论我国人民代表大会制度建设的成就与完善重点_董和平.pdf

收稿日期 2012 09 13 基金项目 本文系作者承担的国家社科基金 中亚地区宪法体制变迁研究 11BFX093 的阶段性成果 作者简介 董和平 1963 男 陕西大荔人 西北政法大学教授 青岛大学法学院教授 主要研究方向 宪法学原理 中国宪政改革 论我国人民代表大会制度建设的成就与完善重点论我国人民代表大会制度建设的成就与完善重点 董和平 青岛大学 法学院 山东青岛 266071 摘要 人民代表大会制度是我国的根本政治制度 是我国宪政体制的基础和核心 现行 宪法 颁布以来 人大制 度建设在组织体系 工作制度 职权行使 代表选举等方面成就巨大 未来人大制度完善要致力于理顺与执政党的 关系 加强内部工作制度改革 推行代表的 非行政化 和常委会委员的专职化 优化代表选举机制 强化对人大权 力行使的社会监督 关键词 建设成就 存在问题 完善思考 中图分类号 D921文献标志码 A 文章编号 1009 8003 2012 06 0042 07 不断健全和完善人民代表大会制度 是我国 宪政建设的核心内容和主要任务 也是我国宪政 建设进步与否的重要标志 现行 宪法 颁布实 施 30 年来 我国的人民代表大会制度建设取得了 令人瞩目的成就 在组织体系 工作制度 政权行 使 代表选举等各个方面更加民主化 科学化和规 范化 然而 人民代表大会制度的完善是长期而 艰巨的宪政任务 一方面 一些制度设计和制度运 作中的固有问题仍然存在 另一方面 随着国家和 社会民主化管理的要求不断提高也给人大制度运 作提出了越来越多的新问题 在梳理成就的过程 中总结经验 于解决新旧问题的实践中提出新思 路 站在前人研究的基础上再行探讨老问题 我们 的人民代表大会制度就会日臻完善 一 人民代表大会制度建设的主要成就 一 加强了全国人大及其常委会的组织建 设 1982 年 12 月 五届全国人大五次会议制定 了 全国人民代表大会组织法 健全了全国人民 代表大会及其常务委员会的组织体系 1 设立 委员长会议 完善全国人大常委会组织体系和会 议制度 委员长会议由全国人大常委会委员长 副委员长 秘书长组成 负责处理常委会的重要日 常工作 2 推行全国人大常委会的民主化建 设 规定全国人大常委会组成人员中 应有适当 名额的少数民族代表 全国人大常委会的组成人 员不得担任国家行政机关 审判机关和检察机关 的职务 前者着力于实现最高权力机关工作中代 表权方面的各民族平等 后者的目的则在于强调 国家权力行使中的职能分工 避免权力集中和专 制独裁 3 健全专门委员会制度 各专门委员 会由主任委员 副主任委员若干人和委员若干人 组成 全国人大设立民族委员会 法律委员会 财 政经济委员会 教育科学文化卫生委员会 外事委 员会 华侨委员会和全国人大认为需要设立的其 他专门委员会 负责研究 审议和拟订有关议案 开展调查研究 各专门委员会受全国人大领导 在代表大会闭会期间受全国人大常委会领导 同 时还规定了临时专门委员会的设置 规定全国人 大常委会设立代表资格审查委员会 代表资格审 查委员会由主任委员 副主任委员 委员组成 全 国人大及其常委会可以组织特定问题的调查委员 会 24 2012 年 11 月 第 6 期 第 27 卷 总第 144 期 法 学 论 坛 LegalForum Nov 2012 No 6 Vol 27 Ser No 144 30 年来 在全国人大及其常委会组织建设方 面 主要完成了两项工作 一是 推动全国人大常委会委员的专职化和 年轻化 早在中共十三大报告中 就明确提出了 要加强全国人大特别是它的常委会的组织建 设 逐步实现委员的专职化 的要求 从 2001 年 开始 首先在北京市海淀区人大试行摸索经 验 1 2003 年 3 月 十届全国人大一次会议选举 的全国人大常委会组成人员中首次增设 20 名专 职委员 他们 