中央地方财政博弈.doc

走在“钢丝”上的地方财政中央财政的富饶和地方财政尤其是县乡财政的贫瘠，正在将社会稳定和经济发展绷紧到难以承受的地步“财政收入压力太大，只能保刚性(支出)这块，干活的钱没有。”11月初的东北已经天寒地冻，某农业大县一普通乡镇的政府办公室里，暖气只是个摆设，靠着南边窗户赏赐的阳光，才有些许温暖，雷镇长为自己囊中羞涩拿不出取暖费而感到抱歉。他告诉瞭望新闻周刊，“上边总说这个投钱，那个投钱，但政策性投入到我们这层，实际看到的非常少，就是投下来，大部分也配套不起。饭店菜再好，咱没钱进不去，吃不起啊。”他举例说，去年申请了一个340万元的公共设施项目，投入160万，需要配套180万。而该镇去年全部财政收入也只有250万元。最近让他着急“上火”的是“村村通”，“这个项目32万元，上面给了24万，县里拨了2万，自筹要6万，没地儿找去啊。”甚至“乡镇干部涨工资也得配套，配套不起就开不起”。他介绍说，镇内人员加离退休一共38人，每月该镇工资支出9.7万元，除了县里拨3.7万元，还差6万元需要自筹。即便如此，该镇干部实际工资与正常仍然相差1000多元。至于村干部的工资，“我们13个村有10个村工资拿不到，有的甚至三年都没领到工资了。”他承认，近几年，中央加大了对落后地区和农业地区的转移支付力度，对缓解基层财政困难帮助非常大，但也只能保持基层政权最基本的运转，“分税制改革后，尤其是农业税费减免后，农村建设、社会经济发展是有多少钱办多少事，至于基层党组织活动、文化建设等基本上什么也没有了，各村村民的现状是一盘散沙，除了领补贴款，基本和基层组织没什么关系了。”此时，处在年终考核的关键时期，江浙某省一工业大县的黄镇长同样烦恼。他拿着厚达158页的该县年度考核文件汇编告诉瞭望新闻周刊，尽管自己所在镇年财政收入是雷镇长所在镇的8倍多，但面对的财政压力绝不亚于后者，“2008年经济发展困难，我镇财政收入2075.3万元，同比增长-10.7%；但上解1332.2万元，同比增长45%。”也就是说，不论经济形势好坏，上解收入旱涝保收，还要有较高增长。“与此同时，每年上级政府给我们的考核压力，不但不会减少，还在不断加大。”黄镇长介绍说，农村工业化、农业产业化、新农村建设、社会事业发展、安全生产五大领域分解为上百个指标，任何一个指标完不成，都有可能一年白干了，“今年形势仍然不济，估计地税收入比去年将减少800万元，但要干的事哪一件都不能少(采访中，据知情人透露，卖地已经成为当地弥补财政亏空的主要来源了)。”他感慨地说，“基层财政就像走钢丝，越走越险。”事实上，瞭望新闻周刊调研中发现的一组数据，一定程度解读了地方财政运行艰难的原因。据财政部网站公布，今年19月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。这种财权上的集权与事权上的高度分权局面，集中暴露了一个当下中国政府治理的大痼疾政府间财力和事权严重失调，正在将地方财政变成了一根只能越绷越紧的“钢丝绳”。在“对上负责”的体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，财政压力直接下压到县乡基层在财政收入大幅增长的近十年，正如基层干部自我调侃的那样，竟然伴生了一个尴尬局面“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光。”而这样的社会后果尤其令人担忧。据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头尤其是今年发生的恶性群体性事件显示，一些地方基层政权对社会稳定的控制力正遭到大幅削弱。一位不愿透露身份的政府治理研究专家向本刊记者直接指出，“俗话说没财无政，当前群体性事件频发，与地方财政的困顿有着非常直接的关系。”采访中，新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年严厉指出，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态，“这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品古人云，郡县治，天下安，如果县政处于无政府状态，那么整个政权就会发生危险。”功过1994分税制“在财政改革中，对整个国家影响最大的莫过于分税制改革。”在接受瞭望新闻周刊采访中，辽宁省财政科研所所长王振宇介绍说，1994年的这次改革，目的在于解决三个领域的问题：抑制中央政府财政收入下降的趋势；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央和地方财政之间的收入分配关系。对此项改革，中国社科院中国马克思主义研究院二部副主任辛向阳给予了高度评价，这位专注于中国地方关系研究的学者告诉瞭望新闻周刊，无论是从新中国60年的角度看，还是从改革开放30年的阶段看，1994年的分税制都是中国在地方关系上的实质性重大变革。尤其是中央财力超过50%，使得国家宏观调控、大规模基础建设、应对亚洲金融危机、1998年抗洪、汶川大地震乃至现在应对世界经济危机，都有了底气。“可以说分税制改革对我国整体发展起了重大作用。”在辛向阳看来，“这是处理当时中央与地方关系非常关键的一招，更是事关中国命运的关键一招。”