乡规划体系建构及运作的若干探讨.pdf

9 摘要 城乡规划法 将 乡规划 纳入了城乡 规划体系 对这一重要立法的实施尚需加强研 究 本文通过对法规中有关 乡规划 内容的解 读 立足于当前乡村发展的现实及农村改革的复 杂背景 从多角度探讨 乡规划 体系建构所面 临的现实问题 进而对 乡规划 的制定和运作 提出若干见解 关键词 城乡规划法 乡规划 规划体系 ESTABLISHMENT AND OPERATION OF TOWN SHIP PLANNING SYSTEM LEI Cheng ZHAO Min ABSTRACT The township planning was integrated into the urban rural planning system in the Urban and Rural Planning Law By explaining the clauses related to township planning in the Urban and Rural Planning Law this paper discusses the problems in establishing township planning system from various angles based on current situations of the rural area and complicated backgrounds of rural reform Then it presents suggestions on the making and operation of township planning KEYWORDS Urban and Rural Planning Law town ship planning planning system 2 0 0 8 年元月起施行的 中华人民共和国城乡 规划法 以下简称 城乡规划法 作为我国城 乡规划建设领域的 基本法 与原有的 中华人 民共和国城市规划法 以下简称 城市规划法 相比 最大的不同之一是强调统筹城乡发展 并 相应设立了较多针对农村地区规划建设的具体规 定 城乡规划法 定义的 城乡规划 包括了 城 镇体系规划 城市规划 镇规划 乡规划和村庄 规划 即不仅分离了 城市规划 和 镇规划 更是前所未有地以立法方式将 乡规划 村庄 规划 纳入了城乡规划的统一体系 这一立法标 志着我国步入了城乡统筹发展及城乡一体化规划 的新时代 1 对 城乡规划法 有关内容的解读 解读 城乡规划法 从城乡发展的关系看 其重要的规定和原则有以下几个方面 1 1 确立了乡 村庄规划体系的法定地位 我国城乡规划法律体系长期以来依据的是 一法一条例 城市规划法 和 村庄和集 镇规划建设管理条例 分别是针对城市和村镇 进行规划建设管理的法律规范 城乡规划法 将 乡村规划纳入法定范畴 把城乡发展作为整体来 加以考虑 意在打破 规划立法和管理 的城乡 二元体系 从而使以往就城市论城市 就乡村论 乡村的规划编制与实施方式发生了本质转变 确 立 乡规划 及 村庄规划 在广大农村地区的 法定地位 必将有助于城乡统筹和协调发展的实 质性进步 1 2 确立了乡村建设规划的许可证制度 规范了宅基地建设管理 城乡规划法 针对乡村建设管理作出了重 要规定 确立了 乡村建设规划许可证 制度 从 而形成了以 三证 为核心的全国城乡规划实施 管理制度 城乡规划法 明确规定 在乡 村庄 规划区内进行建设的 如乡镇企业 乡村公共设 施 公益事业建设等 建设单位或个人应当申请 办理 乡村建设规划许可证 建设单位或者个人 在取得 乡村建设规划许可证 后 方可办理用 地审批手续 乡 村庄位于城市规划区内的按城 乡规划 体系建构及运作的若干探讨 如何落实 城乡规划法 中的 乡规划 雷 诚 赵 民 作者简介 雷 诚 1 9 7 7 男 同济 大学建筑城规学院博士研 究生 赵 民 1 9 5 2 男 同济 大学建筑城规学院教授 博导 收稿日期 2 0 0 8 1 1 1 0 文章编号 1 0 0 2 1 3 2 