（行政管理专业论文）中国公用事业改革进程中的政府规制研究.pdf

摘要 公用事业是基础设施领域的重要组成部分 也是人类社会赖以生存和发展的 基础 公用事业市场化改革中的效率缺失 公平性缺失和政府公共责任缺位等问 题也成为近几年来学术界和社会公众讨论的热点 中国的公用事业改革在政府和 社会的共同积极参与下迈出了可喜的步伐 取得了较大的成就 但仍是国内诸产 业领域中改革起步较晚 改革进程相对滞后 市场化程度和开放程度都比较低的 行业 在某种程度上 也是改革难度大 发展潜力大 对社会主义市场经济建设 影响深远的产业 本文从中国公用事业改革进程中的政府规制行为出发 以现代规制理论 新 公共服务理论和治理理论为理论基础 借鉴西方国家规制改革的经验 并结合中 国转型期的实际 系统分析了政府现行规制及其效果 反思了政府规制失灵的原 因 深入探讨了中国公用事业改革进程中的政府规制的基本路径 这对于理清中 国公用事业领域政府规制的发展道路和方向 进一步转变政府职能 深化政府规 制改革具有一定的理论和实践意义 本文得出了以下几点结论 目前中国的政府规制应以立法为先导 建立健 全政府规制法律法规体系 按法定程序推进公用事业改革 在实现政 事 监 企相互分离 尤其实现公用企事业单位与主管部门脱钩的基础上 建立独立 专 业 高效的规制机构 打破行政垄断 实现公共服务市场化与社会化改革 引 入外资和民营资本 实现公共部门与私人部门合作方式的多样化 进行双向的 规制重构 一方面逐步放松原经济体制时期遗留下来的高度的计划管制 另一方 面则对现行规制中不完善的地方予以充实 逐步解决政府规制中的越位和缺位问 题 加大对规制机构和公用企业的监管力度 构建与市场化相适应的监管体系 关键词 公用事业改革政府规制市场失灵政府失灵 g o v e r n m e n tr e g u l a t i o no nr e f o r m a t i o no f p u b cu t i l i t i e si nc h i n a a b s t r a c t p u b l i cu t i l i t y af u n d a m e n t a lp a r to ft h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r y p l a y s 雅 i m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s so fs o c i a ld e v e l o p m e n t i n e f f i c i e n c y u n f a i r n e s sa n d i r r e s p o n s i b i l i t yi nr e f o r m a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e sb e c o m e sam o r ea n dm o r ep o p u l a r t o p i ci nm o d e ma c a d e m i cf i e l da n dc v e nt h ew h o l es o c i e t y i nr e c e n ty e a r s c h i n a s p u b l i cu t i l i t yu n d e r g o e sas e r i e so f r e f o r m sa n dm a k e sag o o da c h i e v e m e n t h o w e v e r i th a sa l s ob e e na l lu n d e v e l o p e da n dl o wm a r k e t i z a t i o ni n d u s t r yi nr e f o r mo f e c o n o m i ci n s t i t u t i o ni nc h i n a i ti s t os o m ee x t e n t ad i f f i c u l ta n dh i g hp o t e n t i a l i n d u s t r yw h i c hw i l lp u taw i d ea n dp r o f o u n di n f l u e n c eo nc h i n e s es o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m y b a s e do nm o d e m r e g u l a t i o nt h e o r y n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya n dg o v e r n a n c e t h e o r y t h i se s s a ya n a l y s e st h ee f f i c i e n c ya n di n e f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni n c h i n a sp u b l i cu t i l i t y r e g a r d e ds o m eb a s i cc o n d m o n sd u r i n gt h et r a n s f o r m a t i o n p e r i o di nc h i n a a n dl