土地的多功能利用：欧洲都市农业加快发展的机遇.doc

土地的多功能利用：欧洲都市农业加快发展的机遇Tjeerd Deelstra, Donald Boyd，Maaike van den Biggelaar荷兰代夫特国际城市环境研究所IIUEurban.nlGeenUpper Bieslandse低田上的农田人们一直认为，发展中国家适宜开展都市农业，因此，发达国家进行的城市食物生产往往不为人关注，相应的支持政策更少。战后欧洲农业政策以生产大量的廉价食物为主，以防范食物危机并确保社会稳定。贯彻这种政策的最佳方式就是投入最少的人力进行最大规模的生产，以降低单位成本并实现产出最大化。这些政策促使农业和生态的单一化，随后土地使用规划也开始了功能分异。都市农业并不适合这个模型。决策者认为它是小规模的，因而是低效、不经济而且对社会贡献不大的。他们忽视了它所能带来的社会和环境效益。现在应该是欧洲有所改变的时候了。在欧盟和各国州政府里，人们已经意识到战后农业政策的弊端，以及在一个日益扩大的欧盟中维持这些政策的成本是不合理的。为了生存甚至创造额外收入，很多农民愿意进行多功能的经营。同时，城市间互相竞争以吸引投资。城市政府致力于为居民创造高质量的、健康的、有吸引力的居住环境。在少量土地上满足人们的大量社会需求，这种要求越来越强烈。对策之一是土地多功能利用当城市规划者在努力寻求土地利用的多功能化并满足人们在少量土地上的大量需求时，很多双营现象也随之出现。而许多土地的多功能利用正是建立在都市农业的基础上，例如： 将农业与儿童看护和教育的设施相结合 将芦苇种植与休闲活动和废水处理相结合 将水产养殖业与水资源存储和休闲活动相结合 将用于生产奶酪、果酱、化妆品等的高附加值农产品的生产与休闲活动和旅游相结合 将城市林业（提供微气候环境、增进公众健康）与能源作物种植和休闲活动相结合人口密集区土地多功能利用的一个典型例子就是荷兰代夫特。代夫特的规划代夫特位于荷兰南部一个人口密集的省份，全市总人口为95000。该省共有340万居民，人口密度高达1179人/km2。因此，每平方米土地都受到规划控制，而荷兰的国家规划体系分为三个层次：国家、区域、地方，地方的空间规划要同时基于这三个层次的规划。理论上，部门级别越低，在一个目标框架下，它的政策职权就越大。反过来，上一级部门制定的政策只是提供总的方针政策，具体规划的执行还是要由下一级部门来完成。当然，现实不可能满足所有人的意愿。Upper Bieslandse低田的混合土地使用规划为我们提供了一个将土地使用功能与政策目标相结合的点范。该规划包括以下土地使用功能： 有机乳品业 休闲活动 自然发展 （有限的）天然水处理 增强意识和教育Upper Bieslandse低田Upper Bieslandse低田位于代夫特市的东缘（见图1），占地总面积为35公顷。在实施这个规划之前，有6个农民在这里耕作，土地的租期为一年。政府之所以将租期定为一年而不是更长时间，是因为他们希望这块地能在自己的掌控范围内，留作日后用于新的发展计划1。农民因此有一种很强的不稳定感，即使他们中的每一个都还在其它地区耕作，6个人只占有35公顷的土地还是低效的。规划1996年，Jan Duijndam，6个农民其中的一个，在反复考虑了转向有机生产的计划后，决定采取实际行动。他同来自代夫特自然行动小组（IND）的一个规划人员Jacques Schievink一起，首先与这个地区的其他农民进行了协商。Schievink在1995年时就起草了一份规划，他提出要对排水沟进行生态化管理并控制低田中的农田水位（当时得了代夫特市环境奖）。最终，6个农民对这个规划达成了统一意见，他们还一致通过了Duijndam的领导权。Upper Bieslandse低田规划于1997年3月编制完成，并在1998年5月的市政府选举中得到多数党派的肯定。推选一个新的“绿色”政府意味着该规划将能持续下去。规划的实施工作始于1999-2000年冬天。实施的总成本包括维护费共计25万基尔德（10万美元）。在欧洲，有大约80%的人生活在城市（欧洲委员会 1996）。城市与乡村逐渐割裂开来。二战以后，欧洲的农业政策使农业变成了一个“食物生产机器”，而且城市居民与农业几乎毫无干系。