加拿大的城市规划体系_赵民.pdf

提要 尽管受到美国和英国的 影响 加 拿大的城市规划体系仍然具有本国 的特点 本文从历史回顾 规划法规 体系 行政体来和运作体来等 方面评 述了加拿 大的城市规划体系 关键词 加拿大 城市规划体系 1 历史回顾 加拿大 是个联邦制国家 经济发 达 城市化水平很高 经过1 0 0 多年 的发展 加拿大形成了具有特色和效 率的城市规划体系 每一个历史阶段 都有突出的特征 同时又有延续性 所以今天的规划体系是历史积累 的产 物 1 118 67 年 前的殖民阶段 至 18 6 7 年 加拿大人 口为30 0 万 规划工作主要是 在法国及随后的 英国殖民地治权下对第一批欧洲移民 的定 居城镇加以布局 这个时期的一 些大型军事禁区后来变成了大型的城 市公园 1 218 67一1 9 1 4年 至 1 91 4 年 加拿 大的人 口 达到 了6 0 0万 1 9世 纪 初叶一批又一 批 外国移民涌入加拿大 外来的建筑师 为一些新的省府留下了纪念式的城市 形象 铁路和港 口 建了起来 以便运 输矿石 木材 小麦等初级产品 移 民劳工阶层恶劣的居住条件导 致了推 进改善公共卫生和住房条件的立法运 动 社会 精英 阶层也向市政当局 施加影响 要 求改善市政设施 当时 的城市规划工作主要是为新定居点选 址 以及为应付人口快速增长而建设 基础设施 均是测量师和工程师在从 业 1 31 9 1 4一1930 年 至 1 9 3 0 年 由于更多的移民进 入了加拿大 使全国人 口达到了 9 0 0 万 自然资源的 利 用已不再那么随心 所欲 激进的工会组织要求分享更多 的利益 加拿大的 自然资源保护委员 会成立 以英国田园城市协会著名人 物亚当斯 Th o m as A la m s 为 主席 亚当斯促使了省级政府订立了第一部 规划法 它以英国 1 9 0 9 年规划法为 蓝本 这 个期间 加拿大城市规划协 会成 立 以推进规划职 业和规划教 育 当时规划协会的成员主要是工程 师 建筑 师 土地测量师及房 地产业 人士 在规划立法方面没 有采用英国 模式 而 是 类似于美国区划授 权法 z oning E na b ling A et 许多城市委 任了类 似 美国的那种 规划 咨询委员 会 以抵御政治对规划的影响 这一 时期几乎还没有职业规划师 市政府 中也没有设置规划部门 同期 由咨 询公司完成的加拿大第一部现代综合 J隆城 市规划及土地使用区划采纳生 效 但更多的规划工 作仍是纪念式城 市的设计 很少能真正付诸实施 1 4193 0一1945 年 至 1 9 4 5 年 加 拿大人 口 为 10 0 0 万 3 0年代的经 济 大 萧条及 二次 世 界大战使得城市化 速度 放慢 2 0 年 代曾出现过的那种规划激情 趋于消 失 随 后 开始了战后 重 建 规划 福利国家 的政策取向 全国住 房 发展计划等 要求有更具效率的城市 规划 1 51945一1 9 7 0 年 至 1 9 70 年 加 拿大全国人口为 1 8 0 0万 在战后 加 拿大的经济 持 续繁荣 许多城市的人 口翻了一番 多伦多 和温哥华等大都市的规模有了 很大的增长 经济趋于多元化 服务 产业发展加快 生活 水平大幅度 提 高 闲暇时间增多 因战后快速城市 化管理的需 要 使城市规划获得新 生 市政当局设立了规划部门 规划 和实施不再分离 省的规划立法得到 了创新 在联邦政府的资助下 加拿 大的大学开设了城市规划专业 低密 度的郊区城市化现象出现了 第一条 城市高速公路建起来了 得益于规划 施加控制和轨道客运方式 加拿大与 美国相比 发展要紧凑得多 大都会 政府设立了 多伦多率先编 制了大都 会地区规划 这一城市区域规划产生 了 国际性影响 对1 9世纪留下来的 恶劣住宅由政府资助加以改造 大 规 模的城市重建引起了争议 随后政策 有了调整 转向更注意城市更新中 的 社会支 持和理性化 文化遗产的保护 和城市设计在现有城市的改造中变得 更为重要 1 61 9 7 0一1990 年 至 1 9 9 0 年 加拿大的人 口 达到 了 3 0 0 0万 战后成长 起来的新一代 专业人员在城市政策和城市规划中具 有了影响 力 环境保护运动变得更加 广泛和更为激进 对战后规划建设的 