大学学费10年猛涨20倍.doc

大学学费10年猛涨20倍若财政投入可减半专家称，如果财政投入承诺兑现，大学学费可以减半据新华社上海7月26日电（记者刘丹肖春飞）10年间，我国大学学费从每年几百元一路飚升至每年5000元8000元不等，学费猛涨约20倍，而1994年至今10年间，国民人均收入增长不到4倍。1993年发布中国教育改革和发展纲要时，提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4，但这个目标从未达到。现阶段我国教育财政投入仅有3.28，低于世界各国平均水平（5.1）。按中国现在的国民生产总值水平计算，提升一个百分点意味着增加一千多亿教育经费，若其中的1/3用于高等教育，即有300多亿。以目前每年大专院校在校学生1000万、每人每年6000元学费计算，每年总共收取学费约600亿左右。有关教育专家称：如果“一个百分点”的国家教育财政投入的承诺能够兑现，那么大学学费则可以减半。南方日报：学费门槛渐高拦住了什么“穷不读书，穷根难断；富不读书，富境不长”，“上学是改变命运的最好途径”在我省不少山区农村，经常可以看到类似的劝学标语。也许有人会嫌此说太过功利，然而它要表达的意思很现实：教育是实现社会阶层流动的阶梯。但是现在，这条通过知识改变命运的路门槛渐高。在3月13日南方日报的一位农民13年收入养一大学生报道中，有学者指出，全国高校学生的人均学费已经从1995年的800元左右上涨到了2004年的5000元左右，再加上食宿、穿衣等费用，平均每个大学生每年花费约1万元，4年大学需要4万元。而2004年我国城镇居民和农民的年平均纯收入分别为9422元和2936元。就是说，供养一个大学生，需要一个城镇居民4.2年的纯收入，需要一个农民13.6年的纯收入，“高等学校的收费标准已经逼近甚至在部分地区超过了我国广大普通居民的承受能力。”专家言之凿凿，闻者痛心疾首。“我国高等教育公平问题的研究”课题组近期发布的研究结果显示，不但城市学生高考入学机会大大高于农村学生，而且清华大学等国家重点大学20世纪90年代以来招收的新生中，农村学生的比例呈下降趋势，新增加来自农村的大学生主要分布在非重点的地方院校；在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍，教育差距成为我国城乡之间最主要、最显著的差距。令人忧虑的是，与城乡学生接受高等教育机会不均等相对应，近年来一些地方农村义务教育辍学率出现反弹，一个重要原因是不少学生和家长抱有这样的心理：“现在学费这样贵，就算大学读出来，如果没有门路，工作也不好找，还不如识几个字就去打工。”现代社会的教育，对于个人来说是学习知识掌握生存本领的重要工具，对于整个社会而言，则是缩小贫富差距，实现社会上下阶层流动的稳定器、平衡器，被视为实现社会平等的“最伟大的工具”。当教育悖离了机会均等的原则，趋向金钱化，农村和城市贫困群体子女进入大学校门的门槛渐高，贫困和富裕阶层间上下流动的障碍增大，教育这一最有效的扶贫和提高社会公平性的手段就减效了。在刚刚结束的今年全国“两会”上，教育公平再次成为关注的热点。毋庸置疑，教育公平是社会公平的起点，是构建和谐社会的基石。人们接受教育的不平等直接影响到将来经济收入的不平等，进而埋下城乡、区域、阶层矛盾的隐患，最终会影响到社会的整体稳定和持续发展。目前，我国一方面是教育规模达到了历史上最好水平，实现了高等教育毛入学率超过19，高等教育规模居世界第一位的历史性跨越；但另一方面，在教育领域引入市场经济机制后，如何在市场环境中维护教育公平的根本价值，遏制教育的趋利冲动以最大限度地降低教育门槛，让学费不再成为中国普通家庭的主要消费支出；如何在教育投入不足、公共教育资源有限的情况下，把公共教育资源送到最需要的人群中，以较小的投入创造最大限度的公正，不但亟待教育部门反思，而且是实现社会和谐绕不过的命题。谁制造了中国的教育差距有关教育的问题总是会吸引人们的眼球。近日，历时两年的“十五”规划国家重点课题转型期中国重大教育政策案例研究终于结题，报告用权威的数据表明：在我国东中西部和城乡之间，教育差距比经济差距更严重，省内教育差距又比省际间更严重。报告认为，我国现有的教育差距是由政策本身造成的，其中影响最广泛、最深刻的是在城乡二元结构背景下，形成的城乡区别对待的教育政策，或可称为城市偏向的教育政策。（7月27日光明日报）尽管报告的这一结果及其分析并不出人意料，但还是发人深省。中国教育制度的最大缺陷在于其二元分割性。但这种二元分割性表现为一种双重分割，首先是在城市和农村之间进行整体分割，形成“农村教育”和“城市教育”的天壤之别；继而在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形成重点学校和普通学校两个世界。而政府有限的教育经费则向着城市学校和各级学校中的“重点”倾斜。如果说，在一个特定历史阶段，国家出于快出人才的需要从而导致双重二元教育制度的产生是可理解的话，那么，在改革开放20多年中，特别是在权利意识逐渐觉醒的今天，这种制度非但没有得到及时调整，反而被强化甚至固化，就有些令人匪夷所思了。