中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策（下）.doc

1.标题：中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策（下）作者：刘颖惠冰时间：2011-9-30 0:00:00来源：城市发展研究2011年第7期正文：2.3 政策执行功利化按照公共选择理论的观点假设，任何人都是经济理性人，政府官员也不例外，“虽然政府官员及其组成的政府机构具有谋求公共利益的职责和意愿，但是他们和普通公民一样也有着自身利益，他们的行为目标不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府官员也会利用手中所掌握的权力假公济私、投机取巧。”15在城市低碳发展政策尚不完善的时期，作为低碳政策主体制定者和决策者的政府部门或是政府官员会为了部门利益或自身利益而做出危害公共利益的行为，使低碳发展政策在执行中覆盖了功利化色彩。对于低碳发展政策执行中的功利化表现具体体现在以下几个方面：一是硬性规定导致执行偏差。作为最大的发展中国家、第二大C02排放国，为显示我国负责任的国际形象，国家承诺2020年，全国单位GDP温室气体排放比2005年下降40%-45%，为完成减排任务，中央政府将减排指标分摊到地方政府，并将之作为官员考核的重要指标之一，这种强制性的硬性规定而非激励引导的方式反而打击了部分地方政府执行政策的热情和积极性，而导致执行质量的偏差。一方面，有专家认为，国家倡导低碳生态城市建设，就会有不少地方出台发展低碳经济、建设低碳生态城市的政策，去做一些项目的示范，而这些项目往往是为了示范而示范，堆砌展示一些并无多少推广和实用价值的新技术。有些城市出于保护地方经济的目的，高调宣传低碳经济理念，但是真正行动却与宣传不成比例。据中投顾问发布的2009-2012年中国环保产业投资分析及前景预测报告指出，中国把节约能源、发展清洁能源、可再生能源和新能源作为能源领域的基本国策，出台了一系列政策举措，各级政府对其重视程度还远远不够。打造一张低碳生态城市名片，以向外界显示自己的积极响应，已经成为许多城市落实低碳发展战略的重要举措。另一方面，政府官员落实低碳发展政策、制定具体执行方案时，由于缺乏民主基础和科学依据，有时尽管出发点是好的，但是由于背离人民长远利益和违反科学规律，往往导致经济上的惨重损失，影响了政府形象。以国家“十一五”减排目标完成情况为例，从数字上看，节能减排任务的确是提前完成了，但地方在完成各自任务时，迫于问责压力，采取了“一刀切”等极端方式，甚至采取了作假手段，使得节能减排变成了一种短期的“数字游戏”。二是“政绩观”引导下的形式主义。以GDP增长率为主导的政绩观仍然是大多数城市政府在城市建设中的主导观念，低碳政策的执行出现众多虚化或形式主义问题。一方面，一些地方不能正确认识城市低碳发展的重要性，仍然片面地以经济效益为目标，将GDP增长作为硬性任务，走先污染之路，逃避社会责任。“地方政府是一定范围内的公共产品供给主体，又是地方经济增长的利益主体。在增长竞争压力下，地方政府缺乏真正实行节能减排的动力。相对节能减排而言，地方GDP增长和财税任务是更具有约束力的硬指标。一些经济发展相对落后的地区也面临引资与引污的矛盾，产业转移带来的发展机遇对落后地区的吸引力要远远大于控制污染的动力。增长的硬指标压迫着节能减排，使其变成软约束。”16由于高耗能、高污染项目能给地方官员带来短期政绩，所以不少官员宁要“黑色经济”也不愿要“低碳经济”，做一些表里不一的行为，例如有些城市对于本市内的经济结构调整措施力度不大，特别是一些城市对于其主导产业企业，高消耗问题整治不够到位，对一些高排放、高效益企业采取暗地支持的态度;要么相关部门在政策执行中以收费为目的，只要企业交排污费，就放纵企业的生产行为，它们把收缴的费用算作是完成政策任务的证明，这明显是一种极不负责的表现。