（公共管理专业论文）大众传媒参与公共政策过程的价值取向分析.pdf

中文摘要 中文摘要 大众传媒是公众和公共政策之间的一个极为重要的中介因素 大众传媒作为 信息的汇集者 传播者和沟通者 增加了公众表达自身利益的机会 以及了解和 参与政府政策制定的机会 对政府的公共决策加以监督 可以保证公共政策制定 的合法化 民主化及科学化 在当代中国 随着经济改革的发展和社会转型的加 速 大众传媒对公共政策过程的影响力正在增强 影响方式正在改变 本文分三 章介绍了大众传媒参与公共政策的议程设置 大众利益表达与利益聚合以及政策 监督等环节影响 对大众传媒的不断发展给公共政策参与所带来的正反两方面的 效应进行了深入分析 并就如何加强大众传媒的自身建设 发挥其正确的舆论导 向和监督作用 营造积极健康的思想舆论氛围 以及应提升公民的大众媒介素养 并重视和谐传播环境的建设等方面提出了对策 关键词 大众传媒 公共政策 传媒功能 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a s si sac r i t i c a lm e d i f a c t o rb e t w e e nt h e p u b l i co p i n i o na n dp u b l i c p o l i c y m a s sm e d i a a sc o l l e c t o r s p r e a d e ra n dc o m m u n i c a t ef o ri n f o r m a t i o n i n c r e a s et h em a s s o p p o r t u n i t i e se x p r e s s e si t s e l fb e n e f i ta n dt ok n o wa n dp a r t i c i p a t ei n g o v e r n m e n tp o l i c y a n d s u p e r v i s et h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n o fg o v e r n m e n t g u a r a n t e e st h a tg o v e r n m e n tp u b l i cp o l i c yi sl e g a l d e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i c i nm o d e m c h i n a a se c o n o m yr e f o r mg o i n go na n dt h es p e e d u po fs o c i e t yt r a n s f o r m a t i o n t h e m a s sm e d i ap l a y e dam o r ei m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s so fp o l i t i c s a n a l y z et h e d e v e l o p m e n to fm a s sm e d i aa n dt or e u n d e r s t a n dm a s sm e d i a n e wc h a r a c t e r i s t i c s a n d m u c ha t t e n t i o ni sp a i dt ot h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ei n f l u e n c eb r o u g h tf r o mt h em a s s m e d i ad e v e l o p m e n ti nt h ep r o c e s so ft h ep u b l i cp o l i c yp a r t i c i p a t i o n a n da n a l y z et h e p r o b l e m so fc u r r e n tm a s sm e d i aa n dg i v e