彭志武-新型城镇化的制度与政策选择.doc

2013年中国区域经济学会年会暨区域与城乡一体化学术研讨会新型城镇化的制度与政策选择吴照云作者简介：吴照云（1956年），男（汉），江西九江人，产业经济学博士生导师、应用经济学博士后合作导师，江西财经大学江西财经大学副校长,教授，中国工业经济学会副会长、中国企业管理研究会副会长，江西省管理学会会长，江西省经济学会副会长，全国MBA教育指导委员会委员，主要研究产业组织、企业组织和人力资源管理的研究工作。MobileEmail: 彭志武彭志武（1967），男（汉），湖南宁乡人，教育学博士，工商管理博士后，江西财经大学副研究员，硕士生导师，主要研究教育经济与管理。MobileEmail:（江西财经大学 高教所 江西 南昌 330013）摘 要：近30多年来，我国城镇化有了很大发展，但与发达国家相比，我国城镇化的制度与政策尚不成熟，制约了新型城镇化的健康发展。本文基于新型城镇化面临的现实难题，提出从土地管理、户籍制度、住房保障、城镇特色、基础设施等方面着手，构建适合我国新型城镇化的制度和政策。关键词：新型城镇化；制度；政策城镇化是社会进步的标志，也是经济社会发展的必然趋势。改革开放以来，中国的传统城镇化取得了瞩目的成就：城镇化水平由1978年的17. 92%提高到2011 年的51. 27%，城镇常住人口首次超过农村人口，标志着我国开始由乡村中国向城市中国转变，我国经济社会和城镇化进入新发展阶段。党的十八大和中央经济工作会议力推新型城镇化，即：资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化。积极推进新城镇建设，走可持续发展道路，建设城乡一体的城市中国，在当前复杂的国际国内形势下，无疑有其深远的现实意义。一、新型城镇化产生的背景城镇化是区域发展的历史趋势。伴随着科学技术的日新月异、经济社会的快速发展以及传统城镇化的难以为继，新型城镇化便呼之欲出。1.全球城市化空前发展。如今，居住在城市的人口已经超过世界总人口的50%，城市化在世界各地逐步展开，发达地区的大都市化不断推进，人类城市文明已经获得了空前的发展。有专家预测，到2030年全球居住在城市的人口比例将达到60%以上，这意味着全球进入城市时代，城市化将直接影响今后全球大部分人的生活。新的城市时代，新的发展理念，国际国内新发展都对城镇化提出新要求。近年来，在全球金融危机大背景下，西方发展模式己经不断被提出质疑，对于城市化更需要有新的探索研究和对策，同时，全球一体化使任何地方与世界的联系日益紧密，城市更加成为主宰一切联系的枢纽和节点，日益发挥着其不可替代的作用，科学的城市化成为了新世纪全球变化的主要趋势。2.我国传统的城镇化模式取得明显成效，但却难以为继。我国传统的城镇化模式充分利用政府对经济社会发展的主导作用，尤其是政府在土地市场上的垄断地位，依靠农村廉价劳动力、粗放利用土地资源、维持城乡非均等化的公共服务等方式低成本发展城镇化，其成效明显：我国仅仅用了30 多年就完成了西方发达国家用 200 年走完的城镇化历程，有力地推进了中国的现代化进程，但也出现了一些亟待解决的矛盾和问题：一是发展城镇化水平和质量不高。人口城镇化明显滞后于土地城镇化。按户籍计算的城镇化率只有 35%左右，远低于世界银行统计的中等收入国家 48.5%的平均水平。二是发展方式粗放，可持续状况堪忧。一些城市发展超出了资源环境承载能力，人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。特别是水资源短缺问题尤为严重，全国 650 多座城市，有 400 多座缺水，110 座严重缺水。三是结构矛盾突出，发展不够协调。2010 年我国城市数量由 1978 年的 193 个增加到 657 个，超过 100 万人口的城市由 29 个增加到 125 个，建制镇由 2173 个增加到 19410 个。中小城市潜力尚未充分发挥出来，小城镇数量多、规模小、功能有待提升，不同规模和层级城镇发展不协调。四是产业支撑不强。工业化、城镇化与服务业的发展没有形成良性循环，一些地方城镇化过程中的“开发区”、“工业园区”、“城市新区”过多过乱，产业结构趋同、重复建设现象突出。五是体制机制不健全。土地、就业、社会保障、户籍制度等方面的改革滞后，深化改革涉及深层次利益调整。总之，传统的城镇化模式已难以为继，亟待创新城镇化模式，避免陷入拉美式陷阱而“过度城镇化”，防止“有速度无质量”的城镇化与“房地产化”的城镇化。3.我国城镇化政策与时俱进。城镇化是新世纪推动我国社会经济快速发展的主旋律，是新时期国家扩大内需的重要途径。因应时代需要，我国关于城镇化大政方针的内涵和外延在不断更新。