对此，教育主管部门解释是国家的投入不足。我认为，这只是一个浅层的因素，真正的原因是围绕着教育的资源分配，已经形成了一个强大的利益集团，打着“公共利益”的旗号谋取集团利益。用事实说话。2003年一项对马鞍山市的调查显示，在该市的初中毕业生中，出身于“上层”家庭者有691进入了该市“最好的高中”，而占人口大多数的下层家庭的相应比例则只有51。另一项对北京、重庆等十城市高中教育公平状况的调查也显示：占人口不过10的党政干部、高中级管理人员和专业技术人员的子女，占去了被调查重点高中421的名额，在北京市，这一比例更高达573。同样，在大学，各职业阶层间的差距也非常明显。上述情况说明，在各教育阶段，将有限的资金集中于带有各种招牌的“重点”学校，是每一级教育和财政主管部门普遍的行动逻辑。这种行动逻辑的背后并非如教育资源的掌控者标榜的那样，是为了“早出人才”、“快出人才”。教育在任何时期都会有差距，这不奇怪，但如果掌管着教育资源的利益集团为了一己之私人为地制造差距，就该值得警惕了。因为，教育是公益性事业，政府的职能首先是维持公平，使每个公民都享有公平教育的机会，具体来说，保持全国的必要平衡是中央政府的责任，保持地区内的必要平衡是地方政府的责任。而利益集团却通过教育政策的实施，以牺牲教育的公平来实现自己的利益，用小集团的利益阻碍教育公平的实现。经济学家钟朋荣重磅评论高教投资体制改革编者按： 经济学家钟朋荣对如何改革我国现行投资体制颇有研究，他因此也获得了“钟投资”的美誉。最近，“钟投资”深入研究了在信息时代的今天，我国高等教育的宝贵资金重点应当投向哪里？是投资建学校？还是投资改进教材内容？什么才是未来高等教育应走的模式？ 教育投资体制的改革是一件大事，因此我们在这里隆重推出钟朋荣同志的文章，并欢迎大家参与讨论。 放开大学、改革文凭 -未来高等教育模式构想 重磅评论之一：在信息社会的今天，高等教育不应再投入巨额资金、按照传统方式去建一批又一批的大学校舍，而是需要众多的优秀造课公司和名牌课件。要实现这种转变，我们未来高等教育应当放开大学，改革文凭，重视学习的知识是否是最优质的。 随着现代信息工具的发展，让人感到传统的大学在今后似乎没有存在的必要，至少将不是高等教育的主要形成，因而不应该再投入巨额资金，占有大片土地，按照传统方式去建一批又一批的新大学。 这几年大学扩招，新大学的快速发展，使教师队伍迅速增长。结果，教师队伍的总体水平趋于下降。学生们千里迢迢到某大学读书，花钱不少，所享受的并非优质教育。 事实上，就是名牌大学，也不是所有教师都是最优。任何一个学校，教师的素质都是参差不齐，甚至有较大差别。非常优秀的教师是稀缺资源。一个人读一辈子书，遇见过几十位甚至上百位教师，但是，很难遇上一两位特别优秀的教师。优秀的教师，其教学方法、思维方式，甚至某几句话，就足以让学生终身受益。 然而，在现行的教育体制下，一个再优秀的教师，也只能在一个小小的教室里，面向几十位甚至十几位（研究生）学生施展才华。而多数学生，在多数情况下，只能接受一般教师（可能比较优秀，但不是特别的优秀）的授课。 重磅评论之二：优秀教师是稀缺资源，此种稀缺资源应该让更多的学生共享，现代信息手段为优秀教育信息的广泛传播创造了条件：那就是我们应该把教育投资用于编制一流的教材、造一流的课件，而不是造房子。我们既然可以投资几千万建筑房子，投资几千万生产一部电视剧，为什么不能投资几百万生产一部优质课件？ 优秀教师是稀缺资源，就像名歌星是稀缺资源一样。此种稀缺资源应该让更多的学生共享。现代信息手段为优秀教育信息的广泛传播创造了条件。有了卫星传输系统，一个人坐在北京，坐在上海，或坐在某一个山村，可以为全国几十个，几百个甚至成千上万个教室的学生授课。互联网宽带问题解决之后，网上可以传声音，传动画，每台电脑都可以成为一个课堂，学生足不出户，可以选听全世界最优秀的教师授课，哪怕他家住某个深山小寨。 在这种情况下，所需要的不是像现在这样，占地几千亩、上万亩，投资几十亿建成的校园，而是需要众多的优秀造课公司和名牌课件。我们应该把更多的钱用于造课件，而不是用于造房子。 我们应该创造这样的条件：让众多的企业，包括民营企业，都积极投身于优质课件的生产。在我们这个社会，应该尽快形成众多的专业化造课公司。一个小的造课公司投资几十万或上百万，只造一门课，比如造企业管理这门课。有几十万、上百万的投入，就足以请到非常优秀的教师，就足以养一批辅助人员（可称为助教），帮助教师收集资料，整理资料，以便把课讲得更好，让学生在有限的时间里获得更多、更有用的信息。重磅评论之三：当前，这种造课公司已经出现。在国外，为造一门课而投资上百万美元是常有的事。一个好的课件，不仅仅是教师的单纯讲授，还要吸收策划专家、设计专家、网络制作专家、动画专家、美术专家等多方面的专业智慧。就像电视剧，不仅需要演员，还要有策划、导演、制景、音乐等多方面的人才一样。 一个大的造课公司可以造一个专业或几个专业的课件。因此，大的造课公司就像现在的综合性大学或其中的一个系。 这种造课公司已经出现。在国内，北京裕兴公司就是一家造课公司。