但1994年的分税制带有一个明显特点：仍然保留了许多包干体制的痕迹，如部分收入分成、按基数法核定收支基数等。王振宇指出，“它只是一种过渡体制，仅仅是建立了一个分税制的基本框架。”这种过渡性质带来一个始料未及的现象。采访中，财政部财政科研所所长贾康告诉本刊记者，1994年以后基层地方政府出现了明显的财政困难，“虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。”他举了个例子，在千年之交的前后，“全国两千多个县级单位里，最高峰时，一千多个县欠发工资。这是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。”“突出表现就是，中央财政集中的财力过多，地方财力不足，特别是基层财政困难；中央财政财权过大，而地方财权偏小，特别是基层财政基本上无财权，财力大小完全听凭上级摆布。”其中的原因，在他看来，既不是经济基本面的问题，也不是地方财政所得的萎缩，更不全是地方财政管理的问题，“对于这种1994年分税制实行之后出现的地方政府低端的县乡财政困难，必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现。”“1994年分税制的缺陷之一,是没有解决好省级以下财政体制问题。”王振宇认为这种体制不顺，关键是这次改革不彻底，中国的财政体制实际上是“双轨制”：中央和省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。也就是说，分税制除了实现了中央和省之间的收入划分外，其他政府层级基本没变。地方四级政府之间的财政关系不是依法划分，而是依行政权力来调整。而且，近年来，上级政府学会了以法律和法规作为自己的工具来捆绑、规制下级政府，借此扩大上级政府的权力。特别表现在财政支出责任上，形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导，使得县乡政府承担了过多的财政责任，逼迫基层政府不得不“刮地皮”。贾康感慨地说，“十几年过去了，事实证明，我们省以下的财政体制，即使在发达地区，也没有进入实质性的分税制状态。那么它演变成了什么呢？演变成了各种形式的、五花八门的、复杂易变的、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制。”其实，1994年分税制本身也变得“面目全非”。分税制体制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。现在中央税占16%，地方税占22%，共享税占了62%。如果将事实上共享的营业税算进来，分税制基本就变为共享税制了。一位财税专家向瞭望新闻周刊不客气地指出，“那相当于分税制失败了，分税制是把税分开，如果全是共享的话，和以前统筹统支或谈判分成的时候没有差别了。”“请客不埋单”的政策“微调”这种不完整或者过渡性质的财税体制随着运转，在中央和地方间造成了许多伤感情的事情。上述财税专家给本刊记者讲了一个故事，“2006年，在西北调研时，省市财政干部向我提出分税制改革时提出的税收返还额公式1:0.3有问题。这个公式意思是1994年增长了多少，如果增长率是1%，地方拿到0.3%。按照他们的理解，从增加部分应该拿到30%，而实际上拿不到。而且感觉拿到的越来越少，说这个数学公式当中隐含着某种秘密找不出来，意思是让我算算。”经过一星期的思考，最后他发现了公式的秘密。事实上，每年增量部分都会重新计算，连第一年都保证不了30%，并且逐年递减，到第一百年的时候，增加量里面地方所能取得的增量为零，即税收返还成为一个固定额。现在，分税制已实行到第十五年了，税收返还率已经降到10%左右。“在这个问题上，全国的地方财政系统当时全部被蒙在里面了。而对地方政府而言，这件事不但伤感情、挫伤积极性，而且降低了对上级政府的信任感。”他遗憾地说。类似的事情，瞭望新闻周刊在调研中遇到不少。在接受本刊记者采访中，一位东部地区省份的县财政局负责人大倒苦水，“经过十五六年的时间，国家和地方的财力分配上，国家将地方管得太多，挖得太苦。”他介绍说，分税制虽然是1993年定的，但其间陆陆续续进行了多次微调。政策调整频繁，每一次调整，对于地方来说基本上就是财力的丧失，而相对应的却是许多事权的下达。“微调是可以的，但是这期间的微调有时让下面感到措手不及，或者说没有做好充分准备，甚至怎么制定完全不征求下面的意见，出台的政策基本上是一边倒。”他激动地说，“按道理说，国家从大局考虑，但地方也有地方的难处，国家要发展，根基在地方。基层如果财力很困难，已经没办法运转了，也会导致政权不稳定，老百姓的基本权利得不到保障。”“比如义务教育，学杂费全免，还有寄宿费到2010年前也要全部免费，而转移支付几乎没有，所有费用都由地方来承担。以前可能要拿出一个亿，现在另外要拿出一个亿，一下子就要支出两个亿。”他为本刊记者算账说，“两个亿对我们地方财政来讲，至少我要收四个亿的税收才能弥补这两个亿的缺口。四个亿的税收是什么概念？需要再找20家一年税收一千万的大企业。而我们本地，一年税收上千万的企业很难找到，大部分是一个店或一个摊位的商业利润的定额纳税，不可能一年增加很多。再赶上金融危机影响，税收减收，更困难。”而且，除了教育，各领域包括科技、农业、卫生、社会保障、公检法等都有增长的要求，不可能保某一个领域而置其他领域于不顾。