e a r n e df r o mw e s t e r nc o u n t r i e so nr e f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t r e g u l a t i o n w er e s e a r c ho nr e g u l a t i o ni nc h i n e s ep u b l i cf i e l d a n di ta l s om e a n i n g f u l i nt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la s p e c t st od i r e c t i o no u rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n d s t r e n g t h e nt r a n s f o r mo f g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dg o v e m m e n tr e g u l a t i o n t h e r ea r es o m ec o n c l u s i o n s 1 t or e f o r ma n dr e g u l a t ea c c o r d i n gt o l e g a l p r o c e d u r e t h ep u b l i cu t i l i t yi n d u s t r yl a w ss h o u l db ee s t a b l i s h e da n dp e r f e c t e d i m m e d i a t e l y 2 t h ep r o f e s s i o n a l i n d e p e n d e n ta n de f f i c i e n tg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s s h o u l db ee s t a b l i s h e db a s e do nd e p a r t u r eo f g o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s e 3 o n l yi f w e b r e a k i n ga d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l y t h em a r k e t i z a t i o na n ds o c i a l i z a t i o nr e f o r m a t i o ni n p u b l i cs e r v i c ef i e l dc a nb er e a l i z e d t h ed i v e r s i t yo fp u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i pm o d e c a nr e a l i z e dw h e nw ee n r o l ln o n g o v e r n m e n t a l c a p i t a l 4 o nt h e o n eh a n d d e r e g u l a t i o n o nt h eo t h e rh a n d i m p r o v i n gm o d e r ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e mt o c o n q u e rt h e o f f s i d ea n dv a c a n c yi n g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n b o t ho ft h e ma r e f u n d a m e n t a l 5 am a r k e t o r i e n t e ds u p e r v i s es y s t e mm u s tb ee s t a b l i s h e di no r d e rt o s u p e r v i s er e g u l a t ei n s t i t u t i o na n dp u b l i cu t i l i t ym a n u f a c t u r ee f f e c t i v e l y k e yw o r d s r e f o r m a t i o no f p u b l i cu c i l i t y g o v e r n m e n tr e 毋a l a t i o n m a r k e tf a i l u r e g o v e r n m e n tf a i l u r e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定 即 研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学 学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 本入允许论文被 查阕和借阅 学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 