该公司为制造一套英语课件，投资150万元。在国外，为造一门课而投资上百万美元也是常事。 一个好的课件，不仅仅是教师的单纯讲授，还要吸收策划专家、设计专家、网络制作专家、动画专家、美术专家等多方面的专业智慧。就像电视剧，不仅需要演员，还要有策划、导演、制景、音乐等多方面的人才一样。 现在，学生与教师是由教务处安排的。教师讲得不好，学生也得硬着头皮听半年或一年。 今后，将有众多的造课公司，同样一门课，可能有几十家或几百家公司生产。就像现在的手机、电视机、VCD有众多厂家生产一样。学生可以从众多产品中择优选用。过不了多久，就会涌现出一批名牌造课公司和名牌课件。 一个好的课件可能投资几百万甚至上千万，就像现在生产一部电视剧投资数千万一样。我们既然可以投资几千万生产一部电视剧，为什么不能投资几百万生产一部优质课件！ 重磅评论之四：现行的教育模式下，教师多花时间备课，这种投入很难收回，因为他的消费者只有30人或40人，即一个班。于是，他不得不少花点时间背课，尽量挤点时间去干点第二职业，包括去卖茶叶蛋。在未来的教育模式下，优质的课件不是面向一个班的几十位听众，而是面向全球的学生市场。因此，即使投资数百万，也可以收回，而且能获得丰厚的盈利。 在现行的教育模式下，不要说投几百万去造一门课，就是让教师多花几天时间（这几天时间可能值几千元）去备课都难以做到。因为他多花时间备课，也就是增加（时间）投入，这种投入很难收回；因为他的消费者只有30人或40人，即一个班。于是，他不得不少花点时间背课，尽量挤点时间去干点第二职业，包括去卖茶叶蛋。上世纪80年代初，人们还对教授该不该卖茶叶蛋的问题展开过讨论。很显然，教授卖茶叶蛋，教学质量怎么会好呢？但教授要提高收入，又不得不干点包括卖茶叶蛋之类的第二职业。 在未来的教育模式下，优质的课件不是面向一个班的几十位听众，而是面向全球的学生市场。因此，即使投资数百万，也可以收回，而且能获得丰厚的盈利。 这样，优秀的教授就没有必要靠卖茶叶蛋来增加收入。只要把课讲好，有可能成为百万富翁，甚至千万富翁。其实，优秀教师自己就可以成为一个课件生产公司，通过向有钱人融资，把自己的人力资本和别人资金结合起来，成立一个或大或小的股份公司。这样的公司以开发优秀教师的人力资源为目的，以生产优质课件为已任。通过向全球听众卖课，而不仅仅向一个教室的学生讲课，优秀教师的收入也不会少于某些歌星。 有那么多优秀的造课公司和优质的课件，学生们就没有必要千里迢迢，从全国各地走到一起，挤在某一个教室，听一位不是很优质，甚至比较差的教师讲课了。大家都可以在家学习，或就近学习。这样不仅能提高教育质量，还能使教育费大幅度下降，使更多的贫困学生也能获得学习机会。 上述趋势已经不是遥远的未来，更不是科学幻想，而是活生生的现实。教育主管部门应该充分认识到这一趋势的意义，应该积极推动这一趋势在中国早日普及。这将意味着教育投入的大量节省，意味着更多的人能享受现代教育，意味着整个国家教育质量的大幅度提高。 两年前，杭州市政府请几位专家讨论杭州市的发展战略。会上，听说杭州市计划拿3000亩地，再建一个新的浙江 大学。我就发表了这样的看法：要用网络经济、信息经济的思维来规划我们的未来。不要建那些今天看来非常必要，但在网络时代则是多余的房。 前几年的大学合并，许多学校都开始大规模的新校建设，占有大量土地，花费巨额资金，我想，如果用这些钱加快网络基础建设，同时由政府为那些贫困地区免费建造远程教学点（建一个卫星接收系统只需要投资1万元），为那些贫困学生免费分发电脑（以色列政府为全民免费发电脑），这样，有限的教育投资就会获得更大的社会效益。我预言，现在所建的许多校舍，在不久的未来将会成为新的城市垃圾。 重磅评论之五：人际交流的方式多种多样，随着远程教育的发展，会出现许多班。比如，山西 运城或浙江温州，同时学企业管理的学生可能有几十个或数百人。这些人，有的是高中毕业生，有的是企业经营者，大家年龄不同、行业不同、工作经历不同，但大家现在所学的专业相同。这样的人集成一个班或几个班，每周在一起进行几次讨论和交流，交流的效果更好。 提到放开大学，大家都会提出这样的问题，即远程教育没有大学氛围，缺乏人际交流。 其实，人际交流的方式多种多样。全国同一年龄、同一专业的几十个学生集成一个班，可以进行人际交流；一个地方不同年龄，同一专业的几十个学生，也可以集成一个班，也可进行直接讨论。 随着远程教育的发展，会出现许多班。比如，山西运城或浙江温州，同时学企业管理的学生可能有几十个或数百人。这些人，有的是高中毕业生，有的是企业经营者，大家年龄不同、行业不同、工作经历不同，但大家现在所学的专业相同。这样的人集成一个班或几个班，每周在一起进行几次讨论和交流，交流的效果更好。 这种以区域为单位，以专业为纽带的班，是按照市场机制的原则组成的。同一个地方，同一个专业的学员，都需要辅导，需要相互讨论和交流，这时就会有人站出来，成立专门的机构，提供相应的场地，聘请辅导老师（即助教），为大家提供辅导和交流方面的服务，并向学员收取一定的费用。 教学方式多样化之后，教育部 的工作就是在全国设考点，对所有专业和课程进行定期的或经常性的考试。