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控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 1 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 江 毅 摘要 摘要 随着中国城市化进程 控制性详细规划在实际操作中缺乏必要的灵活性 导致近些年 规划调整频繁 城市问题不断爆发 本文整合规划设计 规划技术与规划管理等多方面领域 进行弹 性城市的实践探索与研究 该实践横跨规划 管理与计算机技术等多个学科 涵盖规划的编制 审批 与操作实施的全过程 在规划编制阶段 在传统规划基础上 增加单元控制和调整规则 通过规划评 审对控规单元与调整规则进行法律认可 以保证了规划的科学性及严肃性 在规划审批阶段 以计算 机技术为支撑 规范化人为操作 形成规范审批流程 以保证审批过程的合法性 在操作实施阶段 通过软件平台固化被法律认可的调整规则 将原有单地块控制变为对单元内指标的控制 通过技术运 算进行适当的调整与修正 减少城市发展与规划之间的不协调 创建规划的动态维护制度 从而实现 控规的全生命周期的动态维护管理 本文以福建省泰宁县控制性详细规划单元控制数字化信息管理平台为实践 该平台正在实践过程 中 关键词 关键词 控制性详细规划 单元控制 弹性 规划管理 1 引言 引言 控制性详细规划是城市规划中重要的一环 是对城市总体规划的深化和落实 也是 城市规划实施管理最直接 最主要的依据 控制性详细规划中的规划控制条件是法定行 政许可文件 是国有土地使用权出让转让 开发建设必要和重要的内容之一 城乡规划法 中规定 控制性详细规划应覆盖城市总体规划期限内确定的所有的 建设用地 控制性详细规划一经批准 任何单位和个人不经法定程序不能随意修改 由 此将控制性详细规划提升到法律或 准法律 的位置 极具 刚性 但目前在我国快 速城市化的背景下 由于各城市系统的相互作用和影响 城市的发展具有不确定性 以 往控规技术方法刚性强 弹性弱 政府自由裁量权较小 面对复杂市场需求时 容易出 现规划管理的道德困境 因此控制性详细规划在规划实施过程中需要动态的进行深化和 完善 在 刚性 控制的前提下亟需 弹性 形成一个动态的规划的过程 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 2 2 控制性详细规划的 单元动态控制 理念 控制性详细规划的 单元动态控制 理念 2011 年开始实行的 城市 镇控制性详细规划编制审批办法 中首次提出 第十八 条 控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度 逐步建立控制性 详细规划数字化信息管理平台 第十九条 控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动 态维护制度 有计划 有组织地对控制性详细规划进行评估和维护 建立动态的控制性详 细规划数字化信息管理平台上升为法律法规层面的要求 为形成动态的控规管理过程提供了 法律依据 如何在动态控规管理中科学的 合理的体现控制性详细规划的 弹性 成为研究 的重点内容 就此 城市 镇控制性详细规划编制审批办法 中提出 第十一条 将建设地区划分 为若干规划控制单元 组织编制单元规划 控制单元规划 首次出现在国家部门法规中 也为控制性详细规划的 弹性 提供的具体操作的载体 控制单元规划 是承上启下的层 次 衔接总体规划与控制性详细规划 其作用一方面在于保障上位规划的刚性内容能够有效 贯彻落实 另一方面为复杂多变的市场需求变化提供弹性应对的工作空间 本文在控制单元 规划的基础上 结合城市发展需求 在满足法律法规的前提下 提出 单元动态控制 的理 念 单元动态控制 是在传统控规基础上 把规划的制定和规划实施的管理有机结合起 来 从而不断的维护和修正法定的规划 在规划制定中增加 单元控制 将城市划分为多 