现在，最让他头疼的是今年出台的教师绩效工资政策，“实际就是涨工资，还得地方消化，预计我们要增加支出1.5亿。现在只能压缩行政运转经费，来弥补教师的绩效工资。教师待遇大幅度提高了，是不是就等于教育质量好转呢？事实上，深层次的问题一个都没有解决。”据国研中心调查，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只负担2%。他直言，“国家出台的许多政策，应当说是与地方的财力脱节。”东北某农业大县主管财政的一位副县长则为瞭望新闻周刊讲述了农业税减免后县乡财政的雪上加霜，“分税制后，至少县乡两级政府主要依靠农业税来养活，而农村税费改革就是要取消农业税费。2004年还说5年内逐步取消，2006年就全部取消。地方准备不足，虽然中央为此增加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的财政缺口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。”在他看来，如果不能从保证地方政府稳定财源的基础上触动地方财政体制，基层政权为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费，“也就是说，仍然走不出黄宗羲定律的历史怪圈。”“现在，从上而下出台的国家请客，地方埋单的政策太多了。”基层多位干部向本刊记者反映，这样带来的后果，“一个是迫使地方政府想尽一切办法来加快发展，通过发展来增加收入，这虽然是好事，但发展盲目性问题往往就出现了；第二个问题是，要做事、想发展，就需要土地征用，需要搞基础设施建设，这些东西不弄起来，发展就没有平台，所以地方政府就大规模地举债。”10月15日，国家发改委财金司司长徐林透露，截至目前，地方政府的负债已达5万亿元。不该出现的信任危机来自上面制定、实施的一些财税政策缺乏与地方的沟通，同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。“像所得税，原来是属于地方的，后来变成了国家60%，地方40%，这让地方很难承受。幸好一段时间以来，像东部地区发展得比较快，这样，一刀砍下去带来的震动减轻了。”一位沿海地区的县委书记告诉瞭望新闻周刊，如果发展没这么快，地方税收总量提高没这么快的话，地方就趴下了，“而且像营业税，国家也要分成。这样一种税制，国家多拿有它的用途，但失去法律规范的持续随意上收财力，我们感觉不好理解。”他指出，出台有关的税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客，下面埋单”的情况时有发生，“比如，企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府；再就业政策，中央只给政策，不给钱，地方苦于财力吃紧而无法落实；公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。”与此同时，采访中，多位基层干部向本刊记者反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少，“条条与块块之间的矛盾在县域内表现为一县两制，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。”对于“加大条条力度，强化部门管理，树立中央权威、落实中央意图”的解释，多位受访的基层干部不很认同，“中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解。但不理解的是，权力与责任不对称，有关部门将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。”“现在，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段(比如财政手段、税收手段、人事手段)却越来越少，这样造成权力和责任的两极分化。在压力型体制下，有些事情想得通照办，想不通也得照办。”在基层看来，近年来的一个明显趋势是，“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”而对于近年来有关“上收权力”的动机，受访的基层干部倾向于认为，权力上收就是不相信县级。“不相信县里的干部，认为都是贪官污吏。”一位县级干部甚至激动地说，“可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权挡风遮雨的。”“现在群众有这样一个印象，中央很好、地方好狠，中央爱群众，基层干部是念歪经的。”上述那位县委书记反映，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面，“你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演黑脸角色，干群矛盾突出也是有原因的。”一位乡镇干部私下称，“前几年为什么发生乡镇干部像土匪一样抢老百姓电视机的事？其实也是不得已，如果乡官听任他们不交公粮、不节育，示了弱，就等于给农民一个榜样，明年大家都会不交款，我们的工作就完不成。