成就及政府 封闭式行政体系开始进行 反思 新民权政 党在选 举中连续获 胜 使政策出现了转 机 规划有更多 的公众参与 更注重 人文价值和多元 化 采取环境友 善的城市 开发 方式 这些正在逐步 成为规划 的主 流观念 为了满足城市设计的目标 在开发控 制中自 由裁 量的因素增加 开发控制 变得更为复杂 规划控制 中较普遍采 用公开的 有公众参与的协 商办法 在政府的规划部门 中 专门设立了社 会 文 化事务及环境管理办公室 在 很多小城镇中也设立了规划机构 聘 赵 民 湘韦 民 加昙大的恤市规划恤系 徽 农鳄刁宁隽您龙夕 91 9年第23卷第11期 湘民赵民韦 拿大加城的规市划 体 系 任职业规划师 2 规划法规体系 由于加拿大 是一 个联 邦制国家 联邦宪法规定了政府权力在联邦政府 与 1 0个省及 3 个北方区域之间划分 在一个现代国家中对权力作绝对的划 分是不大可能的 在不能改宪法的情 况下 往往通过行政安排的方式来克 服某些僵化的规定 宪法规定 房地 产财产权和城市 政府是省的权限范围之内的事务 从 而加 拿大 1 0个省就有1 0种 规划 制 度 但是它们的主要特征是相似的 加拿大城市规划的法律框架主要 是由 省的法律来确 定 的 城市是由省 来创置的 包括城市规划在内的城市 行政事务 一般在省的市政 法中 的规 定 以不列颠哥伦比亚省为例 该省 的市政法 Th e M u nieipal A etof Po r vine eof B ritis h o C lumbia 由几十 个部分组成 每一个 部分实际都是一 部法律 第2 6部分 开发 管理 就 是关于城市规划 的法律 除了市政法 这一综合性的法律以外 各省还有许 多专项法律 如农业法 公路法 文 化遗产保护法 废弃物管理法 等 也 有省将规划法单列 除了适用全省的 市政法以外 省也可以为单个城市制 定城市宪章 它的作用 同市政法 但 只适用某一个城市 省以下的城 市政 府 M u nieipali t y 有权制 定地 方法 规 b y一a lw 涉及城市规划实施的种种问题由地方 法规加以规定 区划法 z on ingBy 一a lw 本身就是 地 方法规的一项 重 要内容 城市制定地方法规不需省的 立法授权 这一点与美国不一样 而 与英国的地方立法相似 城市的立法 行为受 省的制 约 不列颠哥伦比亚省 市政法的第 87 4 条 规定 城市地方 法 规有碍于本省公众利益时 部长可以 命令 城市当局修改地方法规 除了省的法律和城市地方 法规以 外 按 法 律 规定制定的官方规划 O f fi eia lPla n 也 具有法 律的效力 不列颠哥伦比亚省的市政法明确规定 了官方 规划 offi e ialC印 11 m unity lPa n 的性质 主要内容 编 制要 求 以及批准方式 市政法中还规定 官 方规划一旦生效 城市所有的地方法 规必须与它相符合 由此可见官方 规 划 的法律地位要高于城市地方 法规 综合起来 加拿大的规划法规体 系具有以下特点 1 在联邦制度下 城市事务归 省管 辖 城市规划的基本立 法 权在 省 而城 市也享有一定 的立法权 因 此可就地 方性问题作出具体规定 2 规划立 法系统化 各个省有 关规划的立法都有几十项 加上大量 的地 方法规 对规划 和开发建设的各 个方面都做出了相当详尽 严密的规 定 3 经批准的规划也是法律规范 的组成部分 例如区划经批准后就变 成了区划法 城市官方规划的法律地 位高于城市地方法规 4 不同法律规定之间相互 衔 接 一项新的法律制 定了 即修改其 他法 律中与之不符的内容 或增添 必 要的 内容 官方规划生效后即修改与 之不一致的地方法规 5 法律的制定必须要有公众 参 与 如法律有明文规划 规划在批准 前必须经过法定的公众听证程序 3 规划行政体系 3 1 城市和区域 政府的建置 在加拿大的地方政府中 城市政 府与规划行政的关系最为密切 根据 联邦宪法 城市建置是由各个省依据 省的市政 法而创立 市政法中规定了 城市怎么建置 城市行政管理 机构如 何组成 以及城市当局拥有怎样的权 力 城市的行政管理主体是市政事理 会 最近的发展趋势是给予城市更多 的 自主权 当城市 化发展 超 越了城市辖区 后 省可以创立区域政府 