9 2 0 0 9 0 2 0 0 0 9 0 6 中图分类号 T U 9 8 2 2 9 文献标识码 A 乡规划 体系建构及运作的若干探讨 雷 诚 赵 民 规划研究 P l a n n i n g S t u d i e s VOL 33 NO 2 FEB 2009 10 2009年 第33 卷 第2 期 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 市规划区的规定执行 同时明确了管理的主体 即 乡村建设规划许可证的发放由县级以上人民 政府承担 而建设管理处罚等行政业务由乡 镇 人民政府承担 包括 责令停止建设 限期改正 逾期不改可以拆除等 此外还规定了 宅基地建 设管理的办法由省 自治区 直辖市制定 以适 应各地的具体条件 1 3 镇 乡规划分离 凸显了乡规划和 村庄规划的结合 城乡规划法 的另一特征是将镇 乡规划分 离 而把 乡规划和村庄规划 结合起来 使其 作为 乡规划 的范畴而对应于 城市规划 进 而成为农村地区建设管理的主要机制 其内涵 一是明确了乡规划和村庄规划的编制主体和经费 来源 二是明确了乡规划和村庄规划的内容 强 调安排好农村服务设施 基础设施 公共事业建 设的用地布局和范围 三是提出了乡规划和村庄 规划的实施原则和程序 要求规划的实施要因地 制宜 节约用地 发挥村民自治组织的作用 引 导农村村民合理进行建设 四是强化了对耕地保 护 要求严格乡村建设管理 防止乡镇企业 乡 村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅乱 占耕地 这几个方面的详细规定及传递的 政策 导向 也为乡村规划编制和实施指明了方向 1 4 乡村规划编制的 区别化 规定 城乡规划法 第三条规定 哪些乡和村庄需 要编制规划由县级以上政府指定 而对其余的乡 和村庄则是鼓励其编制规划 这种 指定编制 和 鼓励编制 的做法是在统筹城乡发展的一般要 求基础上 充分考虑我国城乡发展的区域不平衡 性 区分城乡不同情况而做出的 区别化 规定 我国乡和村庄的情况与城市和镇有较大不同 目 前多数乡和村庄还没有制定规划 要求所有乡和 村庄 特别是中西部地区 边远地区的乡和村庄 都要依法编制和实施乡村规划 目前还难以做 到 如果法律作出统一规定 在施行中难免会流 于形式 城乡规划法 授权由地方政府来具体 指定 乡和村庄规划的编制区域 体现了实事求 是的精神 1 5 乡村规划建设的 法源 与 民意 的双重原则 可以说 城乡规划法 的制定使得乡村规划 的法律规范由 行政法规 上升到了国家 基本 法律 的高层面 使得乡村规划和建设管理有了 较充分的 法源 依据 这将在一定程度上扭转 乡村规划的 弱势 地位 另一方面 新法前所未有地重视农村规划建 设的 根植性 与一般行政行为的 管理方 对 被管理方 构成的 单向行政 不同 城乡规 划法 明文规定乡村规划 应当从农村实际出发 尊重村民意愿 这不仅是 公众参与规划 的制 度化安排 也是在我国广大农村地区推进民主建 设的具体举措 其意义深远 2 我国乡村发展的现实背景 2 1 乡村发展的进程错综复杂 镇 乡 概念需要厘清 在行政建制上 镇 与 乡 为同层级的基 层政府 国家民政部1 9 8 4 年 关于调整建制镇标 准的报告 中规定 县级政府所在地 非农业人 口占全乡总人口1 0 以上 其绝对数超过2 0 0 0 人 的乡政府驻地 可以建镇 并允许各省区根据实 际状况对建镇条件作适当调整 由此可以看出 建制镇与乡的区别仅仅在于 非农业人口数量和 比例 据此可推论 建制镇的 镇区 作为 市 政区 接近于城市的概念 是农村地区城镇化 的承载体 并发挥非农产业经济发展的规模效益 和聚集效应 在商品流通 公共服务设施 交通 设施等方面达到较高水平 而 乡 及乡行政主 体所在的集镇 基本是承担行政管理职能 以及 为农业生产及农村生活服务 所以两者虽然行政 级别相同 但分属 城镇 范畴和 农村 范畴 一般而言 乡和镇 都是以政府驻地为中 心 以乡村空间为主体的混合地域 而对应于 建 制镇 的 非建制镇 