完不成国家任务，我们就要受到惩罚，仕途也会受影响，我们的体制就是对上负责对下不负责的体制啊。”他认为，造成上下缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权，“中央的许多好政策地方执行不到位，那不到位的原因是什么啊？是因为这个财政体制和事权不匹配，地方政府很难做到位。”“长此以往，基层就不稳定，基层政府在百姓中的形象每况愈下。表面看是稳定问题，实际上财政体制的问题。”在他看来，“现在地方政府做百姓的工作，是说好话，不是光指挥，是地方政府求老百姓。”由此带来的问题，同时也大大影响上下的信任。浙江的探索调研中，本刊记者了解到，无论是基层领导干部还是学者，绝大多数都认为，“1994年的基本制度成果应该坚持和完善，分税制的方向不能动摇。”不过在他们看来，改变地方财政的困境，还没到财权和事权匹配的高度，首先要解决的是如何使各级政府的财力和事权相匹配。为此，近年来，在中央的支持下，各省都进行了相关的改革探索，比如强县扩权、合乡并镇、乡财县管、省直管县等。其中，最有声有色的是浙江省的“省管县”实践。瞭望新闻周刊在浙江采访期间，畅听了一位商业强县负责人的实践故事。他认为，浙江经济是“活”在县域经济上，为什么是这样呢？其根本就是因为“省管县”财政体制。比如，县自己创造的财富，省里拿了一部分，市里没有，和它没关系。如果加上市这个层面，那就刮走了，地方的财力越来越小，积极性也大为挫伤了。“所以，浙江省比较成功，各个县都很发达，很大程度就是靠这个财政体制。”他举例说，中西部许多地方来考察，讲他们主要依靠国家转移支付，而转移支付是从省里到市里，再到县里，层层截留，特别是市的截留。结果到县里很少，乡镇就更少了，“浙江的市不一样，要花钱自己赚，无处截留，必须拼命发展。”据其介绍，该县财政已经和市完全脱钩，事权方面，只有人事权、重大规划权、重要资源调配权没有放下来，其他地级市的权力都下放下来了，“地方上管理权、决策权、监督权都大了。原先许多事要先报到市里，再报到省里，现在我们可以直接报到省里。原来一些无权管的事情，现在有权了。”财权和事权的相对匹配，使得该县各项改革都能顺利展开。其中最突出的就是，可以在县一级层面集中财权，真正实现公共预算，推进行政改革。从2001年开始，该县编制财政综合预算，核心概念就是全县所有政府部门，按规定收税、收费的所有收入都进财政这一个“笼子”，全县政府部门只有这一个收入账户。各个部门只有支出账户，没有收入账户，收入全进财政，支出预算排出来。真正做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”。“各部门预算甚至细化到几台电脑，几场会，每场会的参加人数，每个人的支出标准，甚至包括小礼品的支出。”该负责人介绍说，而且支出也不会经过部门，财政直接向商店结账，无论是公安局还是工商局，一年收到的钱是多还是少，和奖金不挂钩，和单位利益、个人利益脱钩。奖金由市委市政府通过考核来决定，由财政来发，“所以，我们的财政预算不但敢于向公众公开，更敢于接受公众监督。”而且，如此一来，不但“小金库”、“乱收费”全没了，政府机构改革也可以顺利平稳地完成。比如，该县要成立一个综合执法局，把将近20个部门的执法权整理集中起来。按理说，这个权是谁都不愿放，但现在大家都放，改革很容易。为什么呢？因为它不交出来，也没什么好处。辛辛苦苦收来的钱，也没法用。利益割断了，改革就容易了。好的财政制度在起根本性的作用。“什么是公共财政？这就是公共财政。”他认为，依照国家规定收取的收入，是公众的钱，不是哪个部门的钱，“我们国家提出公共财政已经十年有余，有进步，但很慢。公共财政是从收入开始的，所有的税费收入统统交给财政部，各部门没有支配权，这一点至今都没做到。”在他眼中，我国财政部门弱，发改委管的财权某种程度上比财政部门大，各个司局大都自己制定政策自己收自己用，“预算法只管预算内收入的税，管不了比税还要大的预算外收入的费，何谈公共财政，更何谈财权事权匹配？”对此，当本刊记者反问浙江经验能否复制时，他自信地说，“我觉得好复制。有人觉得不可复制的难点在于，钱全部集中起来后，保障要全部保起来，有没有这个财力？现在省长也好，市长也好，主要怕这个。实际上，当初我们的财政收入才12亿，现在是70亿了。如果有顾虑，可以先从财政上省管县做起。”“其中阻力当然很大，但对于一个县和市来说，党政一把手统一了，就没问题了；对整个国家而言，就得看党中央国务院的决心。而且方向肯定是这样的，今后总是要这样做的。”在他看来，实际上，“美国一百年前做的财政制度改革，就是我们现在做的。不能说美国一百年前做的事情，我们现在还做不了。”重振地方财政“历史经验表明，政治危机往往以财政危机为先导，又尤其从地方政府开始。在财政危机下，地方政府采取更加露骨的手段攫取政府收入，从而加剧社会矛盾和冲突，逐渐失去统治的合法性。”上述政府治理研究专家感触颇多地告诉本刊记者，一定程度上，财政危机很可能成为社会政治危机的导火索。这种由基层财政所引发的国家治乱变化，被称为“黄宗羲定律”。他以为，在当今社会主义市场经济建设过程中，能否成功建立公共财政制度，是能否摆脱“黄宗羲定律”的关键，“而建立公共财政，必须继续深化财政改革。”其实，财政改革能够有效地将政治体制改革和经济体制改革结合起来，解决二者之间的脱节问题。两者之间应该配套进行，而两者配套的交汇点就是财政。