城市规划与规划环评融合的思考与实践.pdf

20 06年第4期 总第16 4期材命加到攀刊 聂 城市规划与规划环评融合 的思考与实践 舒廷 飞 霍 莉蒋丙南 包存宽 提要从城市规划生态化和规划环境 影响评价的现状与问题出发 探讨 了城 市规划与规划环评融合的思路和方法 并通过案例分析了它们融合的可 能性和 可行性 结果表明 城市规划 与规划环 评的 融合不仅能够有效解决规划环评现 状存在的问题 而且能够有效促进 城市 规划的生态化 促进城市的 可持续发展 关键词城市规划 规划环评 生态化 Methods a nd P份c ti C e ImPa etAsse ssm e nt 5片U T ng 伪1 H UO七1 of theInteg阁i on o fUrbanPla n ni ng with EnVir o nme ntal JIANG Blngn a n BAOC U nkua n AbstraC t Themet hods a nd Pra etie al e a seof i nteg r ati ng ur ba n Pla n ninga nditsEI A en v i r o nllle nt al illlPa etas se ssme nt a r e dem o n st rat ed int h e PaPerbas ed on t h e in ve stigation to t h est a t U sa nd Pr oblem sofee ologiealu rban Pla n ninga ndE认 The r e sultsoftheresea reh indie atet h at i ntegratlng ut h a n Pla n ningwi t hitsEI A ea nn ot o nlysolv eeur re nt Pr ob lem sof EI A but als oeo n t r ib ute to e eologie al in n o va tio nof ur b a n Pla n ning a ndevent uall y Pr om ot eu rba nsu st ai n a bledev eloPment Key w o rds ur ban Pla n ning E A e eolo g i e alInnovation 中图分类号 TU98 4 文献标识码A 文章编号 1000一33 63 2 006 04一002 9一06 随 着城市生态 危机的加剧和可持续 发展战略的提出 城市规划的生态化日趋成 为规划学界关注的热点 传统的城市规划虽然也考虑生态环境保护的问题 但重视城市发展的社会经济效益而忽视生态效益 导致城市规划中生态环境保护或 者可持续发展思想的贯彻更多流于表层和形式 因此 城市规划 的生态化 或者是 用生态学 的思想原理指导城市规划 是解决城 市化进程中出现 的各种问题以及城市 可持续发展的需要 也是城市规划学科自身发展和完善的需要 城市规划生态化的背景和现状 作者简介 舒廷飞 霍莉 生态学渗人城 市规划起源于 1 9世纪末以Ge or g e Ma r ch Jo h n P o w e l l 等为代表 的生态学家 规划工作者及社会科学家的规划实践与著作 1 1 1 2 0世纪初 生态学开 始与城市规 划学科结合 Ge dde s 的 城市开发 190 4年 和 进化 中的城市 1 9巧年 即是将生态学的原理和方法运用到城市问题的思考 1 96 0年代后 以罗 马俱 乐部的 增长的极限 为代表 提出对工业化 城市化前景的担忧 激发了生 态学与城市规划学科进一步结合的研究 1 96 9年 M c H毗 设计结合自然 一书 出版 提出城市与区域规划的生态学研究框架 同年 Cmw e 提 出了景 观生态规划 蒋丙南 包存宽 同济大学环境科 学与工程学院 博 士 讲师 shutf 16 3工om 同济大学环琉科学与工程学院博士 生 常州市规划设计院高级工程师 同济大学环境科学与工程学院副教 授 博士 国家 十五 科技攻关课题 若干重要环境政策及环境科技发展战略研究 Zo o3 B A614 A一1一5 29 舒廷飞粗莉蒋丙南 包存宽 城市规划 与规划环评融合的思考与实践 的概念 Od um 提出了规划结 合生态思想 的概念与方法 1 9 7 1 年 uN ESco的人与生物圈 M A B 计划 