也称集镇 指乡 民族 乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市 发展而成的作为农村一定区域经济 文化和生活 服务中心的非建制镇 村庄和集镇规划建设管 理条例 1 9 9 3 集镇属于经济贸易的范畴 非标 准行政建制 随着经济和人口的聚集有可能获批 为建制镇 集镇在概念上不对等于乡 除了农业 区域外 一个乡或一个建制镇可能会有一个或一 个以上的集镇 由于集镇在农村及村镇规划体系 中占重要地位 所以在以往的相关规范中基本只 有 集镇规划 而无 乡规划 2 0 0 7 年版的国标 镇规划标准 仅针对建制镇及其镇域 设定了 镇域 镇区 村庄 的编制实施体系 而集镇的 概念没有出现 在大部分农村地区 特别是在经济欠发达的 中西部农村地区 除了县城外 镇 与 乡 的 状态较接近 由于设建制镇的标准较宽松 且是 整乡改镇 因而 乡域 有 集镇 镇域 有 11 乡村 此外 镇 可理解为 镇区 乡 则是 完全是一个行政区划概念 划定 乡 的规划区 若以集镇为中心 则仍回到 乡集镇 的概念 由 此可见 乡 和 镇 的空间意义可以很不一样 其概念的内函较为宽泛 导致了 建制镇 小城 镇 镇 集镇 乡镇 等多种称谓 在立法 中也不统一 比如在 物权法 中使用了 乡镇 这一用语 在国家统计数据当中也多有含糊 可 谓 乡镇不分 概念含糊 现行规范和标准中偏 重于 镇 镇域 及 集镇 忽视 乡域 的 存在 这与 城乡规划法 确定的 镇 乡 村 规划体系很不对应 因此 在配套 城乡规划法 的实施性法规建设中 必须厘清概念 以国家新 的立法为准 落实好 乡规划 的各项工作 2 2 在农村发展政策导向中 乡 的地 位与作用需要明晰 我国对于广大农村地区发展的现行政策导向 主要有两种类型 其一是由来已久的小城镇发展 战略 其二是近年来兴起的社会主义新农村建设 计划 早在1 9 8 0 年 我国就确定了 控制大城市 规模 合理发展中等城市 积极发展小城镇 的 方针 并载入了 城市规划法 此外还发布了一 系列对小城镇发展有重大影响的文件 小城镇在 经济社会发展的重要地位多次被重申 进入新世 纪以后 中央进一步提升了小城镇发展的 大战 略 地位 政策影响力波及全国广大农村地区 有 分析认为 小城镇战略的基本主体是建制镇 也 可视需要适当上下延伸 上至2 0 万人口以下的城 市 下至集镇 汤铭潭 宋劲松 等 2 0 0 4 而 新农村建设则更多的是针对 村庄 按照 生产 发展 生活宽裕 乡风文明 村容整洁 管理民 主 等 5 个要点 通过村庄建设规划编制 新型 农村住宅设计等手段 提高农村人居环境水平 而在 乡 层面的工作主要是进行村庄布点规划 我国城乡发展中起指导作用的两大政策导向 各有侧重 但对 乡 这个层次均没有明确的说 法 乡镇 村镇的界定模糊 如同将 镇区 混 同于建制镇的 镇 只知 村镇 而不知 乡 由于现行政策的提法与 城乡规划法 所确立的 规划体系不吻合 所以新法中的 乡规划 概念 及其与有关政策的衔接等还有待业界进一步讨 论 并在高层的政策制定中加以明晰 2 3 经历了大规模 撤乡并镇 后 乡 的治理结构需要有一个相对长久的稳定期 始于1 9 9 8 年的全国范围内的大规模 撤乡并 镇 其目的是通过基层行政区划和管理机构调 整 实现精简行政机构 裁撤冗员 以便降低行 政成本 优化乡镇资源配置和加速农村城镇化发 展 在这个过程中 撤并是主流 新设乡 镇的 情况是少数 总的趋势是建制镇的数量增加 乡 的数量减少 乡 镇总数呈下降趋势 罗宏翔 哈 颖 2 0 0 5 据民政部统计 截至2 0 0 4 年底 我 国通过 撤乡并镇 共精简机构1 7 2 8 0 个 裁减 财政供养人员8 6 4 万人 减轻财政负担8 6 4 亿 元 但在实施过程中 部分地区简单按人口 面 积和经济总量搞统一模式 成为一种 运动 及 出政绩的手段 有调查认为 8 0 以上的镇不 满足设镇标准 由此不可避免地出现了 行政管 理效率无明显提高 国有资产流失严重 乡民服 务减少 以及 因撤乡并镇 变卖 私分公有资 