罚款数额的确定及调整机制.pdf

第 25 卷第 1 期 2010 年 1 月 广西政法管理干部学院学报 JOURNAL OF GUANGXI ADMINISTRATIVE CADRE INSTITUTE OF POLITICS AND LAW Vol 25 No 1 Jan 2010 收稿日期 2009 09 26 作者简介 李海婷 1982 女 安徽省合肥市人 中国国土资源经济研究院实习研究员 法学硕士 主要从事国土资 源法律理论和经济政策研究 The Mechanism of Determining and Adjusting the Amount of Fine LI Hai ting Chinese academy of Land and Resources Economics Beijing 101149 Abstract At present the determination of the amount of fine has great randomness and the adjustment mechanism is not sound We can learn from Germany Austria and the United States in this respect To improve the mechanism of determining and adjusting the amount of fine we should select the appropriate way to set the amount of fine regulate discretionary behavior and adjust the amount of fine with the changes in price levels Key words fine adjustment mechanism discretionary 罚款数额的确定及调整机制 李海婷 中国国土资源经济研究院 北京 101149 摘 要 当前 我国罚款数额的确定具有较大的随意 性 并且调整机制相对欠缺 德国 奥地利和美国等国在罚 款数额的确定和调整机制方面的经验和做法 值得我们借 鉴 积极探索完善罚款数额的确定及调整机制的途径 要 从罚款数额的设定 规范自由裁量行为和建立因物价水平 变动而调整罚款数额的机制等多方面着手 关键词 罚款 调整机制 自由裁量 中图分类号 DF31 文献标识码 A 文章编号 1008 8628 2010 01 0062 03 罚款 是由特定的行政机关或组织依照法定程 序对违反行政法规范尚不构成犯罪的行政相对人 科处在一定期限内缴纳一定数量金钱义务的处罚 是行政处罚的一种重要形式 在中国 绝大多数的 法律 法规和规章都规定有罚款这一行政处罚形 式 在立法实践尤其是地方政府立法实践中行政罚 款的设定已经出现了一种普遍化的倾向 但同时 在执法实践中 罚款存在的问题也最多 造成罚款 问题存在的原因是多方面的 其中 立法对于罚款 数额的规定不明及调整机制不畅是重要原因之一 本文从罚款数额的确定及调整机制的立法现状谈 起 在进行立法评价和借鉴德国 奥地利和美国等 国的经验和做法的基础上 试图寻求在政府立法中 完善罚款数额的确定及调整机制的途径 一 我国罚款数额的确定及调整机制的立法现 状 一 罚款数额的确定 行政处罚法 第四条第二款规定 设定和实施 行政处罚必须以事实为依据 与违法行为的事实 性质 情节以及社会危害程度相当 此款规定简称 过罚相当 原则 是当前确定罚款数额总的指导思 想 在其他法律 法规和规章的法律责任部分 有 关于确定罚款数额的具体方式的规定 主要可归纳 为以下几种方式 1 固定数值式 固定数值式 是指将罚款数额设定为一个固定 数额的方式 如 中华人民共和国道路交通安全法 第九十一条第二款 饮酒后驾驶营运机动车的 