提出了开展城市生 态 系统研 究的课题 1 98 4年 U N ESCO的MA B 研究 报告提出 生态城市规划的五项原则 1 99 0 年代左右 城市规划与生态学 的结合又有新的进展 许多论著系统地探讨了城市的可持续发 展和生态化途径 B ob W alter 19 85 SimVa nde rRyu 19 86 G o记en 1990 Fr a n e A山hibue j 1997 199 6年的联合国人 居大会上制定的人居环境议程也用生态学观点表达了城市可持 续发展的目的l州 近年 国内很多专家学 者也在关注和探讨城市规划与生态 学的结合 沈清基 2 00 0 较早提出了城市规划生态学化的思 考 指出城市规划生态学化包括城市发展战略的生态学化 城 市规划思维的生态学化以及环境影响评价的生态学化回 王如 松 20 01 从我国城市生态建设的角度提出了城市建设的四类 生态转型 从物理空间需求转向生活质量需求转型 从污染治 理需求转向生理和心理健康需求转型 从城市绿化需求转向生 态服务功能需求转型 从面向形象的城市美化转 向面向过程的 居民身心健康和城市可持续发展的转型 9 J 黄徘斐 200 4 在 总结德国城市规划相关经验的基础上 提出 城市规划在开展 以前 必须回答由于规划带来的变化自然界能否承受 这个关键 问题1 1 0 1 黄光宇 杨培峰 20 05 从城乡空间结构的生态化和 城市规划理论的生态革新等角度探索了城市规划生态化的途径 和方法 2 俞孔坚 20 05 对城 市规划方法 论进行了反思 提出 反规划 的理论 从 逆向 的规划思维和 负 的规 划成果来保证土地健康安全和公众利益l l 3 经过长时间的探索 学者们已经形成了城市规划 与生态学 结合的基本理论框架和实施方 法 所有这些理论都力求在城市 规划和建设中渗透 结合生态学的思想 从规划思维 方法 程序和规划空间 制度 管理等角 度体现城市规划的生态化 具有重要的理论价值和实践意义 但是 上述大多理论均源于 城市规划学 者内部的思考和探索 缺少现实制度的支撑和第三 方的融合 使得城市规划生态化还是较多停留在理论层面 随着我国 环境影 响评价法 的颁布 要求对土地利用规 划 流域 海域 区域规划 城市建设 交通 水利 农业等 十个专项规划进行环境影响评价 这就为城市规划通过第三方 的环境评价来促进其生态化提供了法律依据 制度保障和现实 可能 的提升都具有重要的意义 施过程中也暴露了很多问题 但是 在城 市规划环境影响评价实 主要表现如下 2 规划环评自身制度的不完善使得评价过程寻租行为有可 能发生 导致评价失去其基本的意义 由于环境影响评价制度 体系尚未建立有效的监督机制 同时环境影响评价工作人员的 职业素质也还参差不齐 因此 使得环评成为某些业主花钱消 灾和某些评价人员拿钱替人说话的潜在寻租机会 业主与评价 人员形成默契和共识 规划环评从一开始就失去了其基本的功 能和意义l l 4 2 2 规划环评 自身理论和方法体系的不 完善 导致评价时 间 和结果都不能保证 目前 国内外对规划环评的功能定位主要 有两种观点 一种是将它看成是项目环评向规划层次的扩展 认为应主要基于项目环评发展规划环评的技术 方法与管理模 式 结果往往使它复杂化 另一种观点是将规划环评作为规划 编制过程 的一个环节 规划环评的有效性的最终体现并非报告 书质量如何 而是评价结论对于能否促进规划更符合可持续发 展的原则1 1 5 6 j 我国 目前规划环评的理论依据主要是基于第一 种观点 这样就一方面使得规划环评过分依赖项目环评 中的定 量方法去研究具有较大不确定性的规划 其评价的结论很难令 人信服 另一方面使得规划环评内容和技术方法过于复杂 造 成编制时间过长 更为重要的是 我国 目前仍然没有形成城市 规划环评的技术导则和规范 因此 使得规划环评技术工作人 员无所适从 只能根据个人的经验和能力进行判断和评价 其 结果如何可想而知 2 3 大多数城市规划环境影响评价都是反映型评价 属于事 后评价型 其调整 的余地和力度都极其有限 当前 由于评 价 体制的原因 国内开展的城市规划环境评价几乎都是反映型评 价 即规划成果已经完成了再进行评价 一方面评价技术人员 没有参与到规 划过程中 接触规划时间十分短暂 对规划理解 不够深刻 评价存在一定的片面性 另一方面 由于规划工作 已经全部完成 评价人员可能调整的余地十分有限 很难从环 境的角度全面地否定一些规划 