过度 房价高涨 带来政府的住 房补贴严重不足 房改难以推进 同时 1993 年各地又一次出现低 价出售公房的风潮 售出公房 300 万平方米 平均价格仅为 130 元 9 平方米 这显然违反了中央对房改的期望 1993 年底国务院叫停公 房出售 1994 年初停止审批地方性房改方案 以售带租的房改也到 此宣告终结 此后房改总体进展缓慢 2 2 3 1998 之后的市场化住房制度 住房市场的兴起与住房保障之后的市场化住房制度 住房市场的兴起与住房保障 住房市场的兴起住房市场的兴起 1997 年亚洲金融危机的突然袭来 给中国住房改革突破提供了 一个意外的契机 为了应对危机 扩大国内需求 把房地产业尽快培 育成为新的经济增长点已经成为中央政府的共识 而这就要求城镇住 房制度的完全变革 必须将与计划经济相适应的实物福利分配的住房 制度彻底逼入死角 扫除其残余势力 才能让商品住宅房地产业找到 足够的发展空间 1998 年是中国住房制度改革和住房事业发展历史上历史性的一 年 1998 年 7 月 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住 房建设的通知 国发 1998 23 号 明确提出停止住房实物分配 逐步 实现住房分配货币化的目标 这促使城镇住房制度改革真正触及核 心 职工和企业之间的住房纽带被切断 为彻底告别旧的福利分房制 度创造了条件 中国住房制度由其进入了全新的市场化时代 住房供 应机制与体系为之发生翻天覆地的变化 2003 年全国首次房地产工作会议召开 首次提出房地产业对国 民经济的支柱产业作用 会后 8 月 12 日国务院下发 关于促进房 地产市场持续健康发展的通知 国发 2003 18 号 认为房地产业关 10 联度高 带动力强 已经成为国民经济的支柱产业 明确提出要保持 房地产业的持续健康发展 由于住房全面市场化后主要大城市房价上涨过快过猛 2004 年 后相当长的时期内 中国的住房政策主要围绕如何抑制商品房价格而 展开 但值得注意的是 之后的文件再也没有出现 住房制度改革 的字眼 这表明我国住房制度已经进入市场化时代 政府的住房政策 着眼点已经从微观的住房实物生产与分配转到宏观的市场调控 住房保障住房保障 1998 年 7 月标志性房改文件 国务院关于进一步深化城镇住房 制度改革加快住房建设的通知 国发 1998 23 号文 提出不同收人家 庭实行不同的住房供应政策 该文件强调 建立和完善以经济适用房 为主的住房供应体系 但这个 供应主体 事实上没有实现过 2003 年 8 月 国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 国发 2003 18 号文 中 经济适用房由 住房供应主体 改为 具有保障性质 的政策性商品住房 而 住房供应主体 被商品房所替代 2007 年 8 月 13 日 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难 的若干意见 国发 2007 24 号 把对城市低收入家庭的住房保障正式 提升为住房政策的主要内容 在住房制度中将住房保障与住房市场相 并列 2008 年以来的中国住房政策可以说住房保障与住房市场调控相 交织 住房市场的发展更注意民生的需求 在国际金融危机冲击的背 景下住房保障也被赋予 保增长 促民生 的双重含义 2009 年 6 月住 11 房与城乡建设部公布 2009 2011 年廉租住房保障规划 宣布从 2009 年起到 2011 年 基本解决 747 万户现有城市低收入住房困难家庭的 住房问题 2010 年国务院工作报告中就提出了大力发展公共租赁住 房 由住房城乡建设部等七部门联合制定的 关于加快发展公共租赁 住房的指导意见 于 2010 年 6 月 12 日正式对外发布 由此 中国公 共住房体系进入一个新时代 2 3 中国住房制度改革的成绩 有学者认为 中国政府在住房改革方面最初有三重预期目标 最 低目标是摆脱包袱 实现减轻财政负担 中层目标是改变住房的投融 资结构 加快住宅建设 远期目标是建立一个与社会进步尤其劳动力 自由流动相适应的住房体系 但在 1998 年后 住房改革就有了更直 接的目标和动力 即把住宅房地产业打造成支柱产业 新的经济增长 