牟进行检索 可以采用彩印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文 同时 本人保证 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学 保密论文待解密后适用本声明 学位论文作者签名 川 西北大学学位论文独创性声明 本人声明 所呈交的学饿论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地 方外 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书丽使用过的材料 与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意 学位论文作者签名 刍1 辞承 叼年 月 啦曰 1 引论 1 1 选题的背景和意义 公用事业具有投资额大 投资回报周期长 资本沉淀性强和规模经济等显著 特征 因此传统理论认为 公用事业是具有较强自然垄断性质的行业 应该交由 政府来统一管理和经营 但公用事业的国有垄断经营往往导致该领域的生产效率 低 产品及服务质量差 消费者选择偏少 政府财政负担过重 企业不能适应社 会经济结构变化等一系列弊端 为此 2 0 世纪8 0 年代以英美为先导 在全球范 围内掀起了公用事业 放松规制 引入竞争 的改革浪潮 建国以后 中国公用事业基本上实行政府垄断经营 政企高度合一的管制体 制 不能否认 这种高度集中的政府管制体制在建国后的相当一段时期里 在集 中运用大量资金投资建设公用基础设施方面 曾发挥了较大的积极作用 但是 随着国民经济的发展和人民生活水平的提高 人们对公共物品的需求呈现出不断 扩大化和多样化的趋势 而在供给方面 有限的财政收入客观上使政府无法满足 不断增长的投资需求 且政府垄断经营又造成公用事业领域的经营效率低下 产 品及服务质量差 消费者选择偏少等问题的出现 这就使得公众对公共物品需求 的剧增性和公用事业领域供给能力增长的缓慢性的矛盾日益突出 从而使公共设 施产业成为整个国民经济的瓶颈产业 严重制约了国民经济的高速 持续发展和 人民生活水平的不断提高 1 当前 我国已经进入经济 社会全面转型的关键时期 这是一个更为深刻 更为复杂的改革新阶段 我国的公用事业改革在政府和社会的共同参与下迈出了 可喜的步伐 取得了一定的成就 但是 由于公用事业产业的特殊性使其成为我 国诸产业领域中改革起步较晚 改革进程相对滞后 市场化程度和开放程度都比 较低的行业 在某种程度上 也是改革难度大 发展潜力大 对我国社会主义市 场经济建设影响深远的产业 有鉴于此 本文从中国公用事业改革进程中的政府规制出发 以现代规制理 论 新公共服务理论和治理理论为理论基础 借鉴西方国家规制改革的经验 并 结合中国转型期的实际 系统分析公用事业产业的政府现行规制及其效果 反思 王俊豪 中国政府管制体制改革研究f m l 北京 经济科学出版社 1 9 9 9 6 p 2 了政府规制失灵的原因 深入探讨了我国公用事业改革进程中政府规制的基本路 径 这对于理清我国公用事业领域政府规制的发展道路和方向 进一步转变政府 职能 深化政府规制改革具有一定的理论和实践意义 1 2 国内外相关领域的研究状况 1 2 1 国外研究状况 国外关于规制问题的研究有着悠久的历史 工业革命时期 人们开始关注公 用事业部门的政府规制 亚当 斯密在 国富论 第五章中就专门讨论了政府对 公共事业干预的必要性 另外约翰 穆勒也对政府在微观经济中的角色进行了开 创性的讨论 以庇古为代表的古典福利经济学对市场失灵的讨论则为政府的微观 干预提供了必要的理论前提 这一学派通过对公共物品的特征进行具体 详细的 描述 进一步分析了纯公共物品的均衡问题 成为早期规制理论的经典代表 即 实证理论的规范分析 现代规制理论则是以1 8 8 7 年美国对铁路业费率限制为开端 以谢尔曼法 克莱顿法和联邦贸易委员会法等相关的反托拉斯法为背景 在这一阶段中 规制 理论成为产业组织理论的重要组成部分 规制理论中特别是针对公用事业部门市 场结构 企业行为的规制工具等方面有了很大的进展 这些研究成果集中体现在 卡恩教授的著作 规制经济学 原理与制度 中 但该时期发展的理论延续了福 利经济学的传统假设 从规范意义上强调了规制作为工具的最优方式 假定政府 规制是无所不能的 忽略了规制的代价和成本 在理论和实践上 对 管制失灵 产生的根源及治理方式缺乏迸一步的研究 2 0 世纪6 0 年以后 随着规制实践的深入 人们开始对传统管制理论进行反 思和批判 规制效应分析理论从生产效率角度讨论了公用事业领域的低效率和过 度投资问题 这些文献的基本观点主要是建立在对被规制企业的行为和经验性分 析上 缺乏整体的理论框架 利益集团理论以及公共选择理论则从政治层面分析 了规制决策中的成本 即 规制俘获 问题 公共选择理论讨论了公用事业领域 的 寻租 问题 分析了政府规制的政治成本 从公共选择的角度出发对规制过 程中官僚角色进行了进一步研究 通过对政治市场的分析 强调官僚追求自身利 2 益的动机 认为规制为官僚创造了寻租的场所 实质上沦为官僚创造租金 分享 租金的工具 公共利益的假设在这里是失效的 这一理论的主要代表人物是克鲁 格 布坎南 塔洛克 尼斯坎南等 利益集团理论建立在实证分析的基础上 将 视角扩展到规制的制定过程中 质疑政府的强制力假定 对规制的目标取向及规 制的政治决策过程进行了深入的分析 强调指出规制不仅仅是经济过程 更重要 