而只能针对规划给出些补救 的 措施和建议 3 城市规划与规划环评融合的思考 2 城市规划环境影响评价的现状与问题 按照 环境影响评价法 的要求 近两年我国部分地区已 经开始了城市规划环境影响评价工作的实践 它一方面能控制 和改进某些不符合生态学原理和环境保护要求的规划方案 另 一方面又能促进 规划 师 自身将城 市规划生态化 以便于能够顺 利通过评价 对城市 规划成果的实施和促进城市规划学科自身 综上所述 对城市规划进行规划环评是促进城市规划生态 化的有力制度保障和现实途径 但是 由于管理制度及技术方 法等方面的原因 使得规划环评的作用仍然难以充分发挥 主 要原因就是因为现行的城市规划与规 划环评没有真正地融合 而是一个问题的两个阶段 规划环评仍然是面向结果的评价 属于调整型而非融合型 因此 笔者从问题出发 构建城市规 3 0 2 0 0 6年第4期 总第 16 4 期 撼添加创学刹 划与规划环评融合的基本框架和思路 以期能有效地促进城市 规划的生态化和解决规划环评现实 中的问题 3 1 目标与过程的融合 3 1 目标融合 首先城 市规划与规划环评的目标必须一致 都是为了实现 城市可持续 发展 战略 而不是 猫捉老 鼠 的游戏 规划 是为 了实现城市可持续发展目标 评价是为 了保证规划朝着这个方 向前进 只有统一到一个共同的目标平台 有着共同的理念和 愿望 才能做到真正的融 合 实现规划与评价有机整合 3 1 2 过程融合 过程融合是指规划过程与评价过程必须保持同步 充分融 合 它实质上就是让环评早期介人 而不是规划在前 评价在 后 不能打时间差 这样才能保证评价人员与规划人员进行充 分交流和了解 为规划 的每一步进程和每一个方案进行环境可 性行把关 保证整个规划符合生态原则和可持续发展原则 从 而避免规划 成果 的颠 覆性修改 同时 由于不同学科 的介人 也可以促使规划过程借鉴其它学科的技术和方法 有利于城市 规划自身的完善和提高 划在 有效 年限内真正有效 3 2 4 在城市规划管理法律条例 中增加生态评价和管理的内 容 从城市规划管理的角度为城市规划生态化提供法律依据和 强制条件 4 案例分析 以金坛城南新区规划研究为例 4 背景分析 金坛市地处江苏省南部 是江苏省常州市下属的县级市 城南新区位于金坛市老城区南部 北 与老城区相连 南与钱资 荡 备用水源地 面积g k m Z 毗邻 总规划面积巧km Z 总规 划 人口1 2万人 城南新区的功能定位为以居住 行政 休闲 职能为主的现代生态宜居新城 由于规划区位于备用水源地钱资荡旁 地理位置十分敏 感 因此规划编制单位在规划起始阶段 就邀请了环境评价专家 进行城市规划 的生态化篇章研究 共同探讨如何在新城建设过 程 中保证水源地水质 3 2 管理制度的改进 现行的城市规划和环境影响评价管理制度是基于各 自的历 史原因 现 实条件和专业特点而制定的 它们在保 证城市规 划 环境影 响评价 的编 制 实 施和管 理方面发挥了重要 的作 用 但是 由于各自隶属行政职能部门不同 导致它们无论在 编制 实施 还是管理过程中几乎没有交集 虽然目前也有少 部分规划在编制开始阶段就让评 价人员早期介人 但毕竟是技 术人员民间的少数行为 如果要保证规划与评价的全面整合 就应该进一步改进现行的城市规划管理制度和环境影响评价制 度 以促进城市规划生态化和规划环评的有效性 目前 香港 特区和德国都有过类似的探索I l 0 7 8 结合这些地区的经验 笔 者提出以下几点建议 3 2 规划首先确立生态底限 城市规划中应首先提出自然空 间的保留计划和生态要素的保护控制性原则 即城市规划的生 态底限 其余规划在必须满足生态底限的前提下遵照市场模式 进行 这是一个让生态专家和环境专家提前介人城 市规划的机 制 3 2 2 规划环境影响评价同步介 人 规划环境影响评价与城市 规划同步进行 评价结果及时反映到城市规划编制过程中 及 时调整城市规划中不符合生态原则的 内容 这样即可以保证规 划与评价双方进行充分交 流 讨论和学习 也可以保证规划 不 至于出现颠覆性的成果 3 2 3 规划实施后定期进行回顾评价 分析区域社会经济发展 趋势和对生态环境的影响 并在趋势分析的基础上进行合理预 测 对比现有的城市规划 及时提出对现有规划的修正 使规 4 2 规划与研究程序 该规划研究首先构建金坛生态新 城的概念 根据此概念对 金坛城南新区概念规划和结构规划进 行同步评价 评价结果及 时反馈到规划 