学生们通过考试取得合格成绩，就可以取得单科证书。 这样，有的人一辈子可能取得几十项或百余项证书，有的人一辈子可能取得十余项或二十余项证书。这些单科证书就是文凭。人们正是通过所持证书的数量，来证明自己的学历和学力。用人单位则是通过应聘者证书的总量，获取这些证书的时间以及知识结构，决定对应聘者的任用。 这样，社会上将会出现众多的人才设计公司。学生高中毕业后，请某设计公司咨询。设计公司通过心理素质、个人特长、爱好等方面的测试，对学生未来的发展方向给予一个初步确定，并根据所确定的发展方向，对学生未来两三年或三五年内所学的课程设计一份课程表，并就每一门课推荐一个或两个造课公司或教授。学生根据这一设计和推荐，分别向有关造课公司或教授买课。当然，这种设计将是一个动态调整过程，根据情况变化，每一年或每两年对所设计的课表可能要作一次调整。 这种设计公司所做的工作，有点类似于大学教务处的工作。所不同的是，大学教务处是批量服务，一张课程表要管一个年级或一个专业，而人才设计公司的设计是个性化服务，根据每个人的特点和发展方向设计不同的课程表。其次，大学教务处的课程设计主要不是立足于市场，而是立足于本校的资源。比如，有什么教师就开什么课，而较少考虑这门课对学生是否有用。其次，设计公司面向全社会寻找并向学生推荐优秀的教授或造课公司，而教务处只能面向本校教师安排教学。 重磅评论之六：要实现上述转变，即放开大学，改革文凭，高等教育就会实现个性化，整个教育产业将会产生巨大变化。 放开大学，改革文凭，高等教育就会实现以下几个个性化： 一是学习时间的个性化。 现在，无论家境如何，高中毕业后都得在大学学习四年，以至许多学生及家庭负债累累。按照上述教育模式，学生高中毕业后，也可以连续脱产学四年、五年，学完20门或30门课，然后就业；也可以边工作边学习，每年学完三门、四门课，学习的时间跨度拉得长一些；还可以间断性地工作和学习，即工作两年、再学习两年。所有这些，都可以根据本人及家庭的经济状况、职业特点（有些职业、所需的知识没有必要连续四年脱产学习），和个人的兴趣，做出灵活选择。 二是课程总量和学习进度的个性化。 学生们根据所选职业、学习兴趣、经济条件等因素，在25岁以前，可以学完20门课，也可以只学完10门课，在一生中，可以学完100门课，也可以只学完30门课；每年所学的课程，可以是两门、三门，也可以是五门六门，一门课可以一个月学完，也可以两年学完。所有这些，都由学生自己确定。 三是知识结构的个性化。 同样一个专业方向，比如企业财务，或企业管理，有人学20门课（他认为有20门课足矣），有人学30门课（他认为必须要学完30门课）；同样学20门课，每个学生的课程结构也不完全一样，或者大不一样。就像人们同是吃川菜，但每人所点的菜单都不相同。 实现上述变革，教育产业将会产生以下几个方面的巨大变化： 一是教育成本大幅度下降 。学生用不着跑北京，跑上海，跑广州，每年花费一两万费用。许多学生可以在家学习，不仅省掉了交通费用，吃、住等方面的费用也可以大大节省。 二是教育将会更加普及 。正因为不需要高考，正因为教育费用大幅度下降，正因为学习时间和学习进程可以灵活掌握，许多高中毕业就结束教育的学生，可以与其他人一样终身享受全球的优质教育资源，获得教育部颁发的单科证书。 三是整个社会的教育质量会普遍提高。 通过众多造课公司的不断开发和激烈竞争，会把社会上的多种优质教育资源充分地挖掘出来。通过优胜劣汰，所有的学生都会享受优势的教育资源，决不会像现在这样，因遭遇比较平庸或不那么负责的教师而浪费时间。 四是人们所需知识的有用性会大大提高。 在现代这种知识爆炸社会里，哪些知识该学，哪些知识不该学，哪门课该听，哪门课不该听，决不是几个教务处与或几个教师就能做出最佳选择。结果，人们学了不少本就不应该学的知识，而某些非常需要的知识反而没学。通过以上机制，设计公司、学生家长，亲戚朋友，甚至用人单位，都会参与课程设计，这样，大家的知识结构就会更加合理，知识的有用性就会大大提高。而知识有用性的提高，实际上也是整个社会教育质量提高的一个重要方面。 世行东亚区首席经济学家Tamar Manuelyan Antic:解决中国的贫困问题 （开场白部分） 我非常高兴参加这个研讨会。我演讲的主题是贫困问题:如何理解贫困概念的范围，贫困的成因，以及如何消除贫困。 贫困问题是今天全世界人民共同面对的严峻挑战。中国扶贫工作在过去的二十年取得了令人瞩目的成就，创造了经济增长同时减缓贫困的纪录。这是中国上几个世纪的历史中，和整个世界上都从未有过的。今天我们的讨论，就是为了让中国进一步地、更好地解决贫困问题。 （贫困表现在多个方面） 首先，我介绍一下国际社会今天是如何全面理解贫困概念，以及如何在全球范围内看待中国的贫困问题。 长期以来，人们主要关注“收入型”贫困：认为家庭收入低于某一个统一的标准的，就是贫困人口。确实，收入是贫困的很重要的方面，但只是其中的一个方面。贫困是多方面的，有各种类型。 基于1990年世界发展报告对贫困问题的理解，和世界银行在全球范围内对数以万计的穷人的调查，以缓解贫困为主题的2000/2001年世界发展报告，论述了这十年扶贫实践经验和理论的发展，指出：可以从收入、健康和教育程度三方面来定义贫困。 