政府价格职能.doc

对市场经济中政府价格职能的几点认识王建平20多年来，价格改革迈出了重大步伐，在调整价格水平和转换价格形成机制方面取得了重大成就。如何把握今后价格工作的方向和重点？在市场经济条件下，政府在价格管理方面到底应该做些什么、能够做些什么、应该怎么做？就此谈一点个人的看法： 一、政府的价格职能应立足于促进市场机制发挥作用和弥补市场缺陷 市场经济，就是通过市场机制，即价格与供求的相互作用来配置资源的经济。价格是配置资源、调节供求的最基本的经济杠杆和指示器。搞市场经济，当然要求价格主要由市场形成，否则市场机制无从发挥其基础性作用。 价格主要由市场形成那么政府在价格方面应该做些什么呢？这要从市场机制发挥作用的条件和其本身的缺陷着手分析。 各种流派的经济学理论公认，在完全竞争市场上、市场机制能够最充分地发挥其积极作用。完全竞争市场的基本条件是：第一，市场主体是合格的，其行为符合经济理性原则，具有追求经济利益最大化的动机并能够自主进行微观决策，包括自主定价。第二，市场上存在着众多的卖主和买主，大家都是市场价格的接受者，不存在能够操纵市场的垄断力量。第三，市场主体可以自由进入和退出市场，以保证经济资源的充分流动性。当然“自由进出”并不是说不能对主体“出入市场“的条件进行审查，而只是说，只要某一主体具备“出入市场”的条件。就应给予其相应资格。第四，市场上交易的商品或服务属于私人物品，其消费具有竞争性和有派他性，不存在“搭便车“的可能。第五，商品或服务的生产与消费基本不对除买卖双方以外的第三者产生明显影响，不存在外部经济或外部不经济。第六，市场信息完备、对称，各个市场主体都能够及时得到充分的市场信息。第七，不存在过高的交易费用，交易活动能够顺利进行。 但在现实中，我们很难找到充分满足上述条件的市场，存在着种种影响市场机制充分发挥积极作用的情况，在我国当前主要是：第一，市场主体不合格，产权不明晰，没有自主权或决策者不以利益最大化为原则，缺乏理性决策的动机或条件。第二，市场上存在某种垄断力量，包括完全垄断和垄断竞争。垄断方凭借其垄断地位操纵市场，以攫取垄断利益。其后果，方面，价格和数量偏离社会最优水平，经济资源配置失当。另一方面，由于没有来自于外部的巨大竞争压力，垄断企业费用过高、经济效率低下。第三，市场主体无法自由进入或退出某一领域。在不能自由进入的领域，容易形成生产者或经营者垄断。在不能自由退出的领域，则容易形成过度竞争。第四，市场上交易的商品或服务属于公共品或准公共品，其消费不具有完全的竞争性、派他性，存在“搭便车”的可能，没有多少人愿为其支付合理价格。第五，某种商品的生产或消费影响到除供求双方以外的第三者的利益，即存在外部经济或外部不经济。第六，部分市场主体不能及时得到充分的市场信息，存在信息不完备、不对称问题。第七，存在着过高的交易费用，市场交易不能顺畅进行，影响到价格的合理形成和资源的优化配置。 不仅如此，由于市场是通过“试错法”来形成价格、调节供求的，因此，对于一些供给与需求容易受到外部因素的冲击而需求弹性又比较小的商品来说，完全由市场自发调节，还容易出现价格暴涨暴跌、生产大上大下的现象，造成经济的震荡和社会资源的浪费，甚至影响到社会的稳定。 针对上述问题，政府的价格工作应该主要围绕两个方面，一是创造条件促进市场机制充分发体积极作用。二是通过积极的价格政策或其他调控手段弥补市场缺陷，纠正市场失灵。 二、促使市场机制发挥作用的关键是促进市场竞争，健全市场规则和完善市场信息体系 面对由于人为或自然因素造成的种种市场失灵，政府的责任，首现是看能不能消除造成市场失灵的因素，促使市场机制充分发挥其积极作用。 