产 乡镇政府元气大伤 张晓山 2 0 0 5 与乡 镇撤并相伴随的还有村庄合并 两者都对中国农 村空间结构的变化产生了重大影响 成为乡村发 展中一个不确定因素 从历年乡镇数量统计来看 表1 图1 乡 的数量在持续减少 这意味着 当前编制的 乡 规划 有可能经短时间的实施后 又将因新的撤 并而演变为 镇规划 笔者认为 在经历过较大 项目年份 县级单位数镇 政府 数乡 政府 数 1 9 8 52 0 4 67 9 5 68 3 1 8 2 1 9 9 01 9 0 31 1 3 9 24 4 4 4 6 1 9 9 51 7 1 61 7 2 8 22 9 8 5 4 1 9 9 81 6 8 91 9 0 6 02 6 4 0 2 2 0 0 21 6 4 91 9 8 1 11 9 2 4 3 2 0 0 71 6 3 51 9 2 4 91 5 1 2 0 图 1 我国主要年份乡镇数量变化图示 Fig 1 Change of town and township numbers 资料来源 同表 1 表1 我国主要年份乡镇数量统计 Tab 1 Statistics of town and township numbers 资料来源 参考文献2 历年城市 县城和村镇建设等统计公报 乡规划 体系建构及运作的若干探讨 雷 诚 赵 民 规划研究 P l a n n i n g S t u d i e s VOL 33 NO 2 FEB 2009 12 2009年 第33 卷 第2 期 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 幅度调整变化后 我国农村的行政区划及治理结 构需要有一个相对长久的稳定期 以便有序推进 各项建设 2 4 农业税费制度改革后 乡村治理结 构的内在转变需引起高度关注 自从 人民公社 体制废除后 国家对乡村 的治理结构一直沿用 乡政村治 即在县以下的 乡镇一级建立乡或镇政府 以此为最基层的国家 行政管理主体 乡和镇以下设立村民委员会 实 行 村民自治 随着乡村社会的转型和以税费改 革为中心的农村配套改革的推进 以及取消农业 税及附加税后 乡政村治 治理模式正在发生巨 大转变 这也使得乡政府和村民自治组织的职能 发生了转变 一方面 乡级政府的主要职能应转 到提供乡村公共服务上来 但由于财政能力的弱 化及较依赖上级财政的 转移支付 许多乡级主 体只剩下支出功能 沦为 吃饭财政 而公共服 务产品的提供能力 积弱 乡政府的权威趋于不 断弱化 另一方面 乡村社会自主治理主体也在 发生变化 一是村民自治组织 村委会 逐步失 去了筹集公共资源的职能 其原有的 行政色彩 和硬性约束趋于淡化 村民 自主 作用加强 二是乡村民间组织 伴随着村民及宗族自我意识 的复苏 在一些地区已经发展成为一股不可低估 的力量 对乡村的发展有举足轻重的影响 由此 乡 村两级主体面临自身财力匮乏和 提供公共产品能力不足的问题 在缺乏硬性约束 的条件下 以自身利益为中心的个人或村集体违 规事件就会时常发生 这是导致目前一些乡村违 规建设的重要原因 城乡规划法 中提出 尊重 村民意愿 发挥村民自治组织的作用 等无疑是 正确的 但在乡村规划的运作中如何与未来乡村 治理结构发展相适应 乡政府 村民各自的角色 如何定位等 还有待不断实践和总结 2 5 乡村规划编制与实施方面的法规标 准杂乱 需以 城乡规划法 为皈依 我国乡村规划的编制和管理 长期以来依据 的是 村庄和集镇规划建设管理条例 1 9 9 3 这 是针对广大农村地区进行规划建设的主要法律依 据 配套的相关法规及标准还有 村镇规划编制 办法 试行 2 0 0 0 村镇规划标准 G B 5 0 1 8 8 1 9 9 3 建制镇规划建设管理办法 1 9 9 5 等 这些法规就其适用性而言涵盖了除县城所在镇 城关镇 以外的所有建制镇和集镇 重点强调的 是 村庄和集镇 的规划 例如 本办法适用于 村庄 集镇 县城以外的建制镇可以按照本办法 执行 村镇规划编制办法 第二条 本标准 适用于全国的村庄和集镇的规划 县城以外的建 制镇的规划亦按本标准执行 