他分析说，其一，财政改革不至于引起激烈的社会震荡，能够在规范的政府运行过程中得以实现；其二，有利于解决横向和纵向的政府间关系，使之规范化、制度化，根本上解决地方财政的困局。采访中，就如何 重振地方财政，尽管各级财政官员以及专家争议众多，但综合基层实践和中国国情，改革的几个基本方向已经有所共识：首先，合理确定政府间事权划分。这主要包括两大内容：其一，义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的政府责任，现实国情下，只能是中央和地方的共同责任，但一定要明确各自承担的比重；其二，财政层级体制的扁平化改革应该加快推进，比如“省管县”、“合乡并镇”，使得地方政府的事权和财权关系在省与县之间进行划分。其次，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力。必须为地方政府尤其是县乡政府划分能确保基层稳定发展的税收，应该考虑将适合地方政府征收的资源税、财产税和环境税留给地方或大部分分成。至于中央加强“两个比重”，应更多考虑中央层面实现税费统一的公共预算完整性改革，而不是在税收上继续挤压地方。其三，加大转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重。转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平，而非财力均等化。因此，需要加大的是一般性转移支付，而不是支出效率差、透明度低的专项转移支付。随着一般性转移支付占比提高，减少对地方政府配套资金要求，可以避免县乡政府负债或者做假账。其四，地方财政支出的规范化和制度化。这是地方财政逐步走向公共财政的关键前提。瞭望新闻周刊调研中发现，这方面浙江经验值得借鉴：“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管；“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理；“支出一个口子”，严格政府性支出管理。不少专家认为，现阶段，这几个方面的改革比较现实，“如果积极推进，完全可以积小胜为大胜以取得财税改革阶段性成果，有助于切实解决当前最令人担忧的地方财政困难的危险局面。”县长的“一本账”在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？文/瞭望新闻周刊记者王振宏刘书云瞭望新闻周刊就财税收入分配问题到东北某山区县调研，不愿透露姓名的县长给本刊记者算了一本账，讲出了基层“最难念的经”。下面是本刊记者根据访谈整理的这位县长的自述：“收入增长快，支出增长更快，依然入不敷出”这些年，县里的财政收入增长比较快，但支出增长更快，依然入不敷出。作为县一级政府，要用有限的财力承担更多的责任，太难了。县长早上一开门，方方面面就都来要钱，可有限的资金怎样投，只能按县长心中的轻重缓急来安排。第一是看机关事业单位人员工资能不能按时足额发放。我们县一般性财政收入从2001年到2007年，年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长1.5倍。本来财政增收挺高兴，一次涨工资就全填进去了。去年，县里要给教师涨工资，一年多支出2500万元。第二是保证基层政权运转。办教育以县为主，基本上吃掉了一半的财政收入。2006年全县一般性预算收入2亿元，教师的工资及刚性支出的教育经费就要1亿元。剩下的仅够其他机关事业单位的运转。预算要是稍微少收一点，正常运转就很难保证。这些年来，基层政权实际上处在到处找食吃的尴尬境地，但难题一个一个出来了还要基层干部去处理，去化解。比如猪蓝耳病、禽流感，还有几年前的非典。哪一样离开钱都不行，哪一样离开大批基层干部都不行。我作为一县之长，要考虑他们的利益、体恤这些基层干部的实际困难。第三是处理许多历史遗留问题。前些年县里的国有企业赚钱时，上面管着，利润都收走了，现在不赚钱了，包袱都甩给了地方。我们这里有个国有煤矿破产时，有关部门只给了5年的运转经费，2007年到期后，所有遗留问题都要地方拿钱解决，不解决工人就上访、闹事。今年，我们县准备拿出1000万元解决这些问题，不解决社会不稳定。第四是中央有关部门出台的很多政策需地方埋单。比如，前年国家相关部门开始搞第三次文物普查，要县里拿162万元，列入地方政府本年度预算。最近全国开展第一次污染源普查，也要县里拿经费170万元。还有像检察官、法官、警官、公务员的补贴，都是上级“请客”地方埋单。新年过后的一天，我一个上午批出去的计划外资金有几百万元，包括退耕还林补贴20多万元，家畜疫情补偿30多万元，安全生产检查隐患整改40多万元，液化气价格补贴25万元，贫困户、敬老院物价上涨补贴135万元，等等。这些钱支出去了，真正想拿出钱，给老百姓干一点事就很困难。县里有一条乡级路，因为修水库，改走了山路，年年都发生车祸，老百姓提过很多次意见。想筹资打一个山洞，需要3000多万元，眼看着没有钱干不了。“县长最难的，就是在现实与长远面前难求平衡”现在要干的事太多，有上级政府要求干的，有老百姓要求干的，还有自己想干的，可由于财力有限，实际干成的却不多。对一个县长来说，“最难念的经”就是求平衡。在现实利益与长远利益发生矛盾的时候，很容易考虑眼前的问题，无法顾及长远。