点 带动其他产业的发展 以下我们就通过这些维度来审视中国住房 制度改革所取得的成就 住房供应住房供应 从城镇住房供应量来看 1978 年之前年均竣工面积仅有 0 18 亿平方米 1980 年全国城镇竣工住房面积为 0 92 亿平方米 2009 年则达到 8 亿平方米 是 1980 年的 8 倍多 2004 年以后城镇住宅 每年竣工量在 500 600 万套左右 相当于城镇地区每千人年新增住 宅 10 12 套 达到发达国家住宅建设最高潮时期的水平 没有城镇 住宅的商品化和市场化进程 这么大的供应增长量是难以想象的 2009 年城镇竣工的 8 亿平方米住宅中 5 96 亿平方米为房地产开 12 发企业提供的商品住宅 竣工商品住宅套数 555 万套 城镇住宅商 品化率从 1991 年的 20 上升到 2009 年的 75 图 3 中国城镇住宅建设与人均住房面积 1978 2009 住房存量与人均住房住房存量与人均住房 高速增长的住房供应使得中国初步摆脱了住房的绝对短缺 1978 年城市住宅存量面积仅为 14 亿平方米 1999 年末则为 41 7 亿平方米 2006 年末达到 112 9 亿平方米 是 1978 年的 8 倍多 较 1999 年也为其 2 7 倍 从城镇人均住房建筑面积来看 1980 年为 7 2 平方米 2008 年达到 28 平方米 是 1980 年的 4 倍 其中 1980 1997 年每年 平均增加 0 5 平方米 1998 年以来每年平均增加近 1 平方米 根据 2005 年城镇房屋概况统计公报 2005 年全国城镇户均住房建 设面积 83 2 平方米 户均成套住宅 0 85 套 城镇成套住宅建筑面 积 86 84 亿平方米 住宅成套率为 80 64 13 住房消费行为与住房资产的形成住房消费行为与住房资产的形成 随着房改的深入 城镇居民逐渐接受从市场上去购买住房的住 房消费行为 1986 年全国商品住房销售只有 1835 万平方米 其 中个人购买的更只有 14 1998 年商品住房销售面积 1 08 亿平 方米 其中个人购买比重为 72 2003 年后商品住房销售中基本 都是个人购买 年均销售商品住宅面积达到 6 亿平方米以上 个人购买住房成为主流后 住房私有率大大增进 1995 年时 候中国社科院抽样调查显示 城镇住房产权结构仍以公房为主 占 到 57 其中单位公房占到 46 其他公房占到 11 私房比 率为 43 而根据 2005 年城镇房屋概况统计公报 2005 年 全国城镇住宅私有率提高到 81 62 房改后住房资产开始成为城镇居民的重要资产 而且迅速成为 最主要的资产 根据国家统计局城市调查总队 首次中国城市居民 家庭财产调查总报告 2002 在 2002 年城市家庭财产的构成中 房产平均价值为 10 94 万元 占家庭财产的 47 9 另根据社科 院的同期调查 我国城镇家庭居民人均净财产中 4 61 万 而房产 价值就有 2 97 万 占到 64 14 图 4 中国城镇住宅销售情况 1986 2009 融资渠道的革新融资渠道的革新 从住宅投资资金的来源上来看 到 1997 年商品住宅投资已经占 到城镇全部住宅投资的 51 7 占一半以上 而当年房地产开发企 业资金中来自国家预算内的比重已经只有 0 3 由于这个来源实 在对商品住宅融资作用太小 2005 年后国家统计局停止发布相关 数据 1997 年以来商品住宅融资的最大变化是 外资的比重显著 下降 从 1997 的 12 到 2009 的 0 83 已经微不足道 同期 随着信贷金融市场的建立 来自国内银行的直接贷款与间接贷款 以 期房的个人按揭贷款形式等 越来越成为房地产开发资金的主要来 源 如今要占到 60 以上 15 图 5 中国城镇房地产开发企业融资结构 1997 2009 房地产业的发展及其作用房地产业的发展及其作用 市场化改革给住房开发注入了广阔的资金来源 1986 年全国 城镇房地产投资总额仅 101 亿元 只占全社会固定资产投资的 3 24 而 2009 年投资为 3 6 万亿元 其中商品住宅投资为 2 56 万亿元 占全社会固定资产总投资的 16 11 占 GDP 的 10 8 住宅投资比重为 7 64 成为拉动国民经济的重要力量 房地产业的年增加值在 1978 年时仅