主要是一些相对年轻的领导干部 和专家学者 以改进人大常委会组成人员的结 构 开辟了人大常委会委员专职化的先河 这次 全国人大常委会委员的专职化改革 是相对于以 前所有委员都有各自职业 履行委员职责均为兼 职进行的历史传统而言的 既是一次实践探索 也 是对社会主义民主制度下只能实行兼职代表制的 传统理论的突破 在人大常委会中增设专职委 员 既可以使委员 全身心地参政议政 使常委 会的议政水平和会议质量得到保障 也有助于 促进人大干部与党政部门干部的双向交流 一 方面 党委可以把优秀干部有意识地放到人大领 导与决策的岗位上磨炼 培养其民主意识 法律意 识和公仆意识 另一方面也可以为人大干部施展 才华提供更多的机遇 1 通过委员专职化和年轻 化改革 全国人大常委会组成人员的结构有所改 善 素质有所提高 十届 十一届全国人大常委会 组成人员由九届的 155 人增加到 175 人 增加了 一批年轻的专职委员 增加了法律 经济等方面的 专家学者 常委会组成人员年龄结构 知识结构都 有较大改善 2 二是 全国人大专门委员会制度完善 六届 全国人大依法设立民族 法律 财政经济 教育科 学文化卫生 外事 华侨等 6 个专门委员会 七届 八届 九届全国人大先后增设了内务司法委员会 环境与资源委员会 农业与农村委员会 十届 十 一届全国人大专门委员会的数量一直维持 9 个 2 这些专门委员会通过议案处理 专项立法 和专题调研 协助和参与全国人大及其常委会职 权的行使 发挥了重要作用 二 加强了地方人大及其常委会的组织建 设 30 年来 全国人大和全国人大常委会分别于 1982 年 12 月 1986 年 12 月 1995 年 2 月和 2004 年 10 月对地方组织法进行了四次修改 在地方各 级人大及其常委会的内部组成 任期调整 职权设 置和人员产生方式等方面进行了重大改革 加强 了地方人大及其常委会的组织建设 1982 年 12 月 10 日 五届全国人大五次会议 关于修改 中华人民共和国地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法 的若干规定的 决议 涉及到地方人大及其常委会建设的内容 主要有以下几个方面 1 将 人民公社 改为 乡 民族乡 为农村基层人大建设构筑了政权 平台 2 延长了省级和设区的市的地方人大的 任期 规定省级和设区的市一级的人大每届任期 5 年 县 乡两级人大任期 3 年 3 规定地方各级 人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关 审判机关和检察机关的职务 如果担任上述职务 必须辞去常委会的职务 4 县以上地方各级人 大常委会设立主任会议 处理常委会重要日常工 作 5 授权省 自治区的人民政府所在地的市和 经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委 员会拟定本市需要的地方性法规草案的权力 1986 年 12 月 2 日 六届全国人大常委会第 八次会议对地方组织法进行第二次修改 涉及地 方人大及其常委会建设的内容主要有 1 规定 了地方人大专门委员会的设立及其人员产生方 式 省 自治区 直辖市 自治州 设区的市人大根 据需要 可以设立法制 政法 委员会 财政经济 委员会 教育科学文化卫生委员会等专门委员会 负责研究 审议和拟订有关议案 对属于本级人大 及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进 行调查研究 提出建议 2 规定了地方人大代 表资格审查委员会的设置 乡级人大每届第一次 会议通过的代表资格审查委员会行使职权至本届 人大任期届满为止 县级以上地方各级人大常委 会设立代表资格审查委员会 其主任委员 副主任 委员和委员的人选 由常委会主任会议在常委会 组成人员中提名 常委会会议通过 