个控制单元 保证划定单元总指标不变的情况下 依据相应的刚性规划条件 在规划评估的 基础上 单元内规划用地可进行 弹性 调整 从而使各单元内的控规实施可满足城市发展 带来的实际情况 建立 控制性详细规划单元控制数字化信息管理平台 以下简称 控规 单元控制平台 3 控规单元控制平台与传统控制性详细规划的比较 控规单元控制平台与传统控制性详细规划的比较 与传统规划相比 单元动态控制 把规划作为一个过程 而不是结果 既注重建设行 为的协调性 更注重运用政策杠杆 更加关注近期的需要并强调灵活性 3 1 法律基础对比法律基础对比 控规单元控制平台与传统控制性详细规划法律基础相同 都严格按照 城乡规划法 和 城市规划编制办法 建设部 城市 镇控制性详细规划编制审批办法 以及相关国家和 地方的法律法规的要求 编制 管理 实施规划 3 2 控制强度及内容对比控制强度及内容对比 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 3 控规单元控制平台继承了传统控规的刚性控制和完备性 弥补了传统控规在弹性控制和 单元兼容上的不足 传统控规传统控规 控规单元控制平台控规单元控制平台 刚刚 性性 控控 制制 好 严格控制 城市规划编制办 法 中所要求的各项强制性指标 控制 好 严格控制 城市规划编 制办法 中所要求的各项强 制性指标控制 规规 划划 内内 容容 好 按照 城市规划编制办法 中要求内容编制 好 各地块按照 城市规划 编制办法 中要求内容编 制 增加单元控制内容 弹弹 性性 控控 制制 无 原规划对单一地块严格控 制 各项指标在刚性要求下 如 有不满足城市发展要求 需按照 法律流程调整规划 消耗时间多 并承担一定的风险 好 在进行审批通过的控制 单元内 可依照审批通过的 规则进行灵活 弹性 调整 单单 元元 兼兼 容容 差 原规划在兼容性控制中以 兼容性表为依据 在兼容的同时 没有对可兼容的量进行控制 导 致在实际开发中某些用地与规 划要求控制的量出现较大偏差 好 针对不同的单元 控制 不同的土地性质兼容 保证 在用地兼容的过程中 各类 用地的数量及指标均在相对 严格的控制范围之内 可通 过计算机软件固化流程 3 3 编制成果内容对比编制成果内容对比 传统控规 基本内容 传统控规 基本内容 控规单元控制平台 基本控规单元控制平台 基本 特色 内容 特色 内容 法 定 图 地块强制性控制指标 地块指导性 控制指标 单元强制性控制指标 单元指导性控 制指标 地块强制性控制指标 地块指导 表 1 传统控规与控规单元控制平台控制性对比 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 4 则 性控制指标 法 定 文 本 城市规划编制办法 中规定的法 定文本内容 城市规划编制办法 中规定的法定 文本内容 单元弹性控制规则内容 基础 资料 汇编 城市规划编制办法 中规定的基 础资料汇编内容 城市规划编制办法 中规定的基础 资料汇编内容 说明 书 城市规划编制办法 中规定的说 明书内容 城市规划编制办法 中规定的说明 书内容 成果 数字 化 电子图档 规划数据库 规划信息平台 3 3 控制流程对比控制流程对比 控规单元控制平台是对传统地块控制内容和方法上的补充和完善 它们在流程上都分为 三个阶 规划编制阶段 规划审批阶段和规划实施和管理阶段 规划编制阶段 控规的单元控制流程中 除了完成传统地块控制中的控规编制内容还需 要同步编制出控制单元 控制规则 控制指标 规划审批阶段 控规单元控制还需多审批掉和弹性控制密切相关的控制单元大小和位 置 控制规则和指标是否合适 并且需要将审批结果输入到单元控制的辅助管理决策系统中 为以后的弹性管理增加方便性和科学性 规划实施和管理阶段 本阶段是最大的不同 是在出具规划条件的方式不同 传统方式 简单直接的从控规中画出用地红线 输出规划条件给对应的项目 而单元控制 可以对单元 内的地块指标有一定的弹性调整空间 在不涉及控制单元强制性指标的前提下 必要时可进 