ss o m ev a l u a b l es c e n a r i oa n ds u g g e s t i o n so n s t r e n g t h e n i n gs e l f c o n s t r u c t i o no fm a s sm e d i a p l a y i n gr o l e si np u b l i co p i n i o ng u i d a n c e a n di n t e n d a n c e c r e a t i n gp o s i t i v ep u b l i co p i n i o ne n v i r o n m e n tp r o m o t i n gp u b l i cm e d i a a t t a i n m e n ta n df o c u s m go nc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u sm e d i ae n v i r o n m e n t k e y w o r d s m a s sm e d i a p u b l i cp o l i c y m e d i af u n c t i o n h 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得墨蕉江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料 学位论文作者签名 劫 学位论文版权使用授权书 年6 窍 j 日 本人完全了解墨蕉江太堂有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存 汇编本学位论文 一躲现抄 签字日期 彦 年多月 琴日 学位论文作者毕业后去向 导师签 签字日 电话 枷 g 叫渺 7 邮编 哆口 日 谚 乡脚彬 谬蟓 7 臣 荡酬锄非 a 涛幽鳓 亿地单地作讯 逯 绪论 绪论 2 0 0 3 年发生的 孙志刚 事件 在2 7 岁的中国公民孙志刚在广州的大街上 行走时 被当作 盲流 收容 两天后蹊跷的死于收容所 发生后 社会各界对 此反应强烈 4 月2 5 日的 南方都市报 首先克服了重重阻力将此案曝光 顿时 一石激起千层浪 报纸 电视 广播 网络等所有的媒体都把自己的注意力集中 到这件事的处理上 在社会舆论的强大压力下 事件得到了圆满的解决 国家有 关部门也迅速废除了实行了几十年的收容制度 这个事件可以说是我国媒体参与 公共政策的成功实例 前段时间发生的 7 0 码事件 就大有 日全食 的效果 在网络上 平面媒体上遮天蔽日 汶川地震 玉树地震 王家岭矿难的救援 媒 体的力量人人可见 2 0 1 0 年五一劳动节 一个全世界劳动者的节日 腾讯网络以 网络照片的形式 用相机记录下了中国最底层的劳动者的点滴生活 一张张真实 精彩 能够反映人物内心生活和精神状态的照片顿时引起了全社会对劳动的尊重 对于劳动人民的尊重和热爱 如今大众传媒正在以其特有的方法和手段 关注 百姓生活 关注政府部门 而且大众传媒从来没有离开公共性问题 从来都在为 全社会的日益公共开放而作出自己的努力和贡献 从个体或大多数人对某一社会问题或公共问题的察觉 关注开始 到政府动 用公共权力与各种资源将该问题的解决纳入政府工作的日程 或者说 公共问题 是怎样引起决策者注意 解决特定问题的政策意见是怎样形成的 这一过程中有 很多因素都在产生作用 其中有偶然因素 也有必然因素 有制度安排的因素 也有非制度安排的因素 大众传媒在将一般的社会问题转变为政府政策议题的过 程中扮演着重要角色 通过对有新闻价值的事件或问题的连贯性与持续性关注 新闻媒体发现问题并及时提请政府注意政策问题 构建政策议程 而大众传媒在促成公正议程向政府议程转化的方式上又是灵活多样 且富有 成效 从宏观层面来讲 大众传媒在政策出台前的议程设置阶段承载着呈现问题 制造舆论 烘托情势 贡献决策等必要性功能 这是所谓言其大 而在微观层面 黑龙江大学硕士学位论文 而言 就是我们所谓的 茶余饭后主义 不过是百姓的谈资 而换到流行词汇 这个阶段其实大有 时尚 潮流 的味道 而这种 谈资 一旦成为一个民族的 关注 那么其力量是无穷的 因此 