第一，对于已经形成充分竞争的一般商品，进一步放开价格，实行市场调节价，转换价格形成机制，结市场主体充分的定价自主权。需要注意的是，我们这里所说的“一般商品”主要是相对于具有“公共性或外部性特点”的商品而言的，不是相对于“重要”而言的。再重要的商品，只要市场能够形成合理价格，就应该交结市场。 第二，对于现在还属于垄断经营，但将来可以形成充分竞争的商品，要积极推进流通体制改革，打破垄断，促进竞争，并随着竞争局面的形成逐步放活乃至放开价格，实行市场调节。 第三，要防止某些大型企业或行业协会串通起来，搞合谋定价，操纵市场，形成垄断势力。 第四，健全交易规则，促进交易正常有序进行。交易规则，从某种意义上讲，就是政府应该提供的一种公共品。同时，它也是降低交易费用的一个重要方面。 第五，完善价格和供求信息网络，加强价格预测分析。信息本身可以作为商品来经营，为什么强调政府要在建立和完善价格信息网络方面发挥积极作用呢？一是信息业具有巨大的规模经济效益，在现代通讯和数据处理技术的支持下，由政府来建立全国性的网络，不仅是可行的，也是比较有效率的。二是对信息这一商品本身的质量很难进行评价和检查，如果由纯赢利性的机构去经营，很可能出现比较多的虚假信息和垃圾信息。三是信息也具有一定的公共品的性质，即消费上的非竞争性、非排他性。四是在预测分析方面，政府由于掌握较多情况等原因而处于相对比较有利的地位。因此，应该充分发挥政府的优势，完善价格和市场信息的监测、分析和发布网络。 第六，要在促进现货市场体系发育完善的同时，积极加强期货市场建设，充分发挥期货市场发现价格和规避风险的功能。在比较完善的期货市场上，价格往往综合反映了各方面对未来市场走势的把握和预测，能够相对准确地反映未来的市场状况，从而更好地引导生产经营。同时，通过在期货市场上进行套期保值，生产者、经营者和消费者也能够有效地转移市场风险，稳定收入或支出。 三、要充分考虑政府行为的非理想化，规范定价程序克服政府行为缺陷在政府采取上述措施后，还会有一些商品的价格不能完全由市场合理形成，主要包括四大类，一是自然垄断行业的价格，譬如电网、铁路网、煤气管道等。二是属于准公共物品或具有外部经济性的商品，即通常所说的公用性、公益性事业。三是存在严重的信息不对称性的市场，如医疗服务等。四是把外部不经济所产生的外部成本内部化所需收取的费用（价格）。如造纸厂污染环境，为保护环境，应向其收取一定费用（相当于环境的价格），由于公众对环境的产权难以有效界定和实施，这个价格很难由市场自发形成。对于这些商品，既然市场不能合理形成价格，运用政府这只“看得见的手”制定价格，也就是很自然的选择了。但是，政府制定价格是不是就必然合理、准确呢？由于种种因素的制约，政府定价也是存在局限性的，其主要表现：一是政府不定能够掌握准确的生产经营成本。二是在政府定价中可能存在倒逼机制。垄断企业可能以不能提供足够商品来威胁；经营公益性、公用性事业的国有企业则可能借口价格过低而要求财政增加补贴，或在银行形成亏损挂账，从而对政府形成压力。三是由政府制定价格往往存在调整缓慢，不够灵活的问题。此外，政府中的个别工作人员也可能在企业的“公关”之下制定不符合社会整体利益的价格。如何尽量克服政府定价中的缺陷呢？关键是要形成套规范的政府定价机制和程序，努力提高价格制定过程中的民主性、科学性、公开性，接受社会监督。 第一、要建立对政府定价商品的成本约束机制。经营垄断产品或公益性、公用性事业的主要是国有企业，盈亏与财政和银行关系密切，企业本身对约束成本没有太大的积极性，因而很容易出现倒逼定价现象。要使其价格不致过高，必须先从源头做起，努力约束其成本。要按照社会平均水平，适当控制这些行业职工和经营者的收入。