3 规定省 自治区 直辖市 自治州 设区的市人大常委会主 任会议中增加秘书长 4 规定县级以上地方各 级人大及其常委会也可以组织特定问题的调查委 员会 1995 年 2 月 28 日 八届全国人大常委会第 十二次会议对地方组织法进行第三次修改 对地 方人大及其常委会建设作了新的调整 1 乡级 人大设主席及副主席 1 至 2 人 由本级人大从代 表中选举产生 行使联系代表 组织代表开展活 34 董和平 论我国人民代表大会制度建设的成就与完善重点 动 反映代表和群众建议批评和意见 召集本级人 大的会议等职能 主席 副主席为人大会议主席 团的成员 乡级政府领导人员列席本级人大会 议 2 根据 1993 年宪法修正案的规定 将县级 人大每届任期由 3 年改为 5 年 同时 将人口在 100 万以下的县级人大常委会组成人员的名额从 19 人增加到 23 人 2004 年 10 月 27 日 十届全国人大常委会第 十二次会议根据宪法修正案的规定 对地方组织 法进行第四次修改 把乡 民族乡 镇的人民代表 大会的每届任期由 3 年改为 5 年 同时通过了关 于县 乡两级人大代表选举时间的决定 规定各地 按照县 乡两级人大代表选举同步进行的原则安 排换届选举 使地方各级人大的任期一致起来 三 加强了人大及其常委会的工作制度建 设 法定职权进一步落实 1 制定议事规则 规范人大及其常委会工作 活动 各级人大及其常委会在实践工作中不断摸 索 逐步形成了一套成熟的工作机制 1987 年 11 月 制定 全国人民代表大会常务委员会议事规 则 1989 年 4 月 全国人民代表大会议事规则 出台 全国人大及其常委会的会议组织工作向制 度化 法律化 程序化的方向迈进 2009 年 根据 现实的需要 第十一届全国人民代表大会常务委 员会进一步修改了 全国人民代表大会常务委员 会议事规则 从议事程序上对全国人大常委会 议事进行更加细密 科学 合理地规范和约束 2 完善立法体制和立法程序 人大及其常委 会立法权行使有创新 一是 完善立法体制建设 1982 年 宪法 规 定 全国人大及其常委会共同行使国家立法权 这 改变了之前全国人大是行使国家立法权的唯一机 关的立法体制 将原来属于全国人大的一部分职 权交由它的常委会行使 2000 年通过的 中华人 民共和国立法法 对全国人大及其常委会的立法 程序以及相关的法律解释做了具体规定 进一步 充实了我国的立法制度 二是 推行 开门立法 2008 年 4 月 20 日 全国人大常委会办公厅宣布 今后全国人大常委 会审议的法律草案一般都予以公开 广泛征求各 方面意见 此后 食品安全法 物权法 劳动合同 法 侵权责任法 社会保险法等数十部法律草案都 向社会公布 征求意见 三是 注重法律体系的和谐统一 2009 年 立法机关首次采用 包裹立法 的形式 一揽 子对 59 件法律的 141 个条文作出修改 基本解决 了现行法律规定中存在的明显不适应 不协调的 问题 为如期实现立法目标迈出关键的一步 3 四是 开展立法后评估试点工作 2010 年全 国人大选择 科学技术进步法 农业机械化促 进法 首次开展了立法后评估试点工作 重点对 法规所作的制度设计是否合理 法规实施中存在 的问题做出评价 并提出了进一步改进立法和执 法工作的意见 全国人大常委会审议了相关报 告 要求在认真总结试点经验的基础上 进一步完 善立法后评估工作机制 推动这项工作经常化规 范化 3 监督权行使卓有成效 监督权是宪法赋予 各级人大及其常委会的法定职权 一般有法律监 督和工作监督两部分构成 就法律监督而言 各 级人大及其常委会 通过组织一系列执法检查组 深入各地对各项法律法规的实施情况进行监督 有力推动了法律的有效实施 支持和督促有关国 家机关依法行使职权 切实维护了人民群众的合 法权益 就工作监督来讲 各级人大及其常委会 围绕关系改革发展稳定的重大问题和群众关心的 突出问题 