2002年11月，党的十六大明确提出“走中国特色的城镇化道路”；2003年10月，党的十六届三中全会第一次正式提出了“统筹城乡发展”的思想，而且还将统筹城乡发展放在科学发展观的“五个统筹”之首；2008年1月，城乡规划法颁布实施，首次将村、镇等规划真正纳入法律范畴，终结了以前就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村在统一的规划体系下相互协调、有力衔接，促进城乡经济社会全面协调可持续发展；2010年中央经济工作会议又强调“积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平”的新要求；2010年的一号文件结合国际局势，以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”作为主题，用“统筹城乡发展”的新理念解决“三农”新问题，传递出大力推进城镇化的明确信息。4.城镇化与文明转型同步发展。从人类文明史来看，城镇化从农业文明开始形成雏形，到工业文明加速推进的时期，城镇化开始起飞，但在这一过程中也伴随产生了大量的资源和环境问题，文明需要转型。农耕文明与人类伴生至少有十万年的历史，但由于农耕文明本质上是一种循环的经济，从总体上说在此阶段人类活动对生态、资源和环境没有多大的影响。但是仅仅经历不到 300 余年的工业文明，人类就已消耗掉地球上几乎全部易开采的能源和矿藏、生态系统已经频临崩溃、大气层中的二氧化碳浓度也已达到极限，所以人类文明进化模式需要转型。要转向生态文明，就要在工业化的基础上转向后工业文明。我国现阶段工业化又正好伴随着城镇化，而城镇化过程必然要消耗大量的能源资源，并形成后人难以改变的人居聚居区城镇。由此可见，离开了城镇化的转型，就不可能有文明的转型。城镇化既是实现扩大内需、促进创新、提升国力的基础条件，更是优化城乡关系和实现文明转型的巨大机会。二、我国新型城镇化面临的难题新型城镇化战略的提出是我国经济结构矛盾加剧，调整经济结构，扩大内需的必然逻辑结果。但是，推进新型城镇化是十分复杂的系统工程，在评价、体制、主体、模式、农民工身份等方面面临诸多难题。第一，官员政绩评价问题。多年来在行政管理上形成的以GDP为主体的政绩考核办法，使我国难以在城乡之间实现商品市场和劳动力等要素市场的一体化，导致绝大多数地方城乡产业分割。在理论上，资源要素按市场规律流动是城乡产业互融发展的前提。但是，长期以来，在层层经济指标考核压力下，即使是同一个城市，在产业发展上更多考虑的是局部利益、眼前利益，而非全局利益、长远利益。这必然导致各地产业同构化，很难形成科学合理的空间布局和比较完备的产业链，不仅影响了产业结构的调整和经济发展方式的转变，还带来了资源浪费、环境污染等问题。例如，由于行政管理部门之间缺乏协同性，加上GDP的考核压力，不少地方简单地进行产业结构升级或城市功能提升，结果却造成了企业短时间内的二次、三次搬迁，甚至连近10年规划建设的新城区、开发区，也因与不断扩大的城市空间规划相矛盾，不得不加入“退二进三”、“腾笼换鸟”的潮流中，其发展的代价是巨大的。第二，城乡二元结构的体制障碍。受城乡二元结构等长期因素制约，我国农业、农村和农民在城镇化的进程中长期处于弱势地位，优质的生产要素向城市单向流动和聚集，在“减少农民”的同时也边缘化了农村、弱化了农业。无论从城市产业的合理布局来看，还是从社会主义新农村建设来看，这种状况是不可持续的。因此，保持经济长期稳定增长，必须破除城乡二元结构的体制障碍，让各种生产要素在“下乡”和“进城”的过程中得到优化配置，实现城乡产业在空间上的对接和互融。城乡产业互融发展，追求的应当是城市、郊区、郊县及至周边农村的资源利用价值的最大化。以往一些城市缺乏战略眼光，在大部分时段内被动地进行城市产业的单向拓展，造成产业布局上的同质化竞争。还有的地区为提高城镇化率，不顾自身经济发展实际，主要依靠行政手段推行“户口城镇化”。这种做法虽然在地理上扩展了城市范围，增加了城市人口，但由于城市经济总量偏小、产业发展水平较低、公共配套设施缺位，其结果是失地农民变身失业人员，城乡经济社会发展差距加大，反而影响城乡要素资源的合理配置。第三，过分强调行政主导社会的问题。近年来随着城镇化进程加快，重城市规划、轻乡村规划成为普遍现象，尤其是在产业布局上重点突出形象工程、面子工程，也影响着城乡产业在空间上的对接和融合。在我国城乡规划中，行政主导特征显著。依靠行政主导，可以加快城镇化进程，加速城乡产业发展，这是不争的事实。但一味地依赖行政主导，忽视市场机制的作用，也容易导致地方领导片面追求表面政绩，助长粗放型城镇发展和经济增长，使本来应该由产业发展推动的城镇化，变成行政手段主导下的“土地城镇化”。行政主导的城镇化固然可以提高运作效率，政府也能获得大部分土地增值收益，以此撬动大规模的投资活动，但也激发了强制拆迁等一系列社会矛盾。第四，产业发展集约化问题。工业化是城镇化的基本动力。当前我国城镇化发展已进入产业结构转型与需求升级共同推动的新阶段。产业发展水平低，行政和体制矛盾突出，成为制约城镇化就业水平提高和内需市场壮大的关键问题。新的科技革命和产业革命的不断深化，对产业发展、就业结构以及城镇化的模式和进程将产生深刻影响。未来应通过大力推进产业结构的调整、升级，增强吸纳就业能力，挖掘内需潜力。