行一轮单元内的方案调整 输出调整后的规划条件给对应的项目 从而体现出科学性和灵活 性 1 传统控规控制流程 表 2 传统控规与控规单元控制平台成果内容对比 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 5 2 控规单元控制流程 图 1 传统控规控制流程 图 2 控规单元控制平台流程 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 6 3 控规单元控制的管理实施流程 控规单元控制的管理实施流程 规划评审阶段控规编制阶段规划管理阶段 项目批准 核准 备案 建设工程设计方案修建性详细规划 建设用地的位置 面积 允许建设的 范围等 通过 项目批准 核准 控制单元规 则 指标判别 不通过 签订土地出让合同 出让地块位置 使 用性质 开发强度 等 土地招 拍 挂 办理用地手续 公示 控制性详细规划 需批准 核准的项目需备案的项目 出让方式 划拨方式 项目不批准 项目建设 控规编制 同步编制 控规单元 单元规则 单元指标 控规审批 确定地块指标 同步审核 控规单元 单元规则 单元指标 建立单元 控规辅助 决策系统 出具规划条件 出具规划条件 用地线线管理 图 3 控规单元控制的管理实施流程 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 7 4 控规单元控制平台在城市规划中的运用 以福建省泰宁县控 规编制为例 控规单元控制平台在城市规划中的运用 以福建省泰宁县控 规编制为例 4 1 法律法规的创新支撑法律法规的创新支撑 2013 年 2 月 17 日 福建省住房和城乡建设厅出台了闽建 2013 1 号文件 福建省城市 控制性详细规划管理暂行办法 其中根据 中华人民共和国城乡规划法 福建省实施办法 城市 镇控制性详细规划编制审批办法 等有关法律 法规和规章制度规定制定 以保证城市 镇总体规划的实施 福建省城市控制性详细规划管理暂行办法 中强调提出对单元控规的地位和控规实施 过程中的动态维护 在对城市总体规划的进一步落实与控制性详细规划的实施 增加城市发 展中的弹性与可操作性 控制性详细规划逐步由文本转向以计算机技术为基础的信息平台数 据库 为城市建设及审批管理提供了更准确的操作空间平台 4 1 1 建立信息和管理维护平台建立信息和管理维护平台 福建省城市控制性详细规划管理暂行办法 中 第五条 市 县人民政府城乡规划主 管部门应当健全控规档案管理制度 逐步建立控规数字化信息管理和维护平台 第十一条 控规成果编制成果由文本 图表 含图纸和图则 以及相关编制说明等附件组成 文本和图 表的内容应当一致 各地应当逐步建立市 县 统一的 一张图 规划管理平台 第十六 条 控规组织编制机关应当及时将经批准的控规成果等资料纳入控规档案管理平台 统一实 施 4 1 2 提出单元控规的组成内容提出单元控规的组成内容 第八条 为落实城市城市 镇总体规划的强制性内容 提升控规的针对性和可操作性 控规可以分为单元控规和地块控规两个层次组织编制 分单元和地块两个层次编制控规的 单元控规和地块控规的划分原则 控制内容和深度要求执行导则 第九条 单元控规应当 以落实总体规划为目标 以控制单元为载体 对控制单元的主导用地属性 整体控制指标 五线 三大设施 及社区服务设施提出规划控制要求 并指导地块控规的编制 地块控 规应当进一步细化 深化各类用地和设施的定性 定量和定位控制内容 作为地块规划建设 管理的依据 单元控规 的编制 是控规编制的接触 增加控制性详细规划编制的工作步骤 能 够有效的提高控规的准确性和完备性 有效的对城市总体规划进行深化和延伸 在控制性详 细规划开展前 城乡规划主管部门根据实际情况组织划分控制单元 其划定范围依据城市总 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 8 体规划确定 控制单元互补重叠 无缝衔接 实现城市规划建设用地范围内的全覆盖 控制 单元划分方案经过论证后确定 