创新监督形式 取得了相应的法律效益 和社会效益 1 各级人大每年都要听取同级政 府上一年财政决算和下一年财政预算执行的报 告 代表人民从财政资金方面监督和规范政府行 为 2 积极开展对人大选举或任命的领导干部 履行职责情况的述职评议活动 开展人事任免监 督 3 司法监督制度化 2005 年全国人大常委 会通过了 关于完善人民陪审员制度的决定 随 后四川 云南 甘肃 湖南等省级人大常委会也作 出了关于在检察机关实施人民监督员试点工作的 决议 落实司法监督 4 重大事项决定权的行使逐步规范 决定全 国性的重大事项是宪法和法律赋予各级人大及其 常委会的一项法定职权 是实现民主决策 科学决 策 依法决策的重要方式 但宪法和组织法对人 大及其常委会决定重大事项的职权规定得比较原 则 特别是对重大事项的范围缺乏明确 具体的规 定 实际工作中不便于操作 近年来一些地方人 大及其常委会在实际工作中不断总结经验 探索 及时 有效行使重大事项决定权的方式方法 并出 台相关规定使这一权力的行使逐渐规范化 目 前 全国已有 26 个省级人大常委会制定了讨论 44 法学论坛2012 年第 6 期 决定重大事项的地方性法规 4 二 人民代表大会制度完善的路径与重点 一 理顺 党 国 关系 树立人大权威 人民代表大会制度是我国的根本政治制度 这一宪政设计的核心就是由人民选举产生 作为 国家权力机关的各级人大及其常委会在国家政权 运作中享有最高权力 拥有至上权威 否则 不但 人民当家作主的民主权力无法实现 而且国家政 权内部各权力层次之间的关系也无法理顺 宪政 秩序就会混乱 宪政体制就会形同虚设 自上个 世纪 50 年代我国人大制度设立以来 困扰人大制 度运行的首要问题就是作为国家权力机关的人大 与执政党的关系没有理顺 人大及其常委会没有 相应的法定权威 按照我国宪法的规定 中国共 产党是执政党 在国家生活和社会生活中发挥着 领导作用 这是符合中国国情和行之有效的政治 设计 但是 在长期的政治实践中 由于我们没有 政党立法 执政党在领导国家权力的过程中无法 可循 党的领导与人大享有的法定宪法权力界限 不明 实际运作中往往相互重叠 互相取代 既影 响了执政党的权威 也不利于国家权力机关和整 个国家宪政体制的依宪运行 导致双向削弱 权责 不明 权责分离 如何理顺执政党和国家权力的 关系 既保证执政党的政治领导 又切实实现人大 作为国家权力机关的法定权威 是我国宪政建设 中一直难以解决但又必须妥善解决的问题 理顺 党 国 关系 既是一个法律问题 更 是一个政治问题 需要大力度的政治体制改革才 能最终解决 笔者以为 现阶段可行的办法 就是 从中国的政治国情和实际需要出发 进行政党立 法 通过政党立法 规范执政党的领导地位 领导 方式和领导程序 划清在具体权力行使上执政党 与国家权力机关的职权范围和责任界限 就能够 取得执政党和国家权力机关双向加强的 双赢 效果 也能够由此理顺宪政权力内部关系 强化宪 政监督和宪政法律责任 权力腐败和效率不高的 问题也有望逐步获得解决 当然 理顺执政党和国家权力的关系 不是要 否定或削弱党的领导 而是要在现行宪政体制下加 强和有效地实现党的领导 政党立法的内容和目 的 1 划清执政党与国家权力的界限 明确法律责 任 实现权责统一 2 推动执政党转变执政方式和 领导方式 在法律范围内和宪政框架下实现党的领 导 寓党的领导于人大制度运作之中 这样的立法 目的 既是国家宪政建设的需要 也是符合党的 在 宪法和法律范围内活动 的原则的 二 推行代表的 非行政化 强化人大的民 意代表性 人大代表是国家权力机关的主体 其来源的 广泛性和对基层民意的代表性至为重要 然而在 我国各级人大的代表结构中 行政化 的色彩越 来越严重 所谓人大代表的 行政化 就是指各 级人大代表中担任各种领导职务的人数越来越 多 具体表现在 1 担任领导职务的代表比例 大 在全国人大代表中达到 