更进一步的观察可以看到，穷人的生活有3个主要特点：一是缺乏参与经济增长和发展的机会；二是在影响他们生活的关键决策上没有发言权；三是在经济上非常脆弱，很难承受疾病、伤残、歉收和宏观经济不景气等风险的冲击。 其他方法也强调了贫困的多面性，但是描述起来不如上面三个特点那么明了。比如世界发展指标，很多国家通过联合国和其他国际论坛承诺了这一发展目标。这些指标的设定，隐含了贫困的定义。旨在减轻贫困而设计的这一指标体系中，不仅有收入指标，还有教育和卫生水平指标。国际社会认识到，通过降低文盲率和婴儿死亡率，不管收入型贫困是否减缓，都可以有效地克服许多方面的贫困现象。改善穷人的卫生和教育状况，既是反贫困的结果，也是反贫困的手段。降低文盲率可以提高扶贫项目的收益，从而缓解收入贫困。 扩大穷人的经济机会、赋予穷人政治权力和为穷人提供安全保障，世界发展报告提出的这三个方面相辅相成的反贫困战略，使我们不仅仅从收入的角度来理解贫困问题，而且能够全面理解贫困的概念，以及相应地制定全面的反贫困政策。（中国过去的反贫困战略） 以脱贫人数衡量，过去的20年间，中国在全世界有最杰出的表现。从图中可以看到，中国农村的贫困人口从1978年的两亿五千万，下降到了1999年的三千四百万。这一过程集中在1978年到1985年间。中国的扶贫事业，不仅从自身来看，而且和世界其他地方相比，都成就巨大。事实上，1987到1998年间，中国以外地区还增加了8200万贫困人口。正是中国在缓解贫困方面取得的巨大成就，遏制了全球贫困人口的增长趋势。 中国扶贫事业的巨大成功，来源于近20年居民收入水平的快速增长。1978年，中国开始实行以市场为导向的经济改革，极大地激发了农村和城市的经济活力，城乡居民的收入水平都大幅度提高。几年前，世界银行做过一个测算，如果把中国大陆的省市区都看作独立的经济实体（考虑到各省规模，这并非不合理），单独计算增长速度，那么，1978年到-1995年间全球增长最快的20个“国家”都在中国。正是这样广泛的增长，成功地减少了贫困。 有些人提出，在这个阶段，中国如果能在收入大幅度增长的同时，兼顾相对公平的财富分配，就能取得更大的扶贫成果。然而，这种假设对于改革中快速前进的中国是不可行的，甚至是灾难性的。只要我们考虑到，在对计划经济进行改革的初期，中国几乎没有私人经济成分、中央计划分配体系内近乎完全均等，没有个人激励，改革引起的收入不均等不仅避免不了，而且是改革过程本身需要的，它提供了经济增长所必需的激励机制。 尽管如些，我们还是有必要了解贫富差距出现的原因，因为这是了解增长过程的基础。 中国的经济增长是一个连续的过程，但还是有阶段差异。具体可分为以下四个阶段： 第一阶段，从1978年到20世纪80年代中期，增长主要发生在农业部门，土地的家庭承包经营制度大幅度提高了生产率，农产品保持了比较高的价格。因此农民与城市居民收入差距缩小，城乡不平等程度降低了。 第二阶段是从80年代中期到90年代初期，中国乡镇企业的崛起促进了经济的快速发展。这种增长的态势使城乡结合部优先得到了利益，更多的农村劳动力转移到了非农经济部门。在这个时期，公共支出包括税收的再分配倾向于沿海地区，促进了这些地区的飞速发展，但与此同时，偏远地区仍然落后，与沿海地区的差距继续拉大。 第三阶段是90年代中期，国家调整了农产品流通政策，谷物的收购价格上升，接近于市场价格，农业生产再创新高，农村地区取得了比以往更大的减贫效果。 第四阶段是从90年代中期至今，中国又回到了城市和沿海地区比其他地区更快发展的模式上。城市和东部沿海地区快速发展,而农民收入停止增长，虽然中国的总体贫困继续减少，但最边远和最贫困地区的扶贫速度和效果却下降了。 下面我们就世界发展指标体系中的四个指标，衡量中国反贫困的进展情况。在这里，蓝线代表国际社会的要求，红线代表中国的实际水平。（见图） 第一个指标是贫困发生率，各国承诺2015年减少到1990年水平的一半，中国实际早就完成了这个任务，1990年贫困发生率31%，2000年已经下降到17%；第二个指标是小学入学率，第三个指标是小学入学的男女性别比例。中国在减少收入贫困目标和儿童受教育目标上做得很好，己经基本上达到了这两个指标的要求。只有第四个，5岁以下婴儿死亡率，中国下降缓慢，没有达到目标要求。可以看出，中国缓解收入贫困的指标与健康指标不很协调，在健康方面还需要进一步努力。 考虑到中国是一个幅员非常辽阔的国家，实际上各地区的扶贫情况存在很大差异，我们可以理解，全国性数据的这种不协调现象，有内在的一定的必然性。 过去20年间,尽管中国的扶贫事业取得了巨大成就，但仍然有大量的贫困人口。按中国国家贫困线每天收入0.7美元计算（根据国际标准，这个标准已经是相当低的），1999年中国的贫困人口3400万。如果采用每天1美元的国际标准，收入型贫困人口数量就增加到了9800万。由此，我们可以推断出这中间大概有6000万的人口每天的生活费用只有0.7到1美元。 而且，衡量家庭生活水平高低，家庭消费支出指标比收入指标更为适用。在中国，消费支出通常低于收入，当我们采用人均消费支出1美元的标准时，1999年绝对贫困人口达到了2.4亿。