耍根据技术进步情况，对企业降低成本、提高效率提出一定的指标要求，并采取相应的奖惩措施。 第二，要建立对企业成本和经营状况的监测、审查和信息披露制度。一方面，使价格制定部门掌握准确全面的决策依据；另一方面，使社会公众和舆论能够对企业经营，对政府定价的合理性、科学性进行适当评价，加强监督。 第三，要完善价格听证会制度。在做出重大的价格调整决策前，要广泛听取专家及各有关方面的意见。 第四，要在政府价格决策中尽可能地引入竞争，引入一些市场方式。譬如对列入中央定价目录的中央储备粮、棉的销售价格，近年来主要通过在市场上公开拍卖形成。对排污费，也可以考虑采取拍卖排污许可证的办法，通过竞争机制确定排放污染物的收费标准。就是对城市电网等经营垄断性很强的商品和服务，只要转换办法，也可以适当引入竞争机制。 第五，建立规范化的定价程序，对什么情况下应该调整政府定价水平，如何审核成本，如何测算合理价格，如何听取社会公众和有关方面意见等问题，做出明确规定，努力减少价格制定中的随意性，并避免政府价格决策滞后于情况的变化。 四、调控重要商品市场价格要注意商品市场的不同特点，采取相应方式在促进市场机制发挥作用和通过行政定价解决自然垄断、外部性等问题的同时，还有一些特殊重要商品的价格，一方面要以市场为主形成，发挥市场机制的基础性作用；另一方面要由政府通过调控保持基本稳定。这主要是供给容易受到气候、战争等意外因素影响，同时又关系国计民生的粮食、棉花、石油等初级产品。对这些商品价格的调控主要由三种方式：一种是主要通过数量调节稳定价格，即建立政府储备制度，丰吞歉吐。当然，在条件允许时，也可以采取促进或限制进出口的措施。二是采取直接补贴差价的办法，使生产者或消费者所得到的最终价格保持不变。三是采取行政手段，实行垄断经营、定量配售等办法，保证价格稳定，保证重要行业、部门和群众能够得到基本供应。这三种方式，各有其利弊和适用条件。第一种方式把数量调节和价格调节结合起来，同时保证了市场供求平衡和价格稳定，是比较理想的。但首先需要有强大的财力、物力保证。单从吞吐储备来看，在商品供过于求的情况下，政府要大量买进商品并储存起来；在供不应求时，又要抛售足够多的储备商品并及时运送到有关市场，这就涉及到资金、仓容、承储企业、物资、人员、费用等一系列问题。其次，从具体操作看，要理顺政府与具体承担调节任务的企业之间的关系，既要保证企业认真执行政策，又要防止它们躺在政府身上吃“大锅饭”。从上述条件分析，适于采取这种调节方式的商品应该具有市场供求缺口绝对量较小、储存费用较少、不易变质陈化、市场相对集中、便于监督检查等特点。 按照第二种，即直接补贴差价的方式，市场实际成交价格仍然是完全由当时的供求关系决定的，从这个意义上讲价格是不稳定的。但对生产者或消费者来说，他们的实际收人或生活水平并没有受到什么影响，他们所得到的最终价格又是稳定的。这种补贴方式，由于不涉及商品储备以及由此所带来的一系列问题，操作成本相对较小，监督检查比较容易；便于落到实处。同时它基本不对市场和贸易造成扭曲。美国目前对小麦、饲料等农产品实行一种称之为营销贷款的政策，每年在这些产品上市前，政府指定的金融机构按照前5年市场平均价格的85%向农民发放营销贷款；如果本年度结束后政府所监测的市场平均价格高于贷款率(即每蒲耳式粮食的贷款额，不是利率)时，由农民自行归还所有贷款；当市场平均价格低于贷款率时，农民按市场平均价格归还部分贷款，差额部分由政府承担。这样，贷款率也就成了政府对农民出售产品的保护价格。这一做法很值得我们借鉴。采取这种方式的关键，一是要完善市场价格监测体系。二是要确定适当的保护水平，根据市场平均价格和保护水平核定单位补贴额。三是要合理