面对这么一种情况，在现有财政体制下，县长考虑的就是如何增加财政收入，把财源增长作为第一追求目标，千方百计招商引资上项目。社会上总是批评地方政府负责人为上项目卖土地，不考虑污染，可在偏远山区，那些高科技项目、无污染的项目人家也不来。说句掏心窝子的话，如果上污染项目能使财政增收，我会选择上污染项目的。因为在山上多栽几棵树，少栽几棵树，对一个县来说，并不是最重要的。在这么大的支出压力面前，明知道污染也要上，不然就没有税收来源。节能减排也是这样，县里表面拥护，实际是打了折扣的。企业关停了，排放减少了，但税收也没有了。要是突然砍掉几个企业，财政缺口一大块，没有地方补。现在，无论什么县都在搞工业兴县，没有几个搞农业了。特别是在取消农业税以后，农业已经收不上来税了。在县长的账本里，没有农业不行，可是越抓农业发展，财政越穷，公务员没钱养。所以，一些地区都在让出大量土地搞企业。国家给县里转移支付来的钱虽然每年都增长，也仅够保工资，保政府部门的基本运转。我们有70%以上的林地覆盖，天然林禁伐，财政减收很大一块，国家给的转移支付只有2000万元，仅够森林看护费用。在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行。财政不增收，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？现行的财政体制，实际上鼓励地方基层政府不顾环境承载能力、不顾资源浪费，从上到下，跑项目、批土地，把农业用地千方百计转为工业用地。这种体制弊端不克服，新的经济发展方式难以建立。“要让县里有能力安排区域内的事”近年来中央集中财力是必要的。从国家层面讲，从考虑国家安全的角度出发，需要花钱；中央政府从宏观调控的需要出发也要用钱。但问题是，这些年国家层面集中的财力多了，大量的资金集中上去后又通过一般转移支付和专项转移支付再“分”下来。这一方面增加了行政成本，也降低了资金的使用效益。再说，专项过多，体制上可能也容易滋生腐败。一个司长、处长手里有几十亿元的巨额资金。现在的情况是，上面不论管得多细致多严格，地方上变通的办法多的是。往往是下面编造各种适合上面胃口的名目把钱要回来，再把这些钱花到自己认为应该花的地方。至于上面要求的专项资金要“专”的事，基层自然也同样可以编造出一大套东西来应付。从这些年的实践看，专项资金的实际使用效果不够好，浪费大，往往水到地头干。我认为，在一时无法改变现行财政体制的情况下，中央应增加固定性的转移支付，不要让基层干部再到上面“跑部钱进”。落实科学发展观需要建立一套与之相应的体制和机制，要从体制机制上下功夫。比如，我们县是水源涵养区，要保证下游城市的饮水安全，上面要求农民不砍树，要求县里不能上污染项目。这就需要在农村建立替代产业，需要给县上一定的生态补偿。总之，不能让保护环境的地方吃亏。近年来在基层掀起三股风：一是有权有钱的机构纷纷上划，实行垂直领导；二是县里一些部门在上级的干预下纷纷升级升格，使县级政府的行政能力弱化；三是机构设立随意性很强，往往以给钱给物为条件，要求下面设立机构，不设立就不给钱，撤并后的机构没多久就重新恢复甚至膨胀。我认为，上面在考虑问题时，要上下统筹，要让县里有权有能力安排区域内的事情。理顺财税改革十大关系新一轮财税体制改革，需要深刻借鉴分税制改革以来财政运转实践中的经验教训文/王振宇受改革初期起始条件的限制，作为一种过渡性的制度安排，1994年的分税制改革也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”，启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。“政府”与“市场”的关系审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象。一方面，政府过多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性；另一方面，政府过弱的经济调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两极化”、经济与社会“一条腿长，一条腿短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。完善我国现行的财政体制，理清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去，真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。科学界定市场经济条件下政府职能之后，就要求财政循着“市场经济社会公共需要政府职能财政支出财政收入”这一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制的作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。“事权”与“财权”的关系最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。在现行体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，无疑中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2%是来自中央各类转移支付。