的是通过政治决策对经济资源进行重新分配的过程 他们认为规制的目标不是为 了公共利益 而是取悦于特殊利益集团 政府干预过程中的权力是滥用和过度的 该理论的主要代表人物是施蒂格勒 佩尔兹曼 贝克尔 波斯纳 布雷耶尔等 在这一阶段中 学者们更多分析了规制的实际成本 强调了最优规制的不可 能性 但没有分析决定这些成本的背后动机以及规制的治理机制 新规制理论的形成始于1 9 7 0 年美国环境保护委员会的建立 这时政府规制 的重心开始由经济效率转向质量环境 产品安全及工作场所安全的规制 这种被 称为社会性规制的浪潮波及各个行业 正如西方学者所评价的 过去的学者主 要关心的是在考虑经济效率条件下各种经济政策的调节效果 而现在转向解释规 制行为的本质这类更广泛的工作 2 2 0 世纪8 0 年代以英美为先导 全球范围内 掀起了公用事业 放松规制 引入竞争 的改革浪潮 这一时期的规制理论出现了以下几个方向的变化 第一 以可竞争理论为基 础 对自然垄断产业的规模经济和范围经济提出新的理论解释 可竞争市场理论 形成的标志是鲍莫尔 潘则以及威利格合著的 可竞争市场和产业结构理论 该理论主要强调在沉没成本为零 或很小 的条件下 自然垄断产业链条内的企 业仍然会受到潜在进入者的竞争 这种竞争的结果会导致可维持价格均衡 以达 到近于完全竞争的效果 该理论从技术角度出发 以成本劣加性为条件 重新划 分了规制和市场边界 为自然垄断产业的纵向拆分 放松市场进入奠定了理论的 技术基础 第二 以新制度经济学为基础 以交易费用理论为框架 研究了规制 的边界问题 科斯开创性地将企业和市场作为一种不同类型的制度安排 纳入行 为人的选择过程 以产权和交易费用的概念比较了市场和企业组织类型的替代效 率 这实际也为规制及其替代制度的比较提供了理论背景 威廉姆森则从交易费 2 转引自李郁芳 体制转轨时期的政府微观规制行为 m 1 北京 经济科学出版社 2 0 0 3 p 4 4 3 用角度 迸一步分析了不同交易规制结构的决定 认为在不同的交易结构条件下 制度安排是不同的 第三 以激励规制理论为基础 研究了规制合约的最优设计 以拉丰和泰勒尔为主要代表的激励规制理论主要解决如何向以利润最大化为目 标的企业提供适当的激励 从而促使它做出有利于提高社会福利的行为 该理论 认为规制问题实质上是一个委托一代理问题 规制者与被规制者之间存在着信息 不对称 而解决问题的关键是设计出既能充分激励被规制企业 又能有效利用其 特有的信息优势谋取不正当利益的激励合约 当代规制理论进一步涉及了以网络经济为特征的产业领域 对网络产业的定 价理论 特别是接入定价方式 以及如何确定网络产业的 瓶颈部门 适当的价 格进行了研究 早期的相关文献确定了拉姆齐定价原则 拉丰和梯若尔进一步提 出了网络产业的最高限价原则 当代规制理论的实践更主要地涉及基础设施的管理和利用过程 基础设施产 业具有自然垄断产业和网络产业的一些共同特征 许多基础设施产业就是自然垄 断产业和网络产业的组成部分 1 2 2 国内研究状况 2 0 世纪9 0 年代 随着市场化改革的深入 我国开始介绍和引进现代规制理 论 并且运用这些理论来研究我国的现实问题 中国社科院工经所的余晖博士发表了论文 e z 国政府管制制度 3 受管制 市场中的政企同盟 4 出版了专著 政府与企业 从宏观管理到微观管制 5 等 他给规制下了一个通俗的定义 即政府的许多行政机构 以治理市场失灵为己任 以法律为根据 以大量颁布法律 法规 规章 命令及裁决为手段 对微观经济 主体的不完全公正的市场交易进行直接的控制或干预 中国社科院经济所的张昕竹教授出版了论文集 中国规制与竞争 理论和政 策 6 网络产业 规制与竞争理论 7 他认为 政府干预有多种方式 而规 3 余晖 中国政府管制制度川 改革 1 9 9 8 3 余晖 受管制市场中的政企同盟 以中国电信产业为例 刀 中国工业经济 2 0 0 0 1 5 余晖 政府与市场 从宏观管理到微观管制f m 福州 福建人民出版社 1 9 9 7 6 张听竹 中国规制与竞争理论和政策i q 北京 社会科学文献出版社 2 0 0 0 7 张听竹 让 拉丰 安 易斯塔尔 网络产业 规制与竞争理论i m l 北京 社会科学文献出版社 2 0 0 0 4 制与竞争则是政府实施产业监控的主要方式 他主要探讨了中国基础设施产业的 规制改革与竞争政策 包括规制与竞争理论 规制与竞争的关系 以及电信 电 力 铁路运输等部门的重组 竞争和相应的规制框架 我国学者王俊豪著有 政府管制经济学导论 英国政府管制体制改革研 究 9 9 中国政府管制体制改革研究 1 0 他在借鉴英国政府规制改革经验的基 础上 对我国基础设施产业的政府规制体制改革进行了专门研究 偏重于考察专 门领域的规制问题 他认为管制是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业或业务领 域中 政府通过一定的管制政策和措施 建立一种类似于竞争机制的刺激机制 以刺激企业的生产效率 政府管制的需要源自抑制自然垄断企业制定垄断价格 维护社会分配效率 防止破坏性竞争 保证社会生产效率和供应稳定 制约垄断 企业的竞争行为 我国学者陈富良的专著 放松规制与强化规制 1 1 和 企业行为与政府规制 1 2 主要描述了政府规制及其理论的变迁 并总结了政府规制改革的经验 分析 了各国改革的现状 对我国转型经济中政府规制体制的基本模式进行了深入探 索 认为我国应在政企分离的基础上重塑政府规制结构与规制职能 并提出在转 型期 我国应建立松紧相宜的规制制度 放松规制与强化规制并重 一方面放松 