另一方面，有一些城市期望通过打造“低碳生态城市”概念，以此作为改善政府形象、提升城市品牌、争取上级支持、吸引客商投资的策略，而具体的低碳实践多为零散性和尝试性的，尚未形成系统的低碳经济发展框架。必须承认，不少地方政府提出的低碳目标，在当前还处于概念和口号阶段，甚至有些地方打着低碳旗号，大搞基础建设，以低碳之名行高碳之事。三是部门利益带来责任推诿。由于低碳发展涉及众多部门，比如能源管理由工业、建筑和交通等部门管理，节能政策、能源价格、财税政策、环境保护等也涉及多家政府部门，这种部门之间的联系和部门利益化倾向会导致责任推诿现象的发生，地方政府及部门之间各自为政会导致资源浪费而最终损害的仍然是人民的利益。有的部门认为发展低碳经济企业是主体，是企业事情，政府不便干预，没有摆上重要议事日程而导致管理的弱化。2.4 政策效果评估不透明由于低碳发展实践对于我国来说还是一种新的尝试，作为一种未来发展的必由之路，在探索和尝试中仍存在政策体系的不完整问题，其中最为明显的就是当前缺乏低碳政策实施效果的评估及评估不透明等问题。中国现有的低碳生态城市建设总体上是自发性的、零散性的、尝试性的，还没有形成一个系统的低碳生态城市发展方向。据媒体报道17，目前中国也没有碳排放的官方测算标准，我国的碳排放数据都是由英国世界自然研究所、美国国家实验室、国际能源署、世界银行等国际机构给出的，因此地方的碳排放清单还是一笔糊涂账。申银万国证券公司的一份研究报告指出，对于国内的低碳省份和城市试点工作，客观的量化监督是工作顺利进行的基础。碳排放数据统计和管理体系的建立将对未来碳减排量的监测以及节能减排实施效果起到量化监督作用，同时也将为未来合同能源管理机制。但是目前面临城市低碳发展政策价值片面、执行功利等环节的问题，政策评估的不足对于当前城市低碳发展来说无疑是雪上加霜。3 城市低碳发展政策的调整：优先性排序城市低碳发展政策的实施现状所反映出的问题如果得不到足够重视和有效处理，将会严重阻碍当前各地正在进行的低碳生态城市建设，针对这些政策问题，本文试图从以下几个方面提出改进建议。3.1 科学定位政策价值低碳生态城市建设是一个系统的工程，城市低碳发展政策要做好统筹规划，同时兼顾效率和公平，实现城市发展的经济效益、社会效益和生态效益的统一。低碳生态城市建设不是以高成本为代价的，低碳生态城市建设也不是不发展或慢发展，而是协调经济发展与社会发展、生态环境之间的关系，实现统筹兼顾，可持续发展，不能为了一方利益而损害另一方利益。城市低碳发展决策者要深入低碳发展理念、科学定位低碳政策价值。为贯彻低碳发展价值理念，应该将低碳理念融入城市生活的每个细节中，同时要认识到低碳生态城市建设不是一蹴而就的，它是一个长期的过程。一方面，各地政策主体要进一步明晰低碳生态城市的内涵，制定科学建设规划。正确处理经济发展与环境保护、节能减排与低碳消费、眼前利益与长远利益之间的关系，在制定城市低碳发展政策的过程中，每个决策环节都必须考虑环境和气候变化因素，促使决策主体摆正低碳政策的正确价值追求并将之落实到实处。另一方面，大力宣传低碳生产生活方式理念，提高发展低碳经济思想认识。充分利用电视、电台、报刊、网络等新闻媒体，广泛开展形式多样的宣传活动，引导全社会加深对低碳发展的认识，形成对低碳政策制定者的约束和规范，为科学界定低碳发展政策价值营造良好的社会氛围。通过全社会的共同参与，牢固树立低碳经济理念，切实增强发展低碳经济的紧迫感和责任感，为实现资源节约型、环境友好型社会而努力。