处 暂扣三个月机动车驾驶证 并处五百元罚款 的规 定 这种方式便于执法 但由于缺少灵活性 在立 法中较少出现 2 数值封顶式 数值封顶式 是指规定罚款数额的上限 对下 限不做规定的设定方式 如 中华人民共和国治安 管理处罚法 第三十二条第二款关于非法携带枪 支 弹药或者弩 匕首等国家规定的管制器具进入 公共场所或者公共交通要道的 在处五日以上十日 以下拘留的同时 可以并处五百元以下罚款 的规 定 这种设定方式比较常见 但罚款具体数额的确 定需要依赖执法者的自由裁量 3 数值数距式 64 数值数距式 是将罚款数额设定在某个数值区 间内 即规定罚款的上限和下限的方式 如 地质 资料管理条例 第二十条规定 逾期不汇交地质资 料的 处 1 万元以上 5 万元以下罚款 这种设定方 式在法律 法规和规章中最为常见 但这种罚款幅 度往往过宽 4 固定倍率式 固定倍率式 是将罚款数额设定为某个特定基 数的某个倍率的方式 如 中华人民共和国水污染 防治法实施细则 第四十三条规定 依照水污染防 治法第五十三条规定处以罚款的 对造成水污染事 故的企业事业单位 按照直接损失的 20 计算罚 款 但是最高不得超过 20 万元 对造成重大经济损 失的 按照直接损失的 30 计算罚款 但是最高不 得超过 100 万元 固定倍率式在我国目前的立法 中较为少见 并且往往是与数值封顶式组合使用 的 5 倍率封顶式 倍率封顶式 是将罚款设定为某特定基数的某 倍率以下的方式 如 中华人民共和国土地管理法 实施条例 第四十一条规定 拒绝复垦土地被处以 罚款的 罚款额为土地复垦费用二倍以下 6 倍率数距式 倍率数距式 是将罚款设定为某特定基数的倍 率区间 即以倍率设置罚款数额的上限和下限 如 中华人民共和国税收征收管理法实施细则 第九 十八条规定 因税务代理人违反税收法律 行政法 规 造成纳税人未缴或少缴税款的 对税务代理人 要处纳税人未缴或少缴税款百分之五十以上三倍 以下的罚款 在财政 金融法律 法规中 倍率数距 式比较常见 7 概括式 概括式 是指既无罚款数额又无基数倍率的规 定 仅在法律 法规和规章中规定 可以罚款 由 主管部门给予罚款处罚 等 如 中华人民共和国 矿产资源法 第三十九条规定 非法开采矿产资源 除责令停止开采 赔偿损失 没收采出的矿产品和 违法所得外 还 可以并处罚款 二 设定罚款数额的调整机制 我国法律 法规和规章中较少有关于罚款数额 调整机制的规定 主要集中在 行政处罚法 第二十 五条 第二十六条和第二十七条 第二十五条规定 不满十四周岁的人有违法行为的 不予行政处罚 已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的 从 轻或者减轻处罚 第二十六条规定精神病人在不 能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的 不 予行政处罚 第二十七的规定 当事人有下列情形 之一的 应当依法从轻或者减轻处罚 1 主动消除 或者减轻违法行为后果的 2 受他人胁迫有违法行 为的 3 配合行政机关查处违法行为有立功表现 的 4 其他依法从轻或减轻行政处罚的 违法行为 轻微并及时纠正 没有造成危害后果的 不予行政 处罚 这三条规定是针对所有的行政处罚而言的 当然也适用于罚款的情形 二 我国罚款数额的确定及调整机制存在的问 题 一 罚款数额的确定 1 罚款数额的确定存在较大的随意性 对于法律可以具体采用何种方式设定罚款以 及课取多少罚款 行政处罚法 并没有给出有效的 指引 立法者只根据模糊的 过罚相当 原则设定模 糊的罚款数额 在本文第一部分叙述的数值式 倍 率式和概括式的设定方式中 也不同程度地存在随 意性较大的问题 数值式中的固定数额 数额下限 和数额上限的设定均缺乏科学的有效的论证 可以 说 甚至有一部分是凭感觉设定的 以至于有时无 法符合 罚款应比违法所得高 