可见，采用不同的指标，计算出的中国贫困人口有很大的差异，基于不同的贫困线标准制定的相关扶贫政策也必将有很大的区别。 为了消除已有的贫困人口，我们需要了解他们到底是什么人，居住在什么地区，经济增长以及政府扶贫项目对他们有何影响。这就要掌握导致这些群体贫困的关键因素、以及个人和家庭特征。其他国家的贫困成因分析显现，贫困家庭的成员构成有一定的规律性。虽然我们没有获得中国这方面的具体资料,但其他有证据表明中国也存在类似的情况 一般来讲，受教育程度低的家庭在贫困人群中占有非常大的比重，富裕和贫困家庭之间的差别很大程度是在教育上。甚至以整个省为单位衡量也是这样：最贫困省份人均上学年限3.5年，而最富裕的省份是8年左右。 另外，少数民族也更容易成为贫困人口。不到总人口9%的中国少数民族人口，估计其中40%仍处于绝对贫困状态。中国的扶贫政策也反映出这一情况,超过40%的少数民族自治县被确定为国家级贫困县。在后面我们还将提到，这种贫困很多是由于地理因素造成的。 很多国家的情况表明，以妇女为主要劳动力的家庭比其他家庭更有可能处于贫困状态，中国也是如此。如果一个家庭没有强壮的男性成年人，妇女是主要劳动力，那么这个家庭就更有可能处于贫困状态。如果是妇女留在家里，但有一个成年男性在城市打工并往家里寄钱，这样的家庭经济状况一般高于平均水平。但遗憾的是，在中国显现妇女的贫困发生率比男性高的证据很少。 贫困与残疾也有很大的关系。有证据显示，中国残疾人是一个很大的且人数不断上升的贫困群体。一项评估表明，1997年的6000万残疾人中，有1700万处于绝对贫困，其中的1200万生活在农村。这些数据说明，残疾人与整个人群相比更容易成为贫困人口。 在完整资料的基础上进行详细的调查，对于理解贫困人口的特征和情况有很重要的意义。中国因为有全面的高质量的基本数据而受到广泛称赞，但是数据方面仍存在着相当大的改进空间，以增加研究的数量和改善研究的质量。 一个家庭是否贫困并不仅仅取决于家庭成员本身，同时也取决于这个家庭所在的地理位置，所有国家都存在着这样的事实。发展中国家农村地区通常比城市地区贫困，这种矛盾是农村劳动力向城市迁移的驱动力之一。在中国的多数地方，由于户口制度和缺乏完善的住房市场，空间上的矛盾很可能长期存在，这极大限制了劳动力的流动，甚至超出了大多数国家因自然障碍而流动受限制的情况，因此弱化了劳动力迁移的自然平衡力，部分导致了多种形式的空间上不平等的出现： 首先是城乡不平等。就收入性贫困而言，中国的城乡不平等要比印度严重得多。1999年，28%的农村人口每天的全部消费少于1美元，而低于这个标准的城市户口居民只有0.5%，即使考虑到城镇地区比农村地区生活费用高25%，低于标准的也只有1%。 第二是沿海和西部地区之间的不平等。沿海与西部地区贫困发生率相差很大。图三显示了中国沿海和西部之间的差距，白色的省表示贫困发生率在0-5%之间，随着颜色的加深，贫困发生率越来越高。这张图非常清楚，我就不再做进一步的解释了。 另外，中国大约有30%的县被官方指定为国家级贫困县，在省内还有一些被指定为省级贫困县，大约有一半的中国贫困人口都居住在这些贫困县，其中的许多县在山区，这些地方所面临的国内和国际经济挑战尤其严峻。（反贫困过程中数据的作用） 迄今为止，我谈了一些中国的贫困问题，但是其中还有很多情况不为人知。因此，在进入关于政策实施的讨论之前，我们需要讨论一下贫困方面的数据问题。中国有良好的普查数据收集的传统。从80年代中期以来，不管是在城市还是在乡村，国家统计局每年都要进行详尽的调查。而且还有超过半数的省要在此基础上进行省级普查。这些数据推动了大量反贫困政策研究。 尽管在数据的收集和发布方面取得了进步，我们仍然希望数据能起到更大的作用。在数据收集方面，在这次发言中引用的数据主要来自农村地区，主要是考虑到农村人口占了贫困人口的大部分，也是因为农村地区贫困的跟踪监测与评估体系相对得到了更好的发展。中国政府已指出，中国面临着发展城市地区贫困监测的紧迫需要。从数据研究的角度看，现在居住在城里没有户口的农村流动人口，在现行的城市家庭调查中完全遗漏了，而这部分人口正在增加。考虑到这种增加的趋势和国有企业改革将带来的工人流动性的增加，中国将需要了解更多的有关城市贫困人口身份和特征的信息。最近由国家统计局提出的城市贫困监测评估体系对于弥补这一信息缺陷将大有好处。同时人们希望形成囊括城市和农村地区的综合家庭调查，这就需要在全国范围内抽样，并且在农村和城市采用一致的方法来计算储蓄收入、消费总量等。 原则上讲，已经收集到的家庭数据可用于跟踪绝对贫困和不平等在某个时期的变动，用于对比各省之间，各部门之间在特定年份的发展水平。在城市和农村建立各省统一的绝对贫困线，对全国不同地方进行贫困比较，对于贫困监测和制定可信赖的政策是非常重要的。 中国不公开有关家庭调查样本个体的数据，通常只能从国家统计局发布的结果进行了解。我们期望政府公开并允许研究者了解部分家庭数据。 过去的十年间，世界银行研究部门的研究者经批准获得了部分家庭调查样本数据，在此基础上进行了许多详细的家庭数据分析，为贫困的统计政策制定者提供了重要的经验教训。