尽管大众传媒在我国政策制定过程中所受局限并表现为 公共性 之 匮乏 但其在很大程度上仍是在不断改善的 大众媒体在参与公共政策过程中的 价值取向对这个社会究竟有多大影响 我们其实并不能做到细致 量化的分析 这个价值取向在公共政策议程设置 公共政策的通过 贯彻 优化 及至公共政 策的法规化 最终习惯化等环节上发挥着如何的作用是需要我们对其透析的 一 课题研究的意义 1 理论意义 大众媒体的价值取向在整个公共政策制定 执行过程中的作用 不但需要用 到传媒学理论 现代政治理论 经济与社会公共选择理论 就连现代宪政理论也 是要去接近及至思考的 大众传媒作为政策体制外的第四种社会力量 它对政府政策行为的合理性 公共性 有效性的影响主要体现在 媒体是社会舆论的放大器 一个公众话题一 旦化为媒体议题 必成社会焦点 也许正是这种 议程设置 的千钧聚焦 其声 音才无法为社会忽略 其彰显的舆论与民情 才可能成为决策者决策的参照 大 众传媒所提供的真实与有广度 深度的信息为政府决策的科学性提供条件 媒介 对民众接近的便捷性和大众使用媒介的有效性使得民众参与政策行为过程成为现 实 政策的民主性与公共性一定程度得以实现 大众传媒通过提供公开与充分辩 论的公共平台促成政策方案的优化 确保政策的公共性 可行性 以舆论监督为 主要形式的新闻价值追求使得大众媒介对政策的执行情况与政策绩效能够进行客 观的报道 为政策的修补或终止提供客观依据 大众传媒对决策过程的影响 要么就是选择社会集中化 要么就是选择社会 分化 我们要充分认识到大众传媒对传统的价值取向 文化观念 政治制度 经 济发展等的控制和分化的作用 当代著名的思想家哈贝马斯影响深远的 公共领 绪论 域 理论 其实也涉及到大众传媒与社会分化的问题 在当前 单是提及分化 研究颇多 但是作为大众传媒对公共政策过程影响的集中化的研究却略显匮乏 本文所提出的 众数理论 就是在中国当前社会环境下大众媒体的价值取向上的 众数落脚点 2 现实意义 第一 现实社会公共政策过程的价值取向越来越重视公众的意见 至少从程 序上我们已经不能不说公众的代表一大众传媒已经获得了话语权 大众传媒对社 会问题的有效传播是建立在掌握真实社会信息的基础之上的 为此 大众传媒对 社会信息的获取不应该是信手拈来的 表面的 零碎的 孤立的信息 而应该是 能够反映社会问题本质 具有普遍性 稳定性 可量化 可实证等特征的信息 从这个意义上说 大众传媒不仅要成为社会黑幕的揭露者 同时应该成为社会光 明的建设者和前瞻者 这就要求传播者能够透过假象看到真相 透过消极看到积 极 透过黑暗看到光明 除此之外 大众传播媒介要在整个社会预警机制中发挥 重要而特殊的作用 大众传媒发挥社会预警职能 并不仅仅是向公众传播政府有 关机构授权发布的预警信息 而是通过自身的信息触角 发现处于 未然态 的 各种危机因素 有效甄别 科学判断 及时向有关部门或公众预警危机 第二 探究大众传媒在价值取向上 众数 的意义 我国传媒的发展已经突 破原来的专业分工和简单地域划分的界限 尤其在当今信息时代 网络时代 大 众传媒取 众数 己然不是简单的价值取向过程 公众在作为公共政策客体的同 时 也是政策主体的一个重要组成部分 公众的 经济人 本性驱动着其通过各种方 式 去参与公共政策制定的利益博弈过程 从而为自己或所处群体争取更多的利 益 在现代民主社会中 公民参与是一种间接的 以脚投票 的选择方式 公众 通过对政府政策的支持或反对来寻求自身利益的最大化 与政府以及其他团体进 行利益的博弈 公共政策变成公众话题 话题声音变成决策参考 公众通过大众 传媒与公共政策决策部门的互动 应该说 是越来越紧密了 而社会力量 公众 利益等因素在公共政策制定中的影响强度越大 其公共性 公平性就越能确保 黑龙江大学硕士学位论文 二 国内外同类课题研究现状及发展趋势 1 国外相关研究 在英 美西方国家 人们对公民权利和言论表达自由的珍视 对 政府是必 要的邪恶 政府理念的坚信 加上立法 行政 司法三种权力之间相互牵制以及 司法审查作为有效的手段等因素 大众传媒作为 第四权力 部门获得了相当独 立的地位 并对政府公共权力始终保持一种监督与干预的角色 因此 大众传媒 之于政府政策行为产生影响的话题在英 美等西方的政治学 政策学研究领域已 经引起部分学者不同程度的关注 