80 左右 在省级人 大代表中约占代表总数的 55 左右 2 担任 一 府两院 领导职务的代表比例大 各省级行政机 关首长均为全国人大代表 各县 市级政府首长均 为省级人大代表 3 没有任何职务的群众代表 极少 通常只占代表总数的 5 10 官员代 表过多已经成为学者和社会瞩目的焦点问题 人大代表的行政化倾向 对人大制度的危害 是巨大的 一方面 削弱了人大的民意代表职能 降低了人大的权威性 另一方面 还导致人大代表 本身法定角色的冲突 官员代表既是 监督者 又 是 被监督者 不利于落实人大对 一府两院 工 作的有效监督 同时 官员代表过多也不利于协调 官 民 关系 难以形成宪政实施中的良性政治 互动 推行人大代表的 非行政化 就是要减少官 员代表的比例 还人大以 民意代表机关 的本来 性质 具体应做如下调整 1 一府两院 的领 导不宜担任各级人大代表 形成监督者和被监督 者的适当分离和角色界限 以保证人大作为法定 监督机关的内在统一性 权威性和监督的有效性 54 董和平 论我国人民代表大会制度建设的成就与完善重点 关于执政党与国家权力的关系及其解决思路 学术界早有关注和研究 许多学者就此发表过个人观点 参见 郭道晖 权威 权力还是权 利 对党与人大关系的法理思考 法学研究 1994 年第1 期 董和平 中国宪政发展若干问题 理顺 党 国 关系是中国宪政改 革的关键 载 中国内地与香港法律制度研究与比较 北京大学出版社 2000 年版 刘大生 完善人民代表大会制度的十条建议 载 政治与法律 2004 年第6 期 详见盛正德 人民代表大会制度中需要完善的若干问题 载 政治与法律 2005 年第 6 期 刘大生 完善人民代表大会制度的十条 建议 载 政治与法律 2004 年第 6 期 2 各级各类领导兼任人大代表的比例要有适当 限制 确保无任何领导职务的群众代表要占到代 表总数的半数以上 这样才能构筑起政权运行的 坚实群众基础 3 群众代表中要增加农民代表 的比例 要有各类社会弱势群体的代表 以保证权 力机关社会代表性的均衡 实现政权的民主性和 公正性 三 逐步推行人大常委会委员的专职化 增 强人大工作效能 兼职代表制是我国人民代表大会制度不同于 西方议会制的主要特点之一 有其设计上的民主 性和合理性 但在我国人民代表大会制度的实践 中 兼职代表制也表现出自身的弊端 1 代表素 质难以保证 存在着代表的广泛性与履行代表职 责的专业性之间的矛盾 2 代表的参政时间和 参政精力无法保证 缺席会议和履行职务不认真 的情况普遍存在 3 代表的责任心没有保证 当 然这也与长期以来我们将人大代表职务 虚化 和 荣誉化 的不当做法有关 强化人大的权威需要建立专职代表制 这是 许多学者的共识 5 但在我国现阶段并不现实 与我国地域辽阔需要保证人大代表的广泛性 各 级人大代表人数太多和国家财力负担过重的实际 情况存在一定矛盾 基本上没有可操作性 笔者 以为现阶段最现实的办法 就是逐步推行人大常 委会委员的专职化 这一方面是因为各级人大常 委会规模较小 实行委员专职化不会影响国家权 力机关本身的代表性 不会过多加重国家的财力 负担 便于现实操作 另一方面也是加强人大常委 会工作的现实需要 各级人大常委会承担着繁重 的立法 监督和其他工作 对常委会委员履行职责 的专业性 责任心和全力投入要求更高 实行委员 的专职化对于缓解人大常委会的工作压力 提高 其工作效率和工作质量意义重大 实际上 推行 人大常委会委员专职化的工作早在 2001 年就开 始试点 2003 年十届全国人大首次在全国人大常 委会设立 20 个专职委员席位 有的地方人大常委 会后来陆续也进行过试点 但至今进展缓慢效果 甚微 未来的宪政建设在这一方面要加大力度 大幅度增加人大常委会专职委员的比例 最终实 现各级人大常委会委员的专职化 四 改革人大会议制度 适当延长会期 提 高人大议事质量 各级人大及其常委会的主要工作方式就是通 