的编制过程中去 并在规划 中作出相应调整 同 时形成城南新区规划与设计的生态原则和细则 用以指导整个 规划 研究程序见图1 金坛生态新城 的概念 金坛新城 概念和结构规划 金坛新城 概念和结构规划 金坛 新城规 划 与 设计的生态原则 生态水系统 生态 交通 生态景观等 图1规划与研究程序 4 3 规划生态化的主要 内容及作用 4 3 规划基本生态原则 通过规划技术人员与评价技术人员 的充分讨论和研究 形 成了新城规 划与设计的基本生态原则 并在 这些原则的指导 下 生成下一层次规划设计的生态细则 用以指导和控制整个 城南新区的规划过程 其基本原则包括 l 紧凑的布局 功能的更 大混合与土地开发强度的适当 31 舒廷飞粗莉蒋丙南 包存宽 城市规划与规划环评融合的思考与实践 控制 2 步行 自行车 公共交通为主 体现 以人为本 的 交通组织模式 3 能源的高效利用与新能源的使用 4 有利于再循环的生态社会与生态产业 5 按照 以水为魂 功能优先 思想建设新城绿地与景 观系统 6 基于钱资荡水资源保护的面源污染控制 雨污水利用 以及水生态系统恢复 4 3 2 规划生态控制与设计重点 在上述原则指导下 针对金坛城南新区的特点 围绕保护 备用水源地的基本目标 从空 间管制 交通组织 污水处理 雨水收集与排放以及景观建设等几个方面对城南新区进行生态 化设计和控制 l 空间 重点空间管制区域的确定 主要 通过 对钱资荡周围开发控制来确保钱资荡水源地的安 全 其控 制措施主要有 钱资荡为 中心 向北靠规划区内开 发强度逐级升高 以规划区为 中心 向南接近钱资荡保护强 度逐 级加大 在钱资荡周 围设置化肥 农药控制范围 在 钱资荡北 岸靠近规划区设置绿化和建筑物理控制区 图2 3 4 5 圈5 钱资荡北岸绿化和建筑物理标准控制区示愈图 2 交通 交通系统的生态化 主要通过交通组织 交通场地设置等措施 充分体现 生 态适宜 以人为本 公交优先 的原则和理念 停车场要求 规划核心区 禁止使用地面停车场 规 划核心区 以外 建议优先使用地下停车场 然后再考虑地面停 车场 小区或单位 要求停车场尽量设置在门口 道路要求 在小区或单位内 道路系统的设置以步行或 自行车为主 在城区次级道路上 设置专门的自行车和人行 道 在城区主要道路上 设置专门的公交车道 场地要求 地面停车场一律要求采用透水性地面 人 行道 庭院廊道等要 求尽 量采用透水性地面 城市广场 社 区公共开敞活动空间等要求尽量采用透水性地面 3 污水 西侧别墅区废水的零排放 位于钱资荡西面别墅区的生活 污水 采用人工湿地系统与 蛆酬生态虑 池相结合的生态技术处理后直接排人钱资荡 作为 水源地补充水 实现部分区域生活污水的零排放 图 6 4 雨水 生态化雨水排放与收集系统 充分利用现有水系 构建三个层次的雨水生态收集系统和 排水系统 具体要求为 三个层次互相连通 水系标高 第 3Z 20 06年第4期 总第16 4期 一层次 第二层次 第三层次 硬质地面 绿地与水系保持 界面连续 标高 硬质地面略 绿地平面 水系平面 要 求 行车道外的硬质空间 尽量使用透水性地面 增加雨水的地面 渗透 在小区或单位内 如果有景观水体 要求就近与雨水 明渠连通 要求所有明渠或者地面水体都尽量避免使用硬质 护岸 图7 可行性和操作过程 金坛市的实践表明 城市规划 与环境评价的融合不仅能够 有效促进城市规划的生态化 保证城市规划过程和目标均符合 环境保护与可持续发展要求 而且 这种融合过程较之规划形 成后再进行评价可能更为科学可靠 主要是因为评价的早期介 人可以使评价的目的通过规划自身的生态化调整得以实现 能 比较有效地避免目前规划环境影响评价存在的寻租行为 技术 方法不完善以及规划环评调整余地有限等现实问题 5 结论 城市规划与生态学的结合以及城市规划生态化是一个较新 的课题 大多数研究尚处于理论 阶段 而规划环评由于其自身 理论方法 管理制度等不完善的原因 存在一些现实问题 笔 者通过城市规划与规划环评的融合研究 试图探索城市规划生 态化的另一条有效途径 并为规划环评的发展与完善提供一种 新的思路和方法 参考文献 5 景观 东部生态与景观净化廊道构想 利用东部现有的水系 构建人工湿地系统 建设长约Z k m 的景观水系湿地廊道 净化从老城区带来的污水 实现对区域 污染的正贡献 图8 4 4 案例小结 通过金坛城南新区规划的合作研究 形成了城南新区城市 规划的基本生态原则和设计细则 