经验告诉我们，开放式获取家庭调查数据，有助于对有关经济福利决策的依据进行深层次分析，对扶贫政策进行评价。 此外，要确保调查能在整个国家而不是部分省份进行，并随时更新数据。要研究对重大问题的调查方法，建立系统而准确的项目评估体系，这将为项目或政策是否达到目标提供反馈。 总的来说，开放式的获取家庭调查数据，很可能导致数据分析与理解方式的重大变化。例如，如果国家抽样调查机构能够允许公开得到年度家庭调查的样本数据，研究者就会细致的检查这些数据收集和处理的方法。过去十年间，印度通过开放式的获取数据，取得了很大进展。年度调查数据的公布，激发人们去讨论如何更好地收集家庭消费数据、确定贫困线、进行价格调整，等等。这一类讨论对能力建设是必须的。短期来看，讨论可能使得一些问题复杂化，但是长期来看，对调查工具和方法的讨论是与人口统计，社会、经济和政策的变化息息相关的。（为落后地区和受排斥人群带来更大的机会） 以这些数据为依据，我们现在进入政策分析部分。为此，我们将围绕世界银行学院提出的反贫困政策的三个方面机会、赋权和提供安全保障来进行讨论，但不止于这些内容。主要强调要保证贫困人口真正有可能积极参与发展的过程或者用Amedgu Sen的话来说，就是“贫困人口能够发展和运用他们的能力”。这和那些只关心产出，例如收入水平，或个人教育，是截然不同的。 回顾以前，很清楚地看到中国取得了进步，但是绝对贫困仍然是一个主要的挑战。富裕和贫困的家庭或地区不仅存在着很大的差距，而且这种差距并没有缩小的趋势。事实上，数据显示20世纪90年代贫困人口的收入增长仅是全国居民收入增长速度的一半，全国人均家庭收入的增长率为7%时，贫困人口的平均增长率只略高于4%。对于世界大部分地区的贫困人口而言，平均每年4%的增长率当然是一个巨大的提高，但在中国，这个速度只是最富裕人群12%的增长率的1/3。图4显现了1990-1999年间收入增长率与收入水平的关系：最贫困人口的收入增长率为3%4%，而最富裕人群却高达10%11%。20世纪90年代，这一趋势仅在19931996年间暂时扭转，最贫困人口的收入增长率高于整体平均水平，体现为全国范围内普遍的经济增长形势，这归功于短期的高水平粮价提高了农户的收入。 地理差异解释了大部分的贫困差距。偏远地区不仅比沿海地区穷，而且在20世纪90年代总体的发展速度更慢。这有力证明了差距是“贫困的地理陷阱”造成的。世界银行的研究表明，两个同样贫困的家庭，前者在贫困的山区，后者在富裕的沿海地区，后者会比前者更快地脱贫。例如，对南方四省数据的三项研究表明，即使我们考虑了家庭的许多其他因素和地理状况因素，住在山区比住在平原的家庭每年消费增长仍要低l2个百分点。这些研究的数据是在19851990年间收集的，如果能够获得更多的数据，还有必要进行更深层次的研究。 那些仍旧贫困的省份在发展中面临着很大障碍。然而，许多关于贫困人口的资料已经表明，扩大中国贫困人口的就业机会将会取得巨大的潜在成效。这意味着，旨在解决农村贫困的所有的农村发展计划，既要鼓励农村中的非农就业，又要促进农业的发展。同印度等国移民是农村劳动力寻求非农就业的一种自由选择不同，中国己经提供了很多大规模的、不涉及移民的非农就业机会。中国现在有12%的农民外出打工，1989年只有2。仅少量的非农就业就能给农村带来福利，这是因为能够减轻农业就业的压力，给农村家庭提供收入，还能加强贫困地区与其他地区间的商业联系。贫困的规模和对城镇的压力同时表明，要解决贫困问题，就要为农村的大量剩余劳动力提供更多的就业机会。这要求我们： 一是改善农村基础设施，特别是交通。交通是提高非农就业和农业发展的关键。研究表明，对农村道路的投资是扶贫必不可少的。例如，南方四省的研究表明，在其他情况处于平均水平时，平均10000人占有公路少于6.5公里的县不会有任何的消费增长。 二是发展非农中小企业，这在贫困县是又一条加快收入增长的途径。这需要减少建立新型企业的障碍，改革落后的国有企业的所有权和经营权（包括将它们相应地转为私有），允许效益最差的国有企业宣布破产，鼓励其他企业与发达地区的企业联合等。一条重要的发展途径可能是由国有企业派生出的小商业，例如交通业或汽车修理业，这些派生产业将极大地推动非农部门的发展。 三是发展和推广小额信贷，帮助农民和小企业克服发展中可能面临的资金问题，但它不能直接到达最贫困的群体中。要推广小额信贷，政府就要加强财政管理，建立小额信贷项目的指导，评估和内部检查机制；同时，还要以高度的责任感进行试验，以提高基层组织的相应能力。 四是提供受教育的机会。这是根本性问题。在全国确立相同的教育目标是不可能的，因为在贫困地区存在着许多限制因素。但教育政策的制定必须避免加剧社会排斥性。教育部在普及全民基本教育的计划中提到了这一点。尽管大多数县都要求所有学生完成九年义务教育，但在一些最贫困的地区，标准却降低到三或四年，这同总体要求存在很大的差距。 五是提高农业生产力。在最贫困地区这是一个需要优先考虑的问题。虽然非农收入的增长很重要，但在将来一段时间内，农业仍是农村的经济支柱。