3.2 优化政策结构，再造政策体系鉴于我国低碳发展经验不足、低碳发展政策结构存在一些不合理问题，优化低碳发展政策结构，完善政策体系，对于理清低碳生态城市建设的思路和方向，更明确有效地执行低碳发展政策来说至关重要。一方面，中央政府制定一个总体规划，为低碳经济发展创造条件，发挥其对地方城市低碳建设的指导作用，并通过不同层级政府制定相关的政策，实现中央决策与地方实施之间的衔接和配合，形成城市低碳发展的长效机制。各级政府要在中国已有的应对全球气候变化的国家方案、行动规划、方针措施的基础上，加快实施低碳经济发展的国家战略部署，贯彻落实“十二五规划”中关于低碳经济发展的内容，形成一个具有可操作性的发展低碳经济、建设低碳生态城市的总体思路与实施方案。另一方面，各地制定的低碳发展政策要体现地方发展特色，同时坚持中央政策的原则性，将工业与服务业、生产与消费等领域统一起来，实现各行各业的节能低碳生产方式。不顾自身的自然禀赋、资源条件、技术水平等方面的条件，盲目跟风建设的城市显然不能达到低碳的效果。为此，各地在制定低碳发展政策过程中，一定要做好低碳生态城市建设的规划，在深刻认识本地具体情况的基础上，发挥自身优势，创造性地制定因地势宜的低碳发展政策，根据各自城市的特点，避免低碳生态城市建设标签化，通过差别化路径实现“低碳化”。最后，低碳发展政策是一项系统工程，还需要制定相关配套政策的支持。低碳发展政策不仅包含指导性的政策，还要包含政策手段的内容，低碳发展政策不仅仅需要运用行政手段加以落实，还应该发展和完善包括税收、财政补贴等方面的经济手段和激励政策，制定具体的扶持激励低碳经济产业链发展的政策，“在现有制度框架下，城市政府要加快行政管理体制改革，逐步建立有利于营造城市良性合理发展的行政管理体制，探索适合中国国情的城市公共治理模式在城市治理层面，实现十七大要求的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的城市公共治理模式。”183.3 清除政策执行的阻滞因素“政绩观”无疑是导致低碳发展政策执行不力的主要原因之一，为治理低碳发展政策执行中的功利化问题，改变地方政府官员绩效考核指标，引入“绿色新政”概念具有一定的借鉴意义;同时因职能不清、权力交叉而出现的责任推诿、部门利益现象也要求政府进一步转变政府职能、理顺部门关系。低碳生态城市建设不仅需要政府、企业和公民形成合力，还需要各级政府之间、不同政府部门之间建立合作关系，通过内部的合作实现资源信息共享。一方面，实行“绿色GDP”评价体系。“加强政府绩效评估，设置合理的政绩指标体系是转变地方政府政绩观、引导经济社会发展模式转型的重要手段。”19通过政府绩效评价体系改革，贯彻绿色政绩理念，在实践中将绿色经济增长作为考核政府官员的主要指标，促使其逐步转变强烈的“政绩观”。在实施城市低碳发展政策中，制定统一的明确的低碳发展评价指标，以此为参照考核政府绩效。李军鹏也认为“改变政绩评估方式，把发展低碳经济作为政府绩效评估与干部任用的重要依据，建立健全低碳经济的工作责任制、问责制和绩效评估体系”20是实现低碳经济条件下政府管理创新的重要途径。理论上的提出只是一个层面的问题，关键是要在实践中尽快落实这一改革，逐步扭转保守的政绩评价观念。正如朱秦所说的，低碳生态城市建设需要“改变地方政府片面追求经济指标的政绩观，建立科学的绿色政绩考核制度，将生态保护、环境治理、低碳指标的实现纳入干部政绩考核体系，确保政府在经济管理和社会发展中严控新上高碳项目、加大节能减排项目实施力度，全面完成节能减排目标。同时，在建立落实低碳产业政策的具体措施、工作规范基础上，分解责任和目标，完善责任追究制度。对没有履行职责，导致地方碳排放超标的单位领导，进行严厉问责，提高政府对各项低碳经济政策的执行力度，发挥好政府的监管职能。”