计划经济时期遗留下来的高度的计划管制 另一方面 对现行规制中不完善的地 方予以充实 逐步解决政府规制中的越位和缺位问题 另外 张维迎 张笑雪 刘戒骄 周耀东 夏大慰 史东辉 李郁芳等学者也对政府规制的研究做出了重 要贡献 近几年来 国内也出现了一些专门研究公用事业改革及政府规制的组织团 体 如天则公用事业研究中心是我国一个专门研究公用事业及政府规制的非营利 组织 该组织内云集了国内公用事业领域的研究专家和学者 如盛洪 吴敬琏 余晖 张听竹 王俊豪 茅于轼 张维迎 周其仁等 这是一个民间的 联结政 王俊豪 政府管制经济学导论 m 北京 商务印书馆 2 0 0 1 9 王俊豪 英国政府管制体制改革研究 田 上海 上海三联书店 1 9 9 8 仲王俊豪 中国政府管制体制改革研究i m 北京 经济科学出版社 1 9 9 9 6 陈富良 放松管制与加强管制咖 上海 上海三联书店 2 0 0 1 5 陈富良 万卫红 企业行为与政府规制i m i 北京 经济管理出版社 2 0 0 1 府部门 学者 企业和金融机构的研究中心 该研究中心以学术研究为基础 推 进中国公用事业改革进程 为政府提供改革思路 政策和法律建议 为企业寻求 发展道路并提供问题解决方案 为社会提供高品质学术资源 政府规制及其过程的复杂性决定了规制研究需要多学科的分析途径 而从现 有的情况来看 目前国内的规制研究主要是以经济学领域的学者 王俊豪 余晖 等人 为主 国内的研究多数是以理论发展的历史为主线 翻译和介绍西方学者 在规制的概念及分类 规制实证理论以及规制经济理论方面的研究成果 从理论 研究的内容和层面上看 虽然王俊豪 余晖等学者对转轨时期政府规制理论体系 的建立做了一些有益的探索 但就国内总体情况而言 学界的研究成果还是以西 方规制基本理论和研究动态的介绍为主 而这种介绍又以西方经济学家的著作为 主 较少涉及其他学科的研究成果 研究中国规制问题的文章虽然很多 但大多 是对于宏观层面的规制制度及其改革以及对自然垄断产业规制谈论较多 学者们 大多从经济学的角度探讨我国政府规制的现状 问题及效果 而从公共行政的角 度探讨有关规制决策和执行过程以及地方政府规制的研究却相对较少 作为政府经济管理方式的重要组成部分 政府规制是弥补市场失灵和分配不 公的重要治理工具 是建立和完善市场竞争秩序的主要手段 因此 西方发达国 家把规制改革放在政府改革的重要位置 有关规制理论和改革实践的研究已涉及 到政治学 经济学 行政学 法学等诸多领域 但在我国规制研究主要还是以经 济学领域的学者为主 而以研究政府管理为己任的行政学界的研究步伐仍较为缓 慢 有学者认为 导致这种现状的原因主要有 一是我国的行政学研究长期停留 在行政管理大方向和宏观层面的规范研究上 忽视了中观和微观层次的具体问题 的研究 二是国内对政府职能的理解有些偏差 学术界长期没有理清宏观调控 微观管理和微观规制的区别 导致了理解和运用上的混淆 h 毋庸置疑 经济学是研究政府规制的重要途径 因为政府规制的效果虽然有 多重判断标准 但其经济性效果还是最主要的依据 然而 由于政府规制是现代 政府的主要职能之一 政府规制过程实质上就是政府行政过程 仅从经济学的视 角很难全面了解和把握政府规制的基本规律 现实中的政府规制问题涉及多方利 李秀峰 我国政府规制研究的现状分析与启示 j 中国行政管理 2 0 0 5 4 p 9 8 6 益 我们无法保证能够出台仅从经济学的角度来论证的 对大多数人有利的规制 政策 更难保证它切实有效的执行 行政学跨学科的特点决定了它可以运用相关 知识 尤其是综合运用政治学 管理学和法学知识 以弥补经济学研究的不足 从而为政府规制研究的深入做出不可或缺的贡献 因此 本文拟从公共行政学的 角度出发 综合各学科的知识 来分析和研究我国的政府规制 为了使研究更加 纵深化和细化 本文以中国公用事业改革为宏观背景 仅对公用事业领域的政府 规制进行研究 1 3 本文的研究思路和分析方法 本文以中国公用事业改革为宏观背景 从公用事业领域中的效率缺失 公平 缺失 公共责任缺位等问题入手 以现代规制理论 新公共服务理论及治理理论 等为基本理论 对公用事业改革进程中的政府规制展开研究 横的方面 运用比 较分析法 对中国和西方发达国家 以美 英为例 在公用事业领域的政府规制 改革进行对比分析 结合我国转型期的具体国情和公用事业改革的宏观背景 力 图从中汲取值得我们借鉴的经验 纵的方面 运用历史分析法 分析计划经济时 期我国公用事业领域的传统政府管制的具体特征和主要弊端 从而揭示出政府规 制改革的必要性及路径选择 最后 以公共行政学为视角 对我国公用事业改革 进程中的政府规制现状及政府规制失灵进行纵深的剖析 系统分析了我国公用事 业改革进程中政府规制的价值取向及基本路径 本文的结论是 目前中国的政府规制应以立法为先导 建立健全政府规制 法律法规体系 按法定程序推进公用事业改革 在实现政 事 监 企相互分 离 尤其实现公用企事业单位与主管部门脱钩的基础上 建立独立 专业 高效 的规制机构 以克服政府角色冲突带来的规制行为扭曲 打破行政垄断 实现 公共服务市场化与社会化改革 引入外资和民营资本 实现公共部门与私人部门 合作方式的多样化 进行双向的规制重构 一方面逐步放松原经济体制时期遗 留下来的高度的计划管制 另一方面则对现行规制中不完善的地方予以充实 逐 步解决政府规制中的越位和缺位问题 加大对规制机构和公用企业的监管力 度 构建与市场化相适应的监管体系 7 2 政府规制的学理性分析 2 1 政府规制的概念辨析 规制是由英文 r e g u l a t i o n 翻译而来 