用以指导城南新区的城市规 划与设计 并从空间管制 交通组织 污水处理 雨水 收集与 利用以及景观建设等角度进行了生态化的尝试 一方面 为金 坛城南新区开发过程中如何有效地保护水源地提供了技术方法 l l 欧阳志云 王如松 生态规划的 回顾与展望 自然资源学报U l 199 5 1013 203一215 2 l 杨培峰 城乡空间生态规划理论与方 法研究 M 北京 科 学出版 社 2005 s 李德华等 城市规划原理 第三版 M 北京 中国建筑工业 出版社 200 1 4 Bob Wa lt e r er 目 Su s切n able C it i e s C o nc e pt andst r ate子es f o re e o一cit y de ve l oPment M Lo s A n ge l e s E e o一Home M ed ia 19 93 s simva nde rR四 pet e r Ca lt h o 甲e Su s切nable C o n u n un i t i e s A n ew de sig n 卿t h e sis f o rcit ies su bu t h san d town s M1 SanFr a neis eo Sier r aClubBo oks 19 8 6 6 Le o n a r d Or t olano王n v i r o nmen t a l Pla nn i ngand D eeision Ma k ng M N e wY ork Wi l ey 19 8 4 33 舒廷飞粗莉蒋丙南 包存宽 城市规划与规划环评融合的 思考与实践 v 沈清基 论城市规划的 生态思维城市规划 汇刊田 2 0 0 0 e 7一12 同济大学出版社 s 沈清基 论城市规划的生态学化 兼论城市规划与城市生态规划 的关系田 规划师 2000 31 5一9 1 0 1 王如松 系统化 自然化 经 济化 人性化 城市人居环境规划方 法的生态转型 城市环境与城市生态田 加0 1 3 1一5 1 10 黄排变 面向未来的城市规划和设计 可持续性城市规划和 设计 的理论及案例分析 叫 北京 中国建筑工业出版社 20 04 l 1 黄光宇 杨培峰 城乡空间生 态规划理论框架试析 规划师叶 200 2 1 8 41 5一9 1 1 2 杨培峰 蔡云楠 我国城市规划理论的 生态化革新分析 城市发展 研究U J 2005 12 2 l 33一3 7 l s 俞孔坚 李迪华 刘海龙 反规 划 途径 MI 北京 中国建筑工业 出版社 20 0 5 114 杨洁 毕军 顾朝林 周鲸波 城市规划的环境影响评价研究初探 环境污染与 防治 J 2 0 0 4 2 6 6 465科6 7 1 5 p ar t i dd t i o R o s面o M二a St r at eg i e En v i r o n m e n山 As s es s ment key Is s ue s Em e rg in g 如m R ec ent Pr a ct iee 田 E n v i r o n m e们回 I m Paet 户比se s s m e n t R e v i e w 1996 16 1 3 1 55 16 1 Alu la n c l a l e D T h e p ot ent ia l R ole o f St r at eg i e Env ir o n m en山 A s se s s m e nt i nt h e A et i v i t i e sof Mu lt i一l a t e目 D e v el o Pm e nt Badk s I Env i r o n m en t a l In 1Pa ct A s se ssment Re v i e w 2 0 0 1 21 5 4 7叫29 l v 于春普 系统化 生态化 现代 化 城 市生态学与开拓城市规划 的新思路 北京规划建设 田 1 99 4 1 2 3 13 16 11 81杨保军 中国的城市规划体系与规划程序简介 2 0 0 2年第六次德中 建筑和城市发展研讨会 北京 国际城市文化协会 2 0 0 2 8 1叱6 收稿日期 20 0 6一0 4 画 钻黔舔麟 建设部同济大学城建干部培训中心动态 1 双 高人才 干部培训班 第三 期济南市 双 高人才 干部培训班于2 00 6年 5 月2 5 日顺利