21同时建立低碳生态城市发展政策执行责任追究机制和政策执行监督机制加以保障。另一方面，加强政府之间的合作。“环境保护已不再是一地、一市各自为政的事情，需要整个区域、流域共同解决，包括跨地区、跨行政管辖范围的公共合作，从各地(市)各自为政的治理，走向资源整合协同治理。”22同时要理清政府职能及权限，明确各个政府部门的职责，实现政府管理组织的创新，建立跨区域的整合联动机制，“全国范围内实现区域联动，避免自己生态使别人不生态的过度竞争。”23同时建立资金保障机制，将用于支持城市低碳建设的资金列入财政预算的支出范畴，把低碳经济发展资金作为财政的经常性支出，为发展低碳经济提供制度保证，通过立法形式确定低碳经济发展投资占财政支出的比例，调动地方政府积极性。3.4 建立政策效果评估机制：公众参与的评估体系由于处于探索阶段，低碳生态城市发展经验不足，使得各项政策体系并不完善，目前，我国较为完善的低碳生态城市的标准是2010年3月19日中国社科院公布的评估低碳生态城市的新标准体系，具体分为低碳生产力、低碳消费、低碳资源和低碳政策四大类共12个相对指标。这种笼统性的低碳生态城市指标加剧了政策效果评估的难度。为进一步加强政策评估在低碳发展政策实施中的反馈和监督作用，一方面，国家应该在各地积极推进低碳生态城市建设过程中总结经验，通过数据和信息收集，制定更明确的低碳评价指标，作为评估各地低碳政策执行效果的参考，因此各级政府在发展低碳经济过程中既要走稳也要走快，高度重视低碳发展、积极推动低碳生态城市建设。另一方面，随着政府行政管理体制改革的进一步推进，公民参与公共事务管理的角色发挥着越来越重要的作用，对于完善低碳发展政策而言，国家在完善低碳政策评估政策过程中，应该将公民参与政策评估考虑在内，通过立法形式确保公民参与作用的发挥，以增强对政府低碳发展政策的监督，提高城市执行低碳发展政策的质量和效率。建设低碳生态城市是一项长期的艰巨任务，也是实现国家可持续发展的必由之路，这一任务的落实要通过具体的低碳发展政策加以实现。因经验不足、配套不完备等原因，低碳发展政策在实施中难免会有一些误区，但是这不是我们放松低碳发展的理由，我们要做的是高度重视事关人类可持续发展的低碳发展之路，同时通过总结经验，进一步完善低碳发展政策，“把适合现阶段中国城市规划发展需要、体现生态城市发展理念的技术策略，纳入城市规划管理体系，以公共政策的形式引导和保障低碳生态城市发展。”24通过全社会的共同努力，推动我们在可持续发展的道路上走的更远。【参考文献】1仇保兴.城市发展战略J.城市规划通讯，2009(2)：5-12.2李迅.低碳生态引领城市发展新方向J.环境保护与循环经济，2010(6)：4-6.3朱守先.城市低碳发展水平及潜力比较分析J.开放导报，2009(8)：10-13.4江波.广东节能减排公共政策设计理念变革与实现机制创新J.华南师范大学学报，2009(6)：97-101.5单晓刚.从全球气候变化到低碳生态城市发展模式J.贵阳学院学报(自然科学版)，2010(5)：6-13.6戴亦欣.中国低碳生态城市发展的必要性和治理模式分析J.中国人口.资源与环境.2009(3)：12-17.7朱秦.低碳经济发展的政府应对之策-能力建设与管理变革J.大连干部学刊，2010(5)：36-38.8戴亦欣.中国低碳生态城市发展的必要性和治理模式分析J.中国人口资源与环境，2009(3)：12-17.9陈振明.公共政策分析M.北京：中国人民大学出版社.2003：225.10仇保兴.我国低碳生态城市发展的总体思路J.建设科技，2009(15)：12-16.11殷耀，赵仁伟.专家：各地打造低碳生态城市应避免“赶时髦”N.瞭望，2009-8-31.12中国环保