如大多伦 多和大温哥华地区 通常 区域政府 负责区域规划并负责单个城市所不能 经济 有效 提供的市政设施服务 诸如 主要道路 大容量交 通 给水排水干 管以及大型绿地等 区域政府的机构性质和设置方法 在各省有所不同 其中最主要的差别 在于区域政府是居民直接选举 产生 还是由各个城市的市政理事会的代表 所组成 3 2 城市政府的权力 加拿大的城市政府享有广泛的权 力 并且自治程度很高 它们拥有确 定市政税税率的权力 并有制定和执 行地方预算的权力 省政府对城市行 政事务过问很少 主要限于城市政府 的财政收支及借贷行为 城市政府的权力 由经选举产生的 市政理事会掌管 市政理事 会的主席 就是市长 全部的城 市地方法规 地 方的税赋及市政开支 都必须获得市政 理事会批准 市政理事会的例会向公 众开放 还经常就有争议的事项举行 公众意见听证会 3 3 城市政府的功能 城市政府主要功能是 1 对 城市未来的物质性发展加 以规划 包 括历史遗产和自然环境的 保护 2 根 据市政法对全部的土地使 用和所有的建设活动加以管理 3 市政工程建设和运营 包括 道路 街 灯 绿化 供 水 污 水 处 理 排水 环卫和 环保等项目 4 管理公园和其他公共开放空 间 5 消防 警察 及交通 控制 6 社会 文化设施的建设与管 理 主要项目有体育 场 地 社区中 心 图书馆 艺术馆 科技中心 老 人活动场所 青少年活动场所等 7 学校的公共医疗服务 公共 卫生等 8 通过提供设施和服务来促进 经济发展 从事土地开发和土 地出 让 促进旅游业发展 9 政府资助的社会住宅建设 1 0 工商营业执照发 放 城 市政 府的这些功能都 与规划和 规划实施有密切联系 规划的主动筹 划机制 与开发管理可以较好地结合在 一起 3 4 城市政府与规划行政 由于加拿大的城市一级政府享有 高度的 自治权 它们有权力也有经济 资源来 规划未来并实施规划 在 城市 化连片发展的大都会 地区 法律 允许 有某种形式的 区域规划 在城市政府的组 织结构中 规划 麟 部门是平行于任何其他政 府职能部门 的 规划部门的工作与政府 各个方面 的职责相关联 不 存在规划设计 土 地管理 建设 预算等功能的分离 而是规划与公共工程计划相结合 规 划与实施相结 合 政府行政是处于一 种开放系统 规划要接受公众的质 询 通常可以避免出现大的失误 4 规划运作体系 4 1区域规划 加拿大有区域规划 的传统 大都 会地区一般都有覆盖几个地方政府的 区域性规划 但区域规划不局 限在 城 市化 发达地区 区域规划在不同省份 的名称 也 不同 但都属于政策性 规 划 解决跨城市 或社区的发展和协 调 问题 19 9 5 年 6月 不列颠 哥 伦比亚 省 制 定了一部新的 区域规划法即增长 战略法 Go rw th s tr ategies A et 在 该省建立区域增长战略这样的区域规 划机制 根据该 法 区域增长战略 的目的是促进人 居环 境 在社会 经 济 环境方面的健康 有效地利用公 共设施和服务 以及有效地使用土地 等资源 在规划方法上 新的立法改变了 过去区域 规划自上而 下的等级 观念 它强调区域和城 市之间 的平等合作关 系 共同参与 以合作的方式解决区 域存在的实际间题 新的立法以务实的态度对待区域 规划 的 内容 只规定了 5项基本要素 必须包含 在区域增长 战略中 即住 房 交通 区域性服务设施 公园和 自然地带 经济发展 除了这 5项法 定内容外 各个区域可根据自己的实 际情况来确 定其他规划 内容 4 2 地方规划 这是指加拿大地方 政府制 定的法 定规划 在 不同的省有 不同的 名称 如城市的官方规划 Of fi e ialPlanS of M unieipa litie S 社区 的官方规划 O f fi eial o C m m unity Plan 它覆 盖地 方市政辖区 地方规划是政府关于地 方各方面发展和服务需求的目标和政 策 在有区域规划的地区 地方规划 必须符合区域规划 体现区域规划的 目标 地方规划与区域规划一样 也 是一种政策规划 所不同 的是 区域 规划只是为整体发展和主要市政设施 配置作出方向性的安排 为地方规划 和区划提 供框架 区域规划是战略性 规划 不一定具有羁 束意义 