村镇规划标准 1 0 2 条 等 根据我国多年的村镇规划实践 可 以概括为 建制镇 集镇 村庄 的体系 乡 的规划基本上由集镇规划所代替 新版 镇规划标准 G B 5 0 1 8 8 2 0 0 7 对其 适用范围的表述为 全国县级人民政府驻地以外 的镇规划 其内涵为镇区和镇域的村庄 该标准 还阐明 乡规划可按本标准执行 该标准没有提 及 集镇规划 而将乡与镇的规划标准等同 似 有悖于 城乡规划法 的基本规定 可以看出 现有与乡村规划相关的法规标准 中 对于 乡 的规划表述并不够清晰 而且法 规的针对性和可操作性都不是很强 难以适应 城乡规划法 所设定的 乡规划 概念及其内函 要求 由于种种原因 我国 村镇 建设长期缺乏 科学规划 大多处于自发随意状态 汤铭潭 宋 劲松 等 2 0 0 4 由此滋生了许多问题 乡村建 设发展问题的解决有赖于城乡规划体系的完善 随着 城乡规划法 的颁布施行 应尽快做好行 政法规 技术规范与基本法律的衔接工作 要重 视 乡规划 和乡的发展问题 要明确区别 镇 规划 与 乡规划 内涵与标准 结合乡村发展 的现实 更具针对性地开展对操作性问题的研究 3 乡规划 的体系构建与运作要点 3 1 明晰 乡规划 与 镇规划 的各自 内涵 修订和完善乡 村规划法规与标准 从上文对乡 镇概念的诸多分析可知 目前 仍需进一步区分 镇 乡 村庄 各层次规 划的定位 笔者认为 由于镇 乡承担的服务职 能不同 决定了与其相对应的法规标准 乃至编 制办法等也应当有所区别 在规划编制要点上 建制镇规划要按照地区 未来城镇化发展的趋势 更多地承担引导农村剩 余人口转化的职能 其规划标准应当参照小城市 标准 偏向于城市规划的范畴 乡规划对应于 乡 村规划 的范畴 主要以服务农村生活 生产为 目的 乡域集镇的 集镇规划 可归于乡规划的 范畴 视需要开展集镇规划工作 在层次上相当 于村庄规划 镇区 乡集镇 以及镇域 乡域规 划应各有侧重 在规划编制体系上 需要从原来的 小城镇 规划 村镇规划 强调 建制镇 集镇 村庄 的规划编制体系 转变为 城镇规划 乡村规划 13 镇规划与乡规划适当区分 村庄规划为 基点 的 编制体系 图2 作为承接建制镇规划和乡规划 的村庄规划 应在区分行政村和自然村的基础 上 制定村庄建设规划 对于作为乡规划依据的法规和技术标准 则 要建立分别适合于镇 乡 村庄多个类型的法规 体系 对原有的 村庄和集镇规划建设管理条例 1 9 9 3 修订 建议重点针对乡和村庄 改为 乡 村规划建设管理条例 依据 城乡规划法 修订 建制镇规划建设管理办法 1 9 9 5 将 村镇规 划编制办法 试行 2 0 0 0 改为 乡村规划编 制办法 依据 城乡规划法 修订 镇规划标准 G B 5 0 1 8 8 2 0 0 7 编制 乡村规划标准 或分 列编制 乡规划标准 和 村庄规划标准 3 2 设定 指定编制区域 的标准 保 证法定城乡规划体系的完整性 对 指定编制区域 的操作 应当建立一定 的标准 明晰乡村规划的编制范围 使乡村建设 做到有规划可依 该标准应结合各省市的地方性 乡村建设管理办法予以明确 并鼓励乡村规划的 全覆盖 具体结合乡村城镇化发育度 分为乡和 村庄2 个层面来分别界定 1 对乡规划编制区域的指定标准 建议从 与中心城市的关系 城镇化的发展程度 自然资 源条件等方面来考虑 具体可依据乡集镇的规 模 城乡人口聚集度 产业发育状况 公共服务 设施供给需求和水平 城镇居民增长势态 交通 状况等指标来判断 2 在村庄规划方面 应当结合社会主义新 农村建设 在考察其现状资源条件 聚居条件 聚 居度 交通可达性3 个要素基础上 合理确定需 编制规划的区域 对具有原生聚落特色 聚居户 数较少的则不需规划 以便保留原生态风貌 对 具有良好聚居条件的可指定编制村庄规划 同时 遵循乡 村同步编制 以及尊重村民意愿 刚性 规定和柔性标准相结合的原则 3 3 建立根植于不同地域差异化的乡 村 规划指引体系 我国面向农村地区的规划体系目前还不完 善 针对性较强的技术方法也相对不足 在社会 主义新农村建设全面推进的新背景下 