农业的单一作用正受到多方面的挑战：欧洲通用农业政策（CAP）的巨大成本，消费者对食物质量的关注，对害虫和其它化学药剂给公众健康和自然环境可能造成的危害的担忧，改基因作物和动物的安全性（Pederson和Robertson 2001）。经济因素现在，Duijndam对这块地的租用期为12年。他将原来35公顷土地中用于有机耕作的30公顷拓宽到50公顷，以提高其经济效益。在欧洲的很多有机农产品中，荷兰的有机牛奶因为品质好，售价相对较高。Duijandm决定用剩下的5公顷地种植一些传统的荷兰低田作物，以维持生态功能，如：地下水位不断浮动的水草地、芦苇和沼泽地。这里还为那些饱受城市化威胁的野生动植物提供了栖息地。而这些地的四周都被空出来，以供游人驻足观看，而建设骑单车或骑马的专用道也在规划范围内。这意味着，即使在这个地区的中心，农业用地功能布置还是比较随意的。（见照片）Upper Bieslandse低田虽然，这块地没有任何的农业收入，但省政府会发放一笔补助给进行土地管理的农民，因为他们的劳动有助于自然环境的恢复和重建。另外，由于Duijndam对综合水管理战略的贡献，他也得到了来自地方水资源管理委员会的资助。事实上，农民干的是其他人该干的活，但他们通过自己的劳动得到了应有的回报，这些补助可以占到农民收入的10%左右。结论Upper Bieslandse低田的案例表明，都市农业对于发达国家的贡献不仅是食物生产。通过土地的多功能利用和不同层次不同组织间的政策融合，代夫特不仅开创了一块生机勃勃的有机农田、一个颇具吸引力的休闲场所，同时还保护了城市边缘的野生动植物。土地的多功能利用为农民创造了额外的收入，而且，人口密集的城市地区多了一个环境教育的好机会。城市及其居民还能得到其它如环境、教育、休闲和享受自然等诸多好处。既然食物生产不再是城市政府和规划者将稀缺的城市土地分配给农业的争论点，那么我们就有必要弄清楚使得这些土地成为都市农业用地的其它动力。这样一来，我们需要将都市农业的定义拓展为种植有用作物与对社会的其它贡献。规划者的权力是有限的。现在，Jan Duijndam在Upper Bieslandse低田上树了两根网杆，以吸引鹳（荷兰的一种珍稀鸟）到这儿栖息。结果今年，鹳虽然回到了代夫特的老巢，却没有停落在这两根杆上，而是聚集在距离城市边缘500米的一个高层建筑里。荷兰的规划体系几乎不能保障更长更稳定的土地租用期（12年并不算长）。但是，内在的原因可能还是各种土地使用方式之间的激烈竞争。纳入地方土地使用规划将为都市农业的发展提供一个法律基础。城市规划者必须在三维的空间上实现“当政者”的一维政策。进行土地的多功能利用需要不同层次政府部门之间的政策融合。在制定国家、区域和地方性规划的多数发达国家里，高度制度化的规划体系要做到这一点还是可能的，尽管有时会有困难。这种政策融合还要借助新兴的经济手段，如补贴或税收，以促进土地的多功能利用。农民应当意识到，他们完全有可能获得这方面的支持。促进不同组织间的政策融合也是相当重要的。例如，在荷兰，独立水资源管理委员会在水资源管理领域处于领导地位。有关将都市农业或水产养殖业与水资源存储、休闲活动或国家公园建设相结合的任何决策都必须通过该管理委员会、省政府和市政府三家的同意。Upper Bieslandse低田的成功至少有一部分得归功于社会的三个不同群体农民、环境保护者和城市政府，他们意识到在这个地区进行土地混合利用的效益。注：（1）一度曾谣传，这个地区将上一个回报很高的住房项目，虽然区域规划明令禁止这样做。参考文献:1. Centraal Bureau voor de Statistiek (Central Statistics Office). 1999. Jaarboek 2000. Utrecht: CBS. (in Dutch)2. Duijndam J.2001. Personal interview.3. European Commission. 1996. European Sustainable Cities Report. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Co