应按照一定规则赋予相应编码 并纳入城市规划管理系统 4 1 3 提出控制性详细规划的动态维护提出控制性详细规划的动态维护 第二十条 市 县城乡规划主管部门应当建立控规的动态监控和完善制度 对已实施 的控规进行适时动态评估 第二十三条 分单元和地块两个层次编制控规的 经评估 控规的内容无法实施 确 需进行局部 技术性调整优化 且尚未达到控规修改情形的 可以实施控规动态维护 控规 动态维护应当符合以下要求 1 不得降低或者更改单元控规确定的 五线 三大设施 及社区服务设施用地等控制要求 2 地块控规的维护应遵循 有增有减 总量控制 的原 则 确保规划控制指标在本单元控规范围内各地块之间的综合平衡 并不得突破单元控规确 定的净用地面积以及各类用地的建筑总量上限等控制指标 3 不得改变单元控规确定的主 导用地性质 用地兼容性应在 福建省城市控制性详细规划编制导则 规定的土地兼容性范 围之内 第二十四条 实施控规动态维护 控规组织编制机关应当按照下列程序进行 1 对 控规动态维护的必要性和可行性进行评估 2 在根据征求意见对动态维护方案进行优化基 础上 编制控规动态维护成果草案 3 将控规动态维护成果草案提交局工作会议集体研 究批准 其中调整涉及地块控规用地性质 兼容性除外 控规容积率控制指标的 应将动 态维护成果草案提交控规原审批机关批准 4 将经批准的动态维护成果公示并纳入控规管 理平台统一实施 控规组织编制机关应当建立健全控规动态维护内部管理和运行机制 确保 动态维护依法有序开展 4 2 单元控规平台 在实际项目中的应用 以福建省泰宁县丹霞新城控制 性详细规划为例 单元控规平台 在实际项目中的应用 以福建省泰宁县丹霞新城控制 性详细规划为例 4 2 1 单元控规平台 中单元控规的编制 单元控规平台 中单元控规的编制 单元控制 平台在整体成果中对城市分为单元和地块两个层面进行编制 在地块控制 中 结合 城市规划编制办法 中规定内容进行编制 平台中针对单元控制的创新进行了具 体的编制和成果展示 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 9 在分区层面 泰宁县可分为四个单元 城北的工业区单元 火车站单元 老城区单元和 丹霞新城单元 各单元可提供相关的展示信息 提取各分区单元的建筑总量 建设用地 居 住人口等信息 以及在分区单元层面的城市五线及重大设施的控制 在基本单元层面 丹霞新城分为四个基本单元 各单元有主导的用地性质 主导用地性 质以各自单元中的用地或建筑量最多的进行确定 单元内部相关指标可进行统计 基本单元中 可根据成果对各单元的设施需求进行控制 可包括公共服务设施 交通设 施 小型市政设施等 图 4 分区单元 图 5 基本单元 图 6 基本单元指标 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 10 同时针对指标 可控制各单元的平均容积率 建筑密度 建筑限高 人口等 以保证各 单元的建设的整体控制 图 7 基本单元 公共服务设施 图 8 基本单元 平均容积率 图 9 基本单元 绿地率 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 11 4 2 2 单元控规平台 的管理控制 单元控规平台 的管理控制 单元控规平台 针对法律法规要求 建立 一张图 管理及规划图档管理 统筹城市 中各规划的内容及信息 将城市总体规划 控制性详细规划及各专项规划等进行横向及纵向 图 10 基本单 元人口数据 图 11 基本单 元建筑限高 图 12 基本单 元停车位控制 控制性详细规划单元控制数字化信息管理研究 12 的对应及管理 保证各规划的可操作性 取消各规划的冲突 实施控规动态维护 以单元内动态调整为主 使控制性详细规划在操作中实现 弹性 保证单元内控制指标整体不变 在城市开发的过程中 各地块的指标可进行规则内的调整 弹性 调整按照既定的调整规则 并通过软件平台对调整的地块进行检测 符合控规单元 编制指标及规则的可进行调整