必须进一 步开展规划理论研究和技术探索 要 以改善农 民生产生活环境为目标研究乡 村庄规划编制 汪光焘 2 0 0 8 以满足不同类型农村地区的差 异化发展 因此 要结合新农村建设 制定差异 化的乡村规划指导政策 笔者认为应在类型区分的基础上 根据各个 地区的发展特征和差异性 建立根植于本地特色 的规划指引体系 可将我国的乡 村大致划分为 以下4 种类型 适用相应的规划对策 1 被城市建成区包围 半包围的 城中村 应当统一纳入城市规划及其旧城改造规划 2 处于城市规划区内的近郊型乡村 靠近 城市增长边界 属于城市化的郊区 应当在城市 总体规划中予以明确划界 编制控制性详细规划 进行土地管理和空间控制 3 受工业化 城镇化发展影响较大的城郊 型乡村 处于城市发展的影响范围内或处于城镇 密集地区 有转化为小城镇的可能 该类型的乡 村应按建制镇规划的要求进行规划 4 农业为主导的内陆和远郊型乡村 属于 非城镇化地区 基本处于稳定的农业生产状态 此外还有处于生态保护区 风景名胜区的乡村 应当贯彻新农村建设的方针 以乡驻地集镇和中 心村辐射广大农村 合理布局村庄体系和相应的 公共服务设施 并维系乡 村的地域特色 3 4 乡 村规划的制定和管理必须与当 前我国乡村治理结构改革相适应 我国乡村地区的改革方向主要是 建立乡村 公共财政体制 改革与完善乡村治理结构 城 乡规划法 中的 村民自治 村民意愿 等的 实现 有赖于我国乡村治理结构的改革进程 笔 者归纳为 县统 乡协 村治 的参与模式 其 要点如下 1 县 市 级政府统筹规划各乡镇的经济 与社会发展 负责统筹指定乡 村规划的编制区 域 审核规划成果是否满足县 市 整体发展要 求 提供乡规划编制指导及经费资助等实质性支 持 2 乡级政府负责组织编制乡村规划 协调 小城镇规划 村镇规划 城镇规划 乡村规划 图2 基层规划编制体系的转变 Fig 2 Transformation of primary level planning system 乡规划 体系建构及运作的若干探讨 雷 诚 赵 民 规划研究 P l a n n i n g S t u d i e s VOL 33 NO 2 FEB 2009 14 2009年 第33 卷 第2 期 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 各村庄之间的发展 保证规划实施 发挥组织协 调作用 3 村民自治组织主要通过村委会和乡村民 间组织形式参与规划 依据 乡规民约 和地方 习俗 以村民大会或村民代表大会方式进行公示 和审议 将规划报送的决定权保留在村一级 通 过运作村民的实质性参与而推进农村的民主建 设 在这个过程中 要规范乡 村规划的编制 审 查和审批程序 上级政府的审批方式 乡镇政府 的组织管理方式 村民自治组织的参与方式等应 当简化 并讲究实效 要正确理解公众参与机制 和行政机制的关系 既要使村民的意愿能真正得 到表达 又要使规划事务具严肃性 3 5 细化 乡村建设规划许可证制度 的 施行措施 确保乡村建设安全 城乡规划法 中关于乡村的规划管理规定 是立足于全国的情况 设定的建设规划许可极为 简化 对处于不同经济社会发展水平的农村地区 以及不同的建设项目 出于确保 安全 等考虑 有必要施行分类管理 对于乡 村庄规划区内大于一定面积 如 5 0 0 m 2 高于一定层数 如2 层 的乡镇企业 公 共设施及公益事业建设 在取得 乡村建设规划 许可证 前 先要审定施工图 或是在取得 乡 村建设规划许可证 后 参照城区的建设管理办 法 需要申领开工执照后方能施工 而对于村民建房 如果是楼房 为了确保农 民的生命财产安全 在依法核发 乡村建设规划 许可证 前 先要取得 施工图合规 认定 并 承诺 按图施工 相应的 需要建立或指定 农 村建房施工图 认定机构 4 结论 我国 城乡规划法 的出台确立了 乡规划 的法定地位 从实践角度看 这只是规范农村地 区建设规划的开始 在 乡规划 的推进过程中 必须充分理解我国广大农村发展的背景 区分 乡规划 和 镇规划 的不同宗旨和编制要点