过开会行使法定职权 选举 讨论 决定 立法 监 督都必须有充分的会议时间作为保证 在西方国 家 议会的会议工作时间是有法律明确规定的 时 间期限是固定和有充分保证的 在日本 国会常 会每年一次 会期 150 天 最长会期达 235 天 美 国国会每年一次 会期 210 天 英国国会每年开会 两次 会期共计 240 天 法国国会每年会议两次 会期 170 天 而在我国 全国人大和地方各级人大 都是每年开会一次 会期 7 17 天 我国人大会 议期限过短 不但与国外议会会期相比差距较大 而且严重影响了人大及其常委会法定职权的有效 行使 这也是我国人大工作中议事质量不高 职权 行使走形式 人大没有法定权威的主要原因之一 关于人大及其常委会的会议制度的改革 学者们 有多种建议 但不管是何种改革方案 都应该考 虑到中国人大代表数量庞大 同时既要保证人大 及其常委会的工作需要 也不过度增加财力人力 负担的实际情况 不能套用外国议会的会议模式 搞马拉松式的议会常会 笔者建议 较为可行的 办法是增加人大及其常委会的会议次数 适当延 长每次会议的会期 同时辅之以会议准备的细致 化 给代表和常委会委员以更多的会前准备时间 以保证其会内职权行使的质量 五 引入竞争机制 优化人大代表选举过程 现行 宪法 颁布实施 30 年来 我们于 1982 1986 1995 2004 和 2010 年对选举法进行了五次 修改 内容涉及选举组织机构 选民登记 代表名 额分配 代表候选人提名 正式代表候选人确定方 式 代表候选人介绍 代表权城乡逐步平等 选举 中的法定期限 投票方式改进 选举结果的确定 代表的罢免与辞职以及对破坏选举行为的制裁等 方面 使我国的选举制度日趋民主 对于未来选举制度的完善 学术界和社会各 界有多种意见 有的学者还提出扩大直接选举的 范围直至人大代表全部直选的观点 笔者认 64 法学论坛2012 年第 6 期 详见李林 坚持和完善全国人大的会期制度 载 法学研究 2004 年第 6 期 邹平学 宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综 述 载 深圳大学学报 2004 年第 5 期 蔡定剑 人民代表大会制度改革与宪政发展 http new 21ccom net plus view php aid 6196 邹平学 完善人大代表选举产生机 制的若干思考 法学评论 2005 年第 1 期 周其明 我国选举法修改中的问题与反思 载 法律科学 2005 年第 4 期 为 我国下一步选举制度的改革一方面要注意具 体选举程序中的细节完善 诸如选民资格的合理 限制 选区代表名额分配的公平与均衡 代表候选 人提名中选民提名与政党提名的平等性 正式代 表候选人确定过程的民主化和公开化 代表候选 人宣传方式的民主化和规范化 对贿选行为的界 定和规范 间接选举代表中秘密投票的保证措施 等等 另一方面 特别重要的是 要在选举中引入 竞争机制 从根本上首先平等竞争 自由选择的选 举理念 自由参选 平等竞争本来就是民主选举的应 有之义 只有通过平等竞争 才能保证广大选民 享有充分的政治参与权 为民主选举构建民意基 础 才能使代表候选人充分展示各自的优势和能 力 使选民在比较中做出真实准确的投票选择 才 能促使选举过程的公开与透明 减少选举中的不 法操作 实现选举的公正和有效 所以 竞争性选 举是选民选举权和被选举权实现的根本保证和根 本标志 然而在我国 长期以来传统理论将竞选 人为地贴上资产阶级政治的标签 更因为西方竞 选活动中常常有金权操纵选举的负面例证而将竞 选打入另册 使有关竞选的研究和实践无法开展 而没有竞争机制的选举 导致我国现阶段人大代 表的选举徒有形式没有实效 选民没有参选热情 投票没有事实判断 指选 派选 贿选 等 不法行为大行其道 而选出的人大代表的素质难 以保证 这也是我国现阶段各级人大议事质量不 