的过罚相当理念 并 且这种设定方式在纵向上没有考虑随时间推移 物 价水平变动而带来的罚款数额时间价值的变化需 要 1 显得过于僵化 机械 倍率式中因为引入了 基数 这一参照物 从表面来看似乎较数值式更为 科学 但实则不然 倍率式中的 基数 和倍率的选 定都对确定罚款数额起至关重要的作用 一方面 部分既有罚基概念的内涵 外延 计算方法等核心 要素存在着诸多的立法盲区 直接造成了法律适用 上的制度性障碍 2 另一方面 现有的基数倍率和 倍率区间的选定存在较大的随意性 往往缺乏系统 的充分的实证研究和定量分析 概括式的设定方 式硬伤最多 这种方式的罚款基本处于一种无法可 依 无章可循的境况 在为立法者提供最大便利的 同时 也直接影响了违法违规者对其行为的可预见 性 2 执法人员自由裁量权过大 罚款数额确定存在较大随意性的直接后果是 执法人员的自由裁量权过大 一桌 4 人参与赌博 赌资较大 情节严重的 最高的被罚 3000 元 最低 的被罚 500 元 都不违反 治安管理处罚法 第七十 条的规定 同案不同罚 合法不合理 取舍之间 都 取决于执法人员的自由裁量权 以至于长期以来 陪笑脸 找熟人说情 希望少罚点 几乎成为违 65 法当事人接受行政处罚的惯性思维 在行政罚款 中 适度的自由裁量权是必要的 但自由裁量权过 大易导致权力寻租 进而会影响行政处罚行为的公 信力 二 罚款数额的调整机制 行政处罚法 第二十五条 第二十六条是对未 成年人和精神病人罚款时进行调整的依据 这是因 主体的特殊性所作的规定 第二十七条是违法违规 者从轻 减轻罚款处罚的依据 这是因情节的不同 而作的规定 但总体来看 我国关于罚款数额调整 机制的规定是比较单薄的 首先 第二十七条的规 定在实践中有时无法落实 对于罚款来说 从轻处 罚是指在行政罚款的限度以内判处较轻的罚款 减 轻处罚是指在行政罚款的最低限度以下判处罚款 因此 从轻 减轻 的前提是罚款限度尤其是最 低限度的存在 而在固定数值式 固定倍率式的罚 款设定方式中 由于只有一个相对固定的数额 是 无法体现 从轻 处罚的 在数值封顶式 倍率封顶 式和概括式的罚款设定方式中 由于缺少罚款数额 最低限度的规定 是无法体现 从轻 和 减轻 处罚 的 其次 缺少对违法违规者经济状况的考虑 对 领取最低生活保障等经济状况不好的违法违规者 应不用或少用罚款处罚 而改用其它方式的行政处 罚 此外 现有的调整机制没有考虑通货膨胀等因 素对罚款数额的影响 会丧失罚款对潜在违法行为 人的威慑效果 从而达不到制止类似违法行为再次 发生的立法预期目的 三 国外关于罚款数额的确定和调整机制的经 验和做法 一 德国 区分故意和过失实施罚款 德国在 1968 年制定了 秩序违反法 作为所有 行政机关处罚违反行政秩序行为的程序法 其仅规 定了一种处罚方式即财产罚 违反秩序法 第十 条规定 只有故意行为方可作为违反秩序行为处 罚 但是法律明确规定对过失行为应当处以罚款 的情形除外 违反秩序法 第十七条第二款规定 如果法律对故意和过失行为都规定处以罚款 但 是没有在罚款额度上加于区别 则对于过失行为 最高只可处以所规定的罚款数额的一半 二 奥地利 罚款处罚中的人文关怀 作为行政处罚法典化的鼻祖 奥地利 1926 年 首先颁布实施了 行政处罚法 1950 年重新修订 公布 其关于罚款的条文多处可见对于行政相对人 的人文关怀 第十九条规定 行政罚以法律所规定 为限 但第二十条及第二十一条之情形 不在此限 对于被告在正式审理程序中得为减轻或加重之原 因 及其经济能力与家庭状况均应加斟酌 此条规 定明确把违法违规者的经济能力和家庭状况作为 裁量罚款的法定情节 并且根据第十六条的规定 受罚款处罚的行为人无力缴纳罚款时 应当改为给 予拘留的行政处罚 此外 根据第十四条的规定 对罚款的强制执行 要以不影响被处罚人的最低限 度的生活 法律上的赡养义务的履行以及对被害人 