是日本经济学界苦心创造的译名 其含义是以法律 规章 政策 制度来约束和规范经济主体的行为 简言之 规 制是一种规定的管理或有法律规范的制约 与规制相近的一个译名是 管制 但管制很容易使人联想到计划和命令的色彩 故而没有 规制 的含义精确 规 制更接近英文原义 与市场经济形式相联系更妥贴 在西方经济学文献中 1 9 7 0 年以前 经济学对政府规制的理解被称为传统 的经济性规制 其中心是探讨在规模报酬递增情况下的定价与费率结构问题 他 们的研究主要集中在考察某些特殊行业 例如公用事业 通讯 交通与金融等行 业的价格与控制上 自1 9 7 0 年美国环境保护委员会建立 政府规制的重心开始 转向社会性规制 如环境质量 产品安全以及公共场所安全的规制等 政治学文献强调规制决策的政治与行政内容 更加关注政策形成和执行的政 治及行政作用 在西方国家 政策的形成和执行是一个涉及到公共利益和集团利 益的公共谈判过程 每一项规制措施的出台都是各种利益集团相互冲突又相互协 调及平衡的结果 在规制政策的执行过程中 无论是政府机构对特许权或服务权 的分配 还是设立一系列条件以控制私人行为从而保护公共利益 都大量存在利 益集团的干扰和讨价还价 1 4 法学界关于政府规制的讨论主要集中在行政管理程序以及规制机构行为的 司法控制上 行政程序受到立法 执法及司法三方面的控制 规制机构的行为必 须遵守授予其权力的成文法及有关行政程序法规 美国经济学家丹尼尔 史普博认为上述每个学科对规制特征的探究各有贡 献 但传统的定义都倾向于从市场条件以外来定义规制 通常视市场为一个 黑 箱 他认为规制是由那些行政机构执行的直接干预市场配置机制或间接改变 企业和消费者供需决策的一般性规则或特殊行为 1 6 陈富良 放松管制与加强管制 m 1 上海 上海三联书店 2 0 0 1 5 i 3 美 丹尼尔 f 史普博 管制与市场嗍 上海 上海三联书店和上海人民出版社 1 9 9 9 p 2 5 坫 美 丹尼尔 f 史普博 管制与市场嗍 上海 上海三联书店和上海人民出版社 1 9 9 9 p 4 5 中文译 本译为 管制 8 我国学者余晖给规制下了一个较为通俗的定义 即规制是指政府的许多行政 机构 以治理市场失灵为己任 以法律为依据 以大量颁布法律 法规 规章 命令及裁决为手段 对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的 控制或干预 1 7 2 2 政府规制的基本依据 政府规制主要起源于人们对市场失灵的认识 美国经济学家斯蒂格利茨在 政府经济学 中谈到 市场失灵的原因主要来自8 个方面 1 竞争的缺点 即由于经济运行不能满足完全竞争假定 存在着独占 寡头垄断 自然垄断 垄 断竞争与过度竞争 从而造成社会效率的损失 2 公共产品是市场无法自行保 证供给的 3 外部性的存在 4 市场的不完善 5 信息不充分 一般竞争 均衡所达到的效益最大化资源配置要求信息是充分的 但 私人信息市场只提供 不充分的信息 6 存在不完全均衡 资源不能被充分利用 如失业和通 货膨胀等经济的周期性波动 7 竞争市场可能会带来很不公平的收入分配 8 个人价值取向和社会价值取向会产生矛盾 市场却无法解决这类冲突 前 六个根源导致经济在没有政府干预的情况下处于低效率状态 这主要说明单靠市 场经济自主运行将不可能达到帕累托最优 后两点则说明即使市场经济达到了帕 累托最优 仍难以实现资源的有效配置 埔 在 政府为什么干预经济 中 斯蒂格利茨认为政府拥有全体的社会成员和 强制力的显著特征 使政府在纠正市场失灵中有明显的优势 首先 政府拥有征 税权 由于政府拥有强制力 它可以通过征税调节收入的分配 纠正外部的失效 等来纠正市场失灵 其次 政府拥有禁止权 政府可以利用强制力来禁止某些企 业的进入和生产 以增进福利 如果没有政府的授权 那么任何企业都不能禁止 其它企业进入某一市场 再次 政府拥有处罚权 现今的法律制度对有效合同的 范围尤其是对于违约合同的处罚做出了规定 和私人签订的合同相比 政府能够 实施一系列更严厉的处罚 如对污染的处罚 最后 政府具有交易成本优势 1 7 余晖 政府与市场 从宏观管理到微观管制 h 日 福州 福建人民出版社 1 9 9 7 p 1 搏 美 约瑟夫 斯蒂格利茨 政府为什么干预经济 m 北京 中国物资出版社 1 9 9 8 p 9 5 1 0 4 政府可以解决组建一个自愿组织去解决市场失灵的组织费用问题 搭便车问题 不完全信息市场问题以及逆向选择问题 因而 政府是唯一有能力使社会成员相 平衡的组织 1 9 丹尼尔 史普博教授在其经典著作 管制与市场 中论及 产生政府规制的 理由有三 一是进入壁垒 即一种不由已建立的企业而由新进入企业承担的成本 二是外部性 即在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下 由一个当事人 向另一个当事人所提供的物品束或有经济交易的第三方所经受的成本和收益 三 是内部性 即由交易者所经受的没有在交易条款中说明的交易成本和效益 2 0 按照 新帕尔格雷夫经济学大辞典 的解释 构成政府规制理论依据的市场 失灵主要包括 1 卖方垄断权力的存在 卖方垄断权力的产生主要来源于自然 垄断和在竞争基础上产生的市场集中和垄断 2 评估外在不经济的成本 科斯 认为 外部性的存在主要是因为缺乏明确界定的产权或存在交易成本 这就使得 法律制度和公共规制在界定产权和消减交易成本方面具备了潜在的作用 一方面 由政府来建立完整的产权 一方面由政府出面 按照公共利益去规制公共资源的 开采和使用 3 