高 权力行使走过程 权力机关没有应有权威的主 要原因 要提高人大代表的素质 树立人大权威 就必 须改革选举制度 设立竞选机制 允许独立候选人 自荐参选 保证选民被选举权的实现 当然 将竞 争机制引入选举也要严肃慎重 要进行充分调研 科学论证 要建立相应机制予以严格规范 对选 举竞争机制要有实体和程序规范 确定竞争参选 的提名程序和资格审查条件 规定竞争参选的具 体方式 竞争过程的监督 竞争舞弊的防止和惩戒 措施 以保证竞争选举过程的公开透明和公平 对于扩大直接选举范围的建议 笔者不敢苟 同 直接选举在理论上的优越性是不可否认的 但其现实操作的难度很大 对诸如选民素质 选举 经验 选举组织 选举宣传 选举保障等方面都有 较高要求 一国的选举制度是否民主 并不在于 直接选举的范围的大小 而在于这个范围的确定 和具体选举机制是不是符合本国本地的实际情 况 能不能达到选民意愿表达的民主性 真实性和 选贤任能的选举目标 在笔者看来 我国现阶段 县 乡两级人大代表的直接选举的范围是适合选 举的实际需要的 我们应该看到 即使是现行的 县乡直选 由于我国县级行政区划较大 参选人口 众多 选民素质参差不齐 加上我们现有的选举组 织和选举宣传水平有限 都难以达到选民对代表 候选人的充分了解 个别人和个别势力操纵选举 的情况时有发生 如果我们再将直接选举范围扩 大到省级或全国 选民就更加难以了解候选人的 情况 选民投票的盲目性加大 选举意愿更加分 散 给选举中不法势力的操纵留下更大空间 选举 秩序难以保证 反而达不到增强选举民主性的目 的 所以 在现有基础上逐渐加大选举中的民主 因素 求得选举的民主实效 是选举制度完善的合 理思路 六 开放新闻自由 强化人大权力行使的社 会监督 宪政权力必须要有广泛而有效的监督 才能 确保其规范化行使 达到宪政的民主目的 对宪 政权力的监督分为内部监督和外部监督两个部 分 所谓内部监督 是指宪政权力系统内上级机 关对下级机关自上而下的监督 不同国家机关之 间的横向监督和国家机关内部的法定制约机制 我国人民代表大会制度中的人大对 一府两院 的监督 国家机关上下级之间的监督均属内部监 督 内部监督的特点是与国家权力相结合 具有 直接的处分权和制裁权 能够保证监督的效力 对宪政权力的外部监督 则是指宪政权力系统以 外各种社会力量对国家权力行使过程的监督 包 括政党监督 新闻舆论监督和公民的申诉控告监 督 外部监督的特点是覆盖面广 传播速度快 社 会影响大 易于形成强大的道德强制力和心理压 力 从而发挥对宪政权力的监督作用 外部监督 的局限性在于 它不享有法定国家权力 对违法违 纪行为没有直接的处分权力 只能通过形成舆论 压力启动宪政内部监督机制才能最终达到监督制 裁的目的 只有内部监督与外部监督有机结合 相互配合 宪政权力才能得到全面有效的监督 在我国 宪政权力的外部监督一直以来不受 重视 整体而言呈现出无序 无力和无效的状态 具体表现为 1 民主党派的监督软弱无力 至今 没有形成为独立的政治活动主体 所谓参政议政 74 董和平 论我国人民代表大会制度建设的成就与完善重点 还停留在个人参与和形式参与的低级层面 监督 作用十分有限 2 新闻舆论监督还有种种限制 监督存在随机性和选择性 不法干扰和违规操作 普遍存在 3 公民个人申诉控告的各种渠道还 不通畅 民意无法自由表达 这是现阶段突发事件 增多 官民矛盾突出的一个重要原因 强化对宪政权力的外部监督 首先 要加强民 主党派的自身建设和参政能力训练 同时要优化 政治环境 鼓励民主党派和无党派人士以整体方 式参政议政 还要通过政党立法保护其权利规范 其行为 使其真正成为独立的政治主体和社会监 督力量 有效发挥其宪政监督作用 其次 制订新 闻法 与人权保护和法制建设相配套建立新闻自 由制度 开放新闻舆论 规范网络管理 给人民提 供自由发表政治见解和社会意见的平台 形成一 种国家权力行