而地方 规划则是发展的具体 政策 有许多对 开发构成直接影响 的规定 根据不列颠哥伦比亚省的市政 法 地方 社区 规划可以划 定实行 开发许可管制 的地段 这是在 实行区 划 制度条件下对开发活动设定附加条 件 使 规划控制可以增 加内容和深 度 根据 该法 地方 社区 规划还 可以划 定文化遗产保护区及划 定需要 提供开发项 目环境影响报告 称为 D evelopment A p provalInfo r m ation 的 地段 这些法律所赋 予的能力使地方 规划具有法定的羁束性质 4 3 建设计划 加拿大的地 方 政府编制 3一5年 跨度的市政公共 投资计划 以便实施 地方城 市 规划所确定 的公共工 程 项 目 公共投资由政府财政部门根据所 批准的预算掌握实施 4 4 土地管理 在加拿 大 土地管理中采取实质 性登记制度 即土地拥有者只有经过 登记自己的土地权益 才合法地拥有 土地 每块合法的用地 都有地籍 要 划出一块新的土地 必须经过法定的 测量 并报请地方政府 土地管理部门 批准 管理 地 籍准 核的官员是规划 师 他必须依据地 方土地管理法规来 审核用地的 细分 考虑诸如地块的面 积 形状 街道的长度等问题 如果 涉及额外的市政 配套要求 则土地拥 有者承担所需的费用 通常在土地细 分获得批准以前先与市政当局鉴订合 同 并支付定金 4 5 土地开发控制 土地开发控制的主要手段是区划 法 它是关于土地空间 用途管制的地 方法规 区划法中规定土地的使用性 质 建筑密度 场 地 控制 和建 筑 形 式 土地使用方 式 土地细分 要 求 等 地方政府可以通过地方法规引入 各式各样的具 体开发控制 例如 可 通过提高 开发强度来建设 经济住宅 为建设集中停车场而征收费用 对标 志和广告设置作出规定 对绿化和景 观提出要求等 法律规定 因地方规划或区划法 的生效而对财产拥有 人可能造成的损 失不作补偿 4 6 建设工 程许可 所有的建设工 程都要有许可 依 据建筑规范审核工程图纸后核发建设 工程许可 加拿大有全国性的建筑规 范 由省采纳并 提 供 给 地方 政府使 用 地方政府可以增添自己的技术规 定 4 7 工 商执照 管理 工商执照依据执照法管理 在发 出工商 执照以前必须确认拟议中 的工 商活动符 合土地使用 的规划控制条 件 5 小结 尽管受到美国和英国的影响 加 拿大的城市规划体系仍然具有本国的 特点 作为一个联 邦制国家 加拿大 的规划法规体系和行政体系与美国比 较相似 但加拿大 社会一直信奉政府 的作用 这与英国和欧洲的社会民主 理念比较 一 致 在规划运作 体系方 面 加拿大的大都会区域规划相当成 功 具有国际性影响 参考文献 1C a rve r H umphr ey Citie sin theSuburbs U nive r sityof To ron t o P r e s s T oron to 1 9 6 5 赵民韦湘民 加拿大的城规市划 体 系 2 G e r e eke K ent editor Th e City Bla ekRo s e 1 9 9 1 C ana dian M on tr eal 3 G e rtle r B ks Crowley C anadian L en Citie s Th e N ex t M eCellan d an dSt e w a rt Ch an ging 2 5 Y e a r s Tomn to 19 9 7 41Iodg e G e r ald P lan ningC anadian C o r n m unitie s ITP N els on To roi rto Third edition SimP son 1 9 9 8 Mi ehael Th oma s Ad amsan d the M odern Planning Mo vement M ans ell London and N e wY ork 1 985 作者工 作单位 同济大学建筑与城规 学院 加拿大不列颠哥伦比 亚大学 泌 A BST RACTS Cit v P l an n in ZR ev i ew 6V1 23N o 11gt h N ov 199 9 EC O N OM I CA L