补偿不充分的信息 即信息的不对称 等同于史普博的 内部 性 指在市场交易中 买卖双方所得到的信息常常是不对称的 这就可能导致 市场机制难以实现有效的资源配置 4 其他依据 比如过度竞争等 2 3 政府规制的理论基础 2 3 1 现代规制理论 现代规制理论则是以1 8 8 7 年美国对铁路业费率限制为开端 以谢尔曼法 克莱顿法和联邦贸易委员会法等相关的反托拉斯法为背景 现代规制理论主要分 为两种 政府规制公共利益理论和政府规制部门利益理论 政府规制公共利益理论主张政府规制是对市场失灵的回应 这一理论假定政 府规制的目的是通过提高资源配置效率来增进社会福利 并假定规制者专一地追 求这一目标 这一理论把政府规制看作是政府对一种公共需要的反应 它或明或 1 9 美 约瑟夫 斯蒂格利茨 政府为什么干预经济 m 北京 中国物资出版社 1 9 9 8 p 7 4 7 7 2 0 美 丹尼尔 f 史普博 管制与市场 m 上海 上海三联书店和上海人民出版社 1 9 9 9 p 4 8 6 5 1 0 暗地包含着这样一个前提 即市场是脆弱的 如果放任自流 就会导致不公正或 低效率 2 1 政府规制是对社会公正和效率需求所做出的无代价 有效和仁慈的反 应 2 2 所以 政府规制是从公共利益出发来制定规则 防止公用企业进行价格垄 断或者对消费者滥用垄断权力 具体表现为控制进入 决定价格 确定服务条件 和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务等 并假定在这一过程 中 政府可以代表公众对市场做出理性的计算 使这一规制过程符合帕累托最优 原则 总之 政府规制不仅能在经济上富有成效 而且能促进整个社会的完善 随着政府规制范围的从经济性规制扩大到社会性规制 公共利益理论几乎被用来 解释所有的政府规制问题 总而言之 政府规制是从公共利益观点出发 以纠正在市场失灵下发生的资 源配置的低效率性和分配不公 以及维护社会秩序和社会稳定为目的 所以哪里 有市场失灵 政府就要去实施相应的干预和规制 以矫正市场缺陷 但市场失灵 的情况常常发生 因此政府规制的潜在范围就几乎是无边界的 人们逐渐认识到 在某些时候 政府规制的成本可能比政府矫正市场缺陷的潜在收益要大得多 政府规制的部门利益理论是由美国学者施蒂格勒提出的 该理论认为 确立 政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益 而非公众 利益 施蒂格勒认为作为一种制度 政府规制是产业所需并为其利益服务而设计 和实施的 美国政府规制在许多场合并不符合公共利益理论 许多产业总是试图 谋求政府的强制力 即规制手段 这些强制力包括 政府对特定产业的税收优 惠和直接的货币补贴 控制产业的进入 进入规制 控制替代品和互补品的生 产 固定价格 价格规制 等 部门规制理论的一个直接派生物是政府规制俘获理论 该理论认为促使政府 进行规制的是规制对象本身或其他可能从中获利的人 政府规制与其说是为了社 会公共利益的目的 不如说是特殊利益集团寻租的结果 或许政府在规制过程中 会给公众带来一些福利 但这并非政府规制的真实初衷 充其量不过是规制的连 带利益而已 规制俘获理论的总体影响是增强了反政府规制的倾向 英美等国家 2 陈富良 万卫红 企业行为与政府规制嗍 北京 经济管理出版社 2 0 0 1 p s 2 2 b r e y e r s r e g u l a t i o na n d d e r e g u l a t i o n i n t h e u n i t e d s t a t e s t e l e c o m m u n i c a t i o n s a n d a n t i t r u s t h q g m a j o n e e d s 1 9 9 0 p 7 出现了一系列的放松规制运动 2 0 世纪7 0 年代兴起的公共选择理论可以说是部门利益理论的一种扩展形 式 公共选择理论认为政府规制政策的形成是一个类似于市场交易的过程 那些 政府规制的需求者 消费者 与那些被规制者 产品和服务的供应商 经过讨价 还价达成了协议 在此过程中 还涉及到选民 立法机关 行政机构 法院 独 立的专家等政治力量 他们都可以参与到讨论中来 并力图说服对方 但是 在 这一过程中 产品和服务的供应商可能占据上风 因为他们在政府规制中所具有 的巨大经济动力会比一般的公民或政府机构更多地影响规制决策 2 3 尽管部门利益理论可能解释一些特定产业 如美国的航空运输 道路运输及 某些职业的规制方式 但对另一些规制 尤其是近二十年中出现的某些规制它就 无法给予有力的解释 如旨在保护消费者的产品安全规制 产品质量规制 或旨 在改善环境的某些规制 环境规制 并不是利益集团压力下的结果 其成本由 现有厂商承担 而利益却惠及社会公众 并且公众与这些规制的引入并没有多大 的关联 当然 这一理论对规制过程本身的注重 有助于规制政策的科学制定和 对规制者行为进行规制的分析 总体而言 在政府规制的公共利益理论看来 政府是公共利益的守护者 无 论哪里出现市场失灵 政府都应当进行规制 与此相反 政府规制的部门利益理 论认为政府规制是特殊利益集团的需要 是特殊利益集团寻求垄断利润和政府寻 租的结果 规制者会被受规制者 产业 所俘获 而反过来为产业利益服务 该 理论不能对政府规制政策做出一般性的解释 我们必须承认 规制的形式多样 范围广 并非任何一个单一的理论假说就能解释所有问题 因而必须借助两者进 行综合解释 2 3 2 新公共服务理论 新公共服务理论是美国学者珍妮特 登哈特和罗伯特 