传统城镇化多是农民异地转移，进城务工经商。新型城镇化既要鼓励和支持异地转移就业，更着眼于积极发展小城镇和新型农村社区，注重人口集聚与产业集聚的协调推进。最终实现产业从外延扩张、粗放发展转向内涵发展为主，并通过结构优化实现集约发展。第五，农民工群体“市民化”问题。新型城镇化需要实现从不完全的城镇化向完全的城镇化的过渡，让农民工不仅在城市里面生产，还要就地进行消费，逐渐的融合在城市里面。目前，新生代农民工成为农民工群体的主体，“市民化”诉求强烈，但往往文化水平不高、缺乏专业技能，工作岗位呈现“高流动”、“水平化”特点。因此，要加快农民工群体（1.5亿2亿人）的“市民化”进程，必须加强农民工的教育培训和技术认证，保障他们的土地权益，推进基本公共服务均等化，在推进新型城镇化过程中逐步实现农业转移人口在社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务方面享受与城镇居民同等的待遇，增强归属感。全国人大财经委员会副主任委员尹中卿所指出：走中国特色新型城镇化道路，从单纯的城市化转向新型的城镇化，从土地的城镇化转向人口的城镇化，创新农业转移人口的市民化机制，就是如何把符合条件的进城务工的农民、农业转移人口或者农民工及其家属变成真正的城镇居民和城市居民，提高城镇化的质量，使城乡居民公平地共享城镇化发展成果。由此可见，我国新型城镇化面临的上述诸多难题中，最核心的难题就是农民工群体“市民化”问题。毕竟新型城镇化既不是建设、也不是投资，中央政策所希望的新型城镇化不是再搞一个大型投资型的城镇化，而是让农民工在转化为市民的过程中，能更好地接受平等的公共服务。三、建立适合新型城镇化需求的制度与政策体系城镇化是一系列公共政策的集合。在未来二、三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000多万人口转移到城市，这必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，为农业现代化创造条件，从而持续释放出巨大的内需潜能，这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉所在。而这种空间的释放，也需要通过一定的制度变化配套来实现。因此，今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须制定和完善相应的制度与政策体系。1.深化土地管理制度改革。十八大已经部署，要积极稳妥推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市民化。而农民的问题很大一个就是土地问题，如何让城镇化的过程中不出现土地纠纷问题，这才是关键。因此，推进新型城镇化，既要考虑解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量，又要保障农民利益。按照这一原则，需要深化土地管理制度的改革：一是要切实保护农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度。二是要完善征地和流转制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。三是要积极开展土地综合整治。在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。四是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。要制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展。小城镇发展应注意规模化，乡镇企业应适当集中。建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度。重视土地环境的整治与保护，实现土地资源的可持续利用。2.统筹推进户籍制度改革。只有劳动力的非农业化和劳动力的空间转移不是真正意义上的城市化，仅有人口的集聚和产业的优化而没有生活质量的提升、人居环境的优化也称不上高质量的城镇化。因此，中西部城镇吸引异地城镇化人口回流，更重要的是要改革城镇人口社会管理制度，逐步建立城乡统一的居住地登记体制，让外来常住人口在医疗、教育、养老、失业救济等方面与城市人口享受平等的权利，赋予外来落户人口以完全的“市民权”。这意味着政府要放弃对城市原地方利益群体的单方面保护，意味着政府要大幅增加保障住房、教育、医疗、社会保障等公共产品和公共服务的投入，全面实现户籍福利与权利的剥离，走向“普惠型”人口福利供给。3.完善住房保障制度改革。要以解决中城镇低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系。一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。二要完善住