而且，这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托-代理”关系，从属于上级政府的“附属物”。财权的上述这一变动，几乎是在事权未作调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。汶川地震灾害造成的因学校、医院、政府部门等公共设施倒塌所致伤亡较大，与低水平、低标准和不充足的公共产品供给有关，也是财力短缺的直接“惩罚”。所以，建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。“集权”与“分权”的关系财政“两个比重”通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力，“第二个比重”体现中央与地方财政分配关系。一个时期以来，有关财政“两个比重”的一直争论不休。一种观点，目前我国的宏观税负和中央财政集中度不高，认为还有提升的空间和必要；另一种观点，则得出了相反的判断和建议。一个国家，是集权还是分权，与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关，而且适度集权与分权的数量比例关系的确难以确定。上世纪90年代，国家以“20%”和“60%”作为“两个比重”的调控线，经过十余年的努力，到2006年达到了18.5%和52.8%。表面上，的确不高，尚有提升的空间。实质上，存在着计算口径的差异，即“第一个比重”中的财政收入是预算内的范畴，现实情况是大量的预算外、制度外收入客观存在，考虑这些因素这一比重在30%左右，超过了发展中国家所能承受上限25%近67个百分点；同样，如果考虑债务因素，“第二个比重”水平则为60%左右，其余多达4级或4.5级地方政府分享收入40%左右，随着省市再集中，到县乡层面财政初次收入分配少得可怜。基于上述分析，可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不适宜性。从适度水平来考察，“两个比重”是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。所以，适度降低“两个比重”，积极探寻集权与分权的平衡点，是构建和谐财政关系的重要内容。“存量”与“增量”的关系为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数增长”的模式。这种渐进式改革，作为过渡性举措，在到达临界点之后必然丧失了帕累托改进的余地，不可能在不损害某一部分利益的前提下，增进其他部分或整体的利益。就“基数”而言，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力，影响“既得”利益。分税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“家底”，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。一般而言，更下一级政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假(拉税、买税、寅吃卯粮、“先征后返”)。近些年来，随着公共财政理念的提出，财政支出逐年攀升。对地方而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大。地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享微不足道的增量财力。但经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供价格低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收(“先征后返”)步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。基于上述分析，财政体制设计上的“基数增长”的激励效应，正随着时间的推移而弱化，并逐渐演变为“负”激励，产生“负”效应，也是造成我国当前经济过“热”的重要“诱因”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，必须弱化“存量”的束缚，分类确定不同地区的“存量”比例，逐步克服制度设计上的“缺陷”。“诸侯”与“王爷”的关系1994年的分税制改革，重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了“诸侯”经济实力，提高了中央政府财政支付能力，为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。立足于财政视角，分税制在注重解决“诸侯”问题的同时，却忽略了对“王爷”也就是部门权力的限制，肢解了政府财权的统一性。收入上，大量的预算外、制度外收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。部分学者研究显示，其收入规模约为财政预算内的30%40%。支出上，则出现了比例化、泛法化的倾向，“各路大臣都分钱”，“公共财政”形同“部门财政”。