登哈特夫妇在批判 公共管理理论的同时 以公民权理论为基础建立起来的 新公共服务理论的基本 观点是 1 服务而非掌舵 新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵 和划桨 而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场 政府则专心做好掌舵的工作 2 3 陈富良 万卫红 企业行为与政府规制 q i t s 经济管理出版社 2 0 0 1 p 1 3 丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题 当我们急于掌舵时 我们是 否正在淡忘谁拥有这条船 从掌控和驾驭社会的角度讲 政府过去已经做了很 多 也的确发挥过积极的意义 但是对于现代社会 这种单极化的掌控结构是否 还合理昵 现代社会更多意义上是一个多元化的结构 即便在公共行政领域它更 多的也要体现出公民的主体性 其实公民才是一个多重的角色 他们既是公共财 政的主要供给者 也是公共服务的接受者 同时也是各种生活的参与者和公共利 益实现的监督者 未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的 只是一个非常 重要的参与者 至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的 需要 有更为多元的参与力量来重构体系 2 4 2 公共利益是目标 而不是副产品 公共行政官员必须促进建立一种集体的 共同的公共利益观念 这个目标不是要 找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案 而是要创立共同的利益和共同的责 任 2 5 3 战略地思考 民主地行动 4 服务于公民 而不是服务于顾客 等哈特夫妇认为 公共利益是就共同利益进行对话的结果 而不是个人自身利益 的聚集 因此 公务员不是仅仅关注 顾客 的需求 而是着重关注于公民并且 在公民直接建立信任和合作关系 2 6 5 责任不是单一 而是多重的 公务员 不仅关注市场 而且要关注宪法 法律 社会价值 公民利益等 6 重视人而 不只是生产率 7 超越企业家身份 重视公民权和公共服务 新公共服务对新公共管理的超越主要体现在 1 新公共服务呼吁维护公 共利益 这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论 2 新 公共服务强调尊重公民权利 新公共服务的倡导者坚持认为 政府与公民之间是 不同于企业与顾客之间的关系的 公民具有一种公共事务的知识 一种归属感 一种对整体的关切 一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约 新公共服务 倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行 就一定能获得成功 3 新公共服务重新定位政府的角色 新公共服务看到当今 魏红亮 新公共服务理论的超越与困惑 oli htto www law lib com l w 1wv i e w a s o n o 7 9 0 3 2 0 0 6 1 1 2 7 2 5 美 珍妮特 登哈特 罗伯特 登哈特 新公共服务 一服务 而不是掌舵 m 北京 中国人民大学出 版社 2 0 0 4 6 p 5 2 2 6 美 珍妮特 登哈特 罗伯特 登哈特 新公共服务一暇务 而不是掌舵 m 北京 中国人民大学出 版社 2 0 0 4 6 p 4 2 政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化 政府不再是处于控制 地位的掌舵者 而只是非常重要的参与者 更多的利益集团直接参与到政策的制 定和实施之中 新公共服务认为行政人员应该意识到 公共项目和公共资源并不 属于他们自己 作为负责任的参与者 而不是企业家 他们是 公共资源的管家 公民权和民主对话的促进者 社区参与的催化剂 街道层次的领导者 将越来 越多地扮演调解 协调甚至裁决的角色 2 7 2 3 3 治理理论 治理是指各种公共或私人机构管理其共同事务的众多方式的综合 其实质就 是建立在市场原则 公共利益和认同基础上的合作 治理理论的基本观点是 1 公共管理的主体不仅是政府 还包括各种公共的和私人的机构 政府 不是国家唯一的权力中心 各种公共和私人组织 只要它们的权力得到公民认可 就存在各种公共层面的权力中心的可能 2 在现代社会 国家正在把原来由它独自承担的责任 转移给公民社会 因而国家与社会之间 公共部门与私人部门之间的界限与责任日益模糊起来 3 各个社会公共机构在集体行为中 越来越相互依赖 为了达到目标 各组织必须相互交换资源 达到共同目标 从而使各个参与者最终形成一个自主 的网络 通过与政府在特定领域里合作来分担政府的行政责任 我国学者俞可平认为 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程 善治的 本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理 是政治国家与公民社会 的一种新颖关系 是两者的最佳状态 2 8 他认为善治有六个基本要素 合法性 1 e g i t i m a c y 指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态 它与法律上的合法不同 从法律的角度看是