如公共政策研究学者拉雷 n 格斯顿就在其 公 共政策的制定一程序和原理 中讨论 公共政策的议程建构者 时 就将 大众 传媒 列为议程建构者之一 作者认为 大众传媒在政府政策行为中的影响体现 为 他能够把一度是私人的话题通过公开报道而转化为公共问题 使之成为政策 议程的一部分 另一位政治学家唐纳德 肯德在其著述 事关重要的新闻 中将 传媒的报道视为政策问题的 触发机制 如果问题是严重的 并且得到有效地新 闻曝光 使问题引起足够多的人重视 该问题就可能进入到政府议程的途径 政策学者r 科布和c 埃尔德在 美国政策参与者 议题选定的动态过程 著作中论及 扩散议题战略 时 也表述了近似的看法 他们把利用新闻传媒作 为一种推动议程的策略 来自弱小阶层的议题只有在它扩散到更广泛的公众那里 的时候 才能成为被权威决策者采纳的制度议题 政治学家托马斯 戴伊在 民主的嘲讽 中也提到传媒具有推动政府确定议 事日程的功能 新闻媒介的真正功能在于他们能够决定将被决定的事 规定问题 的范围 分辨可选择的政策 将民众的目光引向社会 经济及政治危机 詹姆 斯 e 安德森的 公共决策 同样把 大众传媒的注意 列为 一般社会问题进 入政府议事日程 的途径之一 加拿大政策学者迈克尔 豪利特在 公共政策研究 政策循环与政策子系统 中将新闻传媒列为 政策过程的行动主体 之一 并就媒体在政策过程中的作用 发表如下观点 大众媒体是国家和社会之间的关键链接 这一角色使得他们能够 绪论 l i ii i 强烈影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面的偏好 大众媒体在政策过 程中的角色实际上是 在报道问题时他们是消极报到者和积极分析者角色的结合 同时又是解决方案的鼓吹者 2 国内相关研究 国内已有的政治学或公共政策学研究成果对大众传媒在公共政策过程中的价 值取向分析予以专门研究的比较少 部分公共政策著述在政策某些环节的论述中 将传媒作为一种独立的影响要素列出 但并未进一步深入和展开 也未拓展到价 值导向层面进行研究 仅是注意到大众传媒在某些环节作用的存在 如陈振明的 政策科学 在讨论政策议程的建立途径时 将传播媒介列为社会问题进入政策 议程的途径之一 童兵的 主体与喉舌 郭超人的 喉舌论 等著述探讨中国媒 介作为党和政府的喉舌转型这一角色 媒体在这一时期主要是作为 宣传机器 发挥着提供信息 上下沟通 舆论监督 舆论引导的重要作用 俞可平主编的 治 理与善治 李希光 赵心树合著的 媒体的力量 张昆的 大众媒介的政治社 会化功能 等书开始关注中国媒介在政治社会化的过程中扮演的角色 以及媒介 如何影响中国政府的公共政策 许知远主编的 公共知识分子的声音一时代 展 江主编的 中国社会转型的守望者 汪凯的 新世纪传媒大视野一一转型中国 媒体 民意与公共政策 将政治学与传播学相结合 阐述了在社会转型期 经济 社会等一系列因素对传媒 民意在政策过程中的角色扮演与功能模式所产生的正 负影响 深入探讨了在当代中国社会转型时期中国的媒体 民意与社会三者之间 的关系 三 大众传媒与公共政策的理论背景 随着现代社会的进步 竞技水平的提高 科学技术的迅速发展 使得社会结 构发生了深刻的变化 在传统的计划经济体制下 中国的大众传媒治理结构呈现 为 政府一媒体 的结构 政府与媒体属于 命令一服从 式的关系 大众传媒 的价值是实现政府政策的传播和支持者 是政府的 喉舌 部门 而随着现代社 会的发展 随着公共性领域的逐步扩大和群众对信息的占有及公开的程度日益加 黑龙江大学硕士学位论文 i i 强 大众传媒才真正的成为为大众而存在的传媒 在公共政策系统中 大众传媒 代表政策制定主体的意志 主要起着自上而下单向发布政策信息的作用 随着社 会主义市场经济体制的日益完善 民主政治的日益发展 传媒治理结构发生了重 大变化 形成了 政府一媒体一大众 的结构 此时的大众传媒既要服从官方意 志 又要服从市场规律和民众的意愿 政府力量和市场力量的博弈成为推动中国 传媒制度变迁的核心力量 因此 现代大众传媒理论是与公共政策理论和大众传 媒理论密不可分的 可以说二者的有效结合 势必将更加有效地发挥大众传媒 对 公共问题解决的促进作用 也势必会使得公共性越来越成为掌握社会的力量 1 公共政策与公共选择理论 公共政策从本质上说 