损害的赔偿为限 三 美国 建立因通货膨胀而调整罚款数额的 机制 为了确立一种根据通货膨胀自动调整民事罚 款数额的机制 1990 年 美国通过了 联邦民事罚 款通货膨胀调整法 该法第五部分 根据生活 成本调整罚款数额将罚款数额分为六个档次 分别 适用不同的基数来调整罚款数额 1 罚款数额低于 或等于 100 美元的情况下 以 10 美元的整数倍为 基数来调整罚款数额 2 罚款数额在多于 100 美 元 低于或等于 1000 美元之间时 以 100 美元的整 数倍为基数来调整罚款数额 3 罚款数额在多于 1000美元 低于或等于 10000美元之间时 以 1000 美元的整数倍为基数来调整罚款数额 4 罚款数 额在多于 10000 美元 低于或等于 100000 美元之 间时 以 5000 美元的整数倍为基数来调整罚款数 额 5 罚款数额在多于 100000 美元 低于或等于 200000 美元之间时 以 10000 美元的整数倍为基 数来调整罚款数额 6 罚款数额多于 200000 美元 的 以 25000 的整数倍为基数来调整罚款数额 四 政府立法中完善罚款数额的确定和调整机 制的途径 一 选择适当的设定罚款数额的方式 基于本文第二部分的论述可见 我国现有的七 种主要罚款设定方式均不同程度的存在问题 概 括式的设定方式应当是一律禁止使用的 固定数值 式和固定倍率式应当是一般禁止使用的 数值封顶 式和倍率封顶式则不宜单独使用 应与其他设定方 式组合使用 数值数距式和倍率数据式应当是较多 提倡的 但要进行充分的实证研究和定量分析 要 科学确定对不同类型违法违规行为课处罚款的数 值区间和倍率区间 在选择适当的方式确定罚款 数额的同时 还要考虑违法行为者的主观心理状 态 对于因过失而引起的 应当规定比照故意行为 从轻处罚 下转第 129页 66 括出勤率 作业成绩 课堂表现成绩 以加强对学生 学习过程的检查和监督 使学生重视平时的学习 提高教学效果 其中 平时作业主要以小论文的形 式 考察学生对法律法规知识的掌握情况 课堂表 现主要考察学生在课堂回答问题和分组讨论等互 动活动中的主动性 积极性 在期末的笔试试卷 中 不单考核学生对法律条文的掌握情况 增加案 例分析所占的分值 这样可以避免学生为通过考试 而死记硬背 鼓励学生学会用所掌握的法理去分析 和解决问题 七 结束语 法学知识是信息安全人才知识结构的重要组 成部分 在其课程体系中开设一定的法律课程是应 该的 而且也是必要的 但信息安全专业的法律课 程又不等同于普通法律课程 在教学过程中必须对 其教学内容 方法等做了一些改进 同时随着信息 安全技术 信息安全法律法规的进一步发展 必将 对这类课程的教学提出更高的要求 需要我们在今 后的课程教学中 不断完善教学方法和手段 不断 调整教学内容 不断加强实践教学 以培养出更多 合格的信息安全专业技术人员 参考文献 1 戴宗坤 信息安全法律法规与管理 M 重庆 重 庆大学出版社 2005 12 2 赵春蕾 贾春福 信息安全法律法规课程教学初探 J 计算机教育 2009 2 3 杨宇光 信息安全专业法律课程的地位与作用 J 计算机教育 2008 10 责任编辑 吴宛芝 上接第 66 页 二 规范自由裁量行为 为了将行政主体的罚款自由裁量权控制在适 度的范围内 在确定罚款时就必须有相应的机制 我国已有不少省市进行积极尝试 并取得了不错的 成效 2009 年 7 月 4 日 全国第一部全面规范行 政执法自由裁量权的政府规章 广州市规范行 政执法自由裁量权规定 生效 按照第九条规定 该 市的各级行政执法主体 都必须对本部门执行的法 律 法规 规章规定有裁量幅度的各种执法行为的 裁量权进行细化 量化 并对外公布实施 河南省 郑州市在全市全面推行罚款自由裁量阶次制度 辽 宁省政府公布了包括劳动 旅游 卫生 民政等在内 的 35 个部门的行政处罚自由裁量权指导标准 笔 者认为各部门各