2005年，中央财政专项转移支付达239项，其金额占转移支付总金额的64%。近些年，审计署所刮起的“审计风暴”，更显示出违规违纪金额越来越大的非正常变动态势，显示“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥，加重了纳税人的经济负担，浪费了财政资源，降低了分税制体制改革功效。所以，在新一轮财政体制调整过程中，一定要从维护国家财政经济安全的高度出发，通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。“人治”与“法治”的关系改革开放以来，我国的财政法治化建设取得了很大进展，但与发达国家财政法治化程度相比，与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比还有一定的差距，凸显出财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。特别是有关分税制财政体制的内容，只在宪法中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对作详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务院颁发的关于实行分税制财政管理体制的决定基础上，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性。所以，就目前财政体制法治性而言，在某种意义上是“人治”大于“法治”、“上级”决定“下级”、“随意”代替“稳定”，政府间“事权”、“财权”、“转移支付”等重大事项调整，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。分税制是市场经济的产物，市场经济是法治经济，所以市场经济条件下的财政体制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验，当务之急是研究出台政府间财政关系法转移支付法，修订预算法，以“法”的形式规范政府间财政行为，实现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。“非税”与“税”的关系非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，都是以政府为主体的再分配形式。根据辽宁省近年来的统计分析，一般预算非税收入约占全口径非税收入总量的20%25%。如果按20%的比例推算，2007年全国地方政府非税收入规模超过2万亿，约相当于2.4万亿的地方一般预算收入。可以说，非税收入占据了地方财政收入的“半壁江山”。辽宁的相关数据显示，1999年非税收入占GDP的比重为4.5%，到2007年则提升至10.2%，年均提高0.7个百分点。而同期的地方税收收入占GDP的比重，则由5.9%提升至7.4%，年均提高0.2个百分点。1999年至2007年，非税收入年均增长25%，而税收收入和GDP年均增长16.1%和12.9%。国际上，联邦或中央政府非税收入一般占本级财政收入的比重在10%以下，州或省级政府这一比重为20%左右，州或省以下地方政府则为30%左右。在我国，目前一般预算非税收入占一般预算的比重，中央级约为10%以下，省级为20%左右，市县级30%上下，有的甚至高达50%以上。地方政府非税收入非理性增长，反映出政府职能的错位、政府间财政关系的扭曲和政府财政权的分散。所以，在新一轮政府间财政关系调整中，必须有效控制地方政府非税收入非理性增长，切实提高基层政府财政运行质量和水平。“效率”与“公平”的关系近些年，在基本公共服务均等化的改革取向下，一些学者、部门和欠发达地区极力推崇澳大利亚式绝对均等化的模式，希望采取更多的自上而下的纵向转移支付，完成财力和资金在各级政府间无偿转移。据统计，1996年国家用于中西部地区的转移支付总量为1499.8亿元(占56.1%)，到2007年提高到13267亿元(占76.6%)，年均增长21.9%。这样做，为实现均衡发展提供了可能，但也会在不知不觉中产生逆向调节的问题。一方面，过多的“杀富济贫”，极易引起发达地区的不满和抵制，长期的“鞭打快牛”必然会牺牲效率；另一方面，过多的“倾斜”政策，难以调动受益方的积极性，“不作为”、“等靠要”、赢得“贫困”等现象有所抬头。基于13亿人口大国的客观现实，我们作为世界最大发展中国家的基本国情还将长期存在。如果忽视了社会主义初级阶段的现实，不切实际地追求“公平”，很有可能重新回归原始平均主义的贫穷时代。所以，在新一轮政府间财政关系调整中，必须坚持效率优先、兼顾公平，充分激活体制机制活力，切实调动方方面面的积极性。“刚性”与“弹性”的关系分税制财政体制改革以来，在我国地方的各级财政，一个非常普遍的现象就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制，主要表现为“上出政策，下出资金”、“上面请客，下面埋单”，即支出政策在上、资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接决定着下级支出方向、结构和规模，有时甚至超出了财力可能，影响着下级政府的预算平衡。置