GLO B A LZI A TI ON AND UR B A N DE E LV OPME TN 义 uJ 之 h 口 A na l y sis 1 5 d o ne f o r th eaf te r ef feet imPa c tt o th e Porb lm e s b o ru gh t b yth eee ono n比lea l g lo ba liza t i o n e sp eeia l lyh ta t of h t eei i te s i nh t e d e v elo p ing c o u nit re s B a s edo n h tis h t e i d s e u s sio n 15a l s o do n e o th t e glo ba l a n d ine tm ai to na l e ii t es ine t n们5o f e o n e e nt r i a t o n a n d de e e nt r a li z i a to n o f ub r a n syse t m a n d uh t a n sPa ce sU七 eu t e r B e side s h t eviewso n howo tloo ka th t e o p eni n g of Chin eseei i te sto h t e w oir d a r e e x Pr e s s eda s Well Key W6d r s e e o n o 面 ea l glo ba liza tio n uh t a n de v e l o Pme nt g lo b a l eit y int emi a t o na lcit y uh t a n sPa cestr u e t ur e c om Plei ton a r e d e est r eet h istoi r ea l Pr ot e ei to n T H E UR B A NP L A N卜 任NG SYST EMN ICA N A D A Z扫连OMin etal Ca n a d a ha sits owneh a a c r t ei r si te s in u r ba n Pla n nin g 沮h t o u g h h ta t o fA llleire a a n dBi r而ninf l u e n e e s it v e斗 m u eh h T isPa pe r d e s ei r be s h t esyst e m sof Pla n ning legisli a t on adn五nistratio n a n d o p e r atlo n in ten ns of u h ta n Pla n ninginCa n a d a thro u h g e r ei a linghistoy r K ey W心 rds Ca n a d a u h ta nl P a n ningsyse t m T E RM州A L C ENT E R A N DTHE NE 丫VMEA S U RE FO R T H E UR BA NRE NE叭魄LN IF RA N CE 刀之从C en AN EW V ISIONFOR U R B A N CU L I U R A L ST U DI E S W i T nghai Regio n一a n e w vis u a l a n gle f o r h t esu t d y o f u b ra n e u lu te r Uh t a n e ulu t e r sho u ld be u P tino t Pra ci t e e in e rg lo na r e a e K y W6d r s e r i g on u比a neu lu te r h T eaPPe a a n r e eo fh t e e t n苗na le e ne tr inFr a n e ePla y s a n a ci t v e o l r e o th t 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