贫困山区的农业仍受低产出和缺乏市场激励的限制，使之无法与高产地区竞争；选择好的作物品种和提高技术对提高生产力会有帮助。这需要政府的努力来安排培训项目，帮助农民获取技术信息，并进行农业研究，以解决贫困山区的农业问题。 贫困地区发展项目成为一项重要的直接的缓贫措施。世行的研究表明，这些项目使贫困县的经济增长率大大提高,大约从1.0%提高到1.5%，并使项目本身获得了大致12的不错的回报。在这些项目中会有相当一部分的项目资金，不仅用于农业发展，还用于教育、健康和移民援助。提供外出移民援助是对所有农村发展措施的一个重要补充，但不是替代。让成规模的移民分阶段被城市吸收，是一个重要的均衡过程，也是城市发展带动农村发展的有效方法。对于贫困农民来说，外出就业既需要高成本又要冒险，所以政府应在一些适宜发展跨区域流动的地区减少贫困农民外出务工的成本和风险。 另外，中国还要解决非贫困县的贫困人口扶贫问题。我前面提过，在这些非贫困县中，居住了50左右的中国贫困人口。在国家定贫困县中，占人口大多数的8590的人也不是贫困人口。结果，在现今这样的以县为基础的扶贫体系中，大量扶贫资金被挪用，不能到达贫困人口。政府现在考虑的一个转变措施，就是无论是否国定贫困县，都直接把扶贫资金下拨到贫困乡镇。一些新的方法，如下面所要介绍的“贫困图示法”，可使我们基于“客观的贫困数据，直接以贫困乡镇为扶贫目标”。（关于贫穷农民的赋权问题） 现在我来介绍扶贫的第二个主要方面：如何给农民赋权。这可能听起来非常抽象，甚至是很理想化的。但我要说明的是，当贫困人群有能力去影响对他们生活至关重要的决策时，发展的速度将会大大加快。 近几十年，中国的历史上出现了至少两大范例，其中的任何一个都为中国在过去二十年中取得令人惊讶的经济成就，起到了举足轻重的作用；每一次改革都引起农民积极性的提高，促使中国农民脱离土地后的就业率，在没有经历大规模的外出打工潮的情况下，也得以增长。第一次的改革是土地的家庭承包经营，这一创新使广大农民有积极性提高农业产出，有能力控制以前在集体农业时期无法掌握的要素。这一改革首先在个别地方试验，然后被谨慎地推广到全国，显著地提高了农业生产率，在1978-1984年间，粮食年均增长率达到5.7%。土地的家庭承包经营带来了扶贫战略的第一次改革浪潮，同时解放了农业剩余劳动力。 第二个例子是20世纪80年代的乡镇企业。政府通过给予乡镇企业更大的生产和市场决策权，激发了它们增长和发展的动力，推动了中国农村的第二次增长浪潮。贫困人口被赋予条件和机会自己来思考发展问题时，结果往往会超出经济决策者或计划者们的预期。邓小平1987年曾说过：总的来说，我们的农村改革进展得很快，农民们很有热情，使我们完全吃惊的是乡镇企业的发展，各式各样的小企业在农村蓬勃发展，异军突起。这并不是我们中央政府的功绩。每年，乡镇企业以20%的速度增长，这是我从来没想过的，其他同志也没考虑过，它令我们很吃惊。 中国农村改革实例显现的第一个经验是，赋权对于穷人的意义不仅是平等，而且也是生产和增长的效率。穷人从参与的每一项活动中，不管是农业、还是工业，都可以得到激励和知识，从而帮助他们找到未来更好的机会。 另一个经验是：赋权可以是个人的也可以是社会的。在第一个范例中，赋权来自于权利转移到个体农户手中，农户对生产有了更大的控制权，因此激发了积极性。反过来，在乡镇企业的范例中，我们看到，对穷人也可以集体赋权，通过在一起劳动，共同达到致富的目标。 有关集体赋权改善发展效果的其他国际经验也很有价值。一个例子是建立自来水用户协会，比仅仅依靠政府，更有效地保证和维持了社区净水供应。另一个例子是赋予穷人对本地学校的更大的控制权。如在萨尔瓦多和印度，父母委员会有权参与制订和指导实施地区小学教学计划，世行的调查表明,这样的父母参与方式可以改变教育体系，改善学生和教师的参与度。 在中国，赋权应该与减少农村地区的贫困更加紧密地结合起来，特别是在自然资源退化丘陵、山地和草原地区。中国政府早就意识到，在这样的地区开展可持续自然资源管理的必要性，也已经通过水土保持和植树造林措施来保持资源的可持续性。尽管取得了一些成绩，但这些计划还需要当地居民更多的参与来完全发挥出潜力。 减缓贫困的第三主要方面是向穷人提供安全保障，减少穷人面对冲击的脆弱性。贫困人口不仅仅指已经被确认的目前生活在贫困线之下的人口。与官方统计的绝对贫困人口数量相比，中国有更多的人刚刚脱离贫困，他们抵御风险的能力仍然很脆弱，其中，约有1/3到1/2的家庭很容易返贫：遇上连续几年的好收成足以使他们摆脱贫困状态，但某一年他们可能由于某种天灾人祸冲击而跌落到贫困线以下。当然，对于那些已经很贫困的人来说，这种冲击更是灾难性的。中国农村的许多风险都没有保障，城市地区由于潜在流动人口的增加也是如此。我们使用中国南部地区农户的数据来研究收入变动对消费的影响，同时测试农户能在多大程度上应对风险。这项测试既研究一个地区内不同收入水平家庭的差异，也分析贫困地区和非贫困地区家庭的差异。研究结果表明，不管通过储蓄、互助还是其他手段，家庭都不能充分抵御风险。在农户个体和村集体两个水平上，没有保障的风险都在增加。家庭拥有的财产越少，应对风险的能力就越小，也就是收入越低的人越容易花完