是公共权力机关对公共事务进行公共管理的工具和手 段 公共性因此成为公共政策与一般政策的本质区别 公共 指向的目的性是 公共政策的本质属性 公共政策分析只有遵循 公共 的原则 才能真正体现这 一本质属性 许多中外学者均旗帜鲜明地对公共政策的公共性加以肯定 公共政策过程是指为了维护和调节人们在公共事务中的利益关系 由特定的 政治共同体制订 执行和反馈公共决策的一系列系统化过程 因此又被称作决策 过程 从组织行为的角度看 一项公共政策方案的产出过程即为公共政策过程 围绕着公共事务中的利益关系状况 政府组织成员的个人决策整合成为指导集体 行动的公共政策 在这一整合过程中 出于利益以及制度等因素的考虑 政府组 织成员的个人决策行为将会发生直接或间接的互动性影响 这就是公共决策过程 中的博弈活动 对于公共政策的本质的阐述 以戴维 伊斯顿所作的概括 公共政策是 对全社会的价值作权威性分配 最有影响 对公共政策的界定 大体上具有代表 性的观点主要有 戴维 伊斯顿 d a v i de a s t e n 认为 公共政策是对全社会的价值 作权威性分配 伍德罗 威尔逊 w o o d r o ww i l s o n 认为 公共政策是由政治家 具 杨正联 公共政策过程中的决策博弈行为分析田 软科学 2 0 0 5 5 d e a s t o n t h ep o l i t i c a ls y s t e m n e w y o r k k n o p f 1 9 5 3 p 1 2 9 d e a s t o n t h ep o l i t i c a ls y s t e m n e wy o r k k n o p f 1 9 5 3 p 1 2 9 绪论 有立法权者 制定的并由行政人员 国家公务人员 执行的法律和法规 詹姆斯 安 德森 j a m e se a n d e r s o n 认为 政策是一个有目的的活动过程 而这些活动是由一 个或一批行为者 为处理某一问题或有关事务而采取的 圆 托马斯 戴伊 t h o m a s r d y e 认为 公共政策是一个政府选择要做或不做的任何事 哈罗德 拉斯维 尔认为 公共政策是一项含有目标 价值与策略的大型计划 而这项计划要求 关注合法性 合理性 公正性等社会公共的价值标准 日本学者药师寺泰藏也认 为 公共政策就是为 公共 而制定的政策 我国台湾学者张世贤 陈恒均认为 公共政策是政府用来 处理或解决公共问题或公共目标 的手段 公共政策就是 通过价值分配的形式成为调整社会利益关系的工具 公共政策的功能或目的就是 进行全社会范围内的价值分配 这种对政策的理解 暗含这样一个基本的政治学 假设 即利益及利益关系是人类社会活动的基础 而政府的基本职能 就是对利 益进行社会性的分配 公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式 在现代国家 政府主要依靠各种公共政策治理社会 公共政策及公共政策执 行主体 和公共政策目标群体的配合度成为影响公共政策实施效果的主要因素 公共选择学派认为 政府也是一种人类组织 在这里作决定的人与任何其他人 没有什么差别 既不更好 也不更坏 这里的人一样会犯错误 基于这种假设 我们可以初步推断公共政策制订执行人参与公共政策过程或会产生自私的动机 私念的产生因此无法自动代表公共利益 公众参与到公共政策过程 并形成外部 约束力量 这种外部约束机制的引入 有效地防止了自利倾向的发生 公众参与 到公共政策过程保障了公众自身合法利益少受政府公共政策过程的侵害 保障了 公共政策公平合理 维持了社会正义 保障了社会和谐健康发展 公民以合法的 途径普遍参与公共政策过程 有利于形成多元利益主体和利益集团之间的博弈制 衡局面 各利益主体在维护自身利益的同时 既能有力抵御其他利益主体对自身 转引自伍启元 公共政策 商务印书馆1 9 8 9 年版 第4 页 詹姆斯 e 安德森 公共决策 m 华夏出版社1 9 9 0 年版 第4 页 t h n f l sr d y e u n d e r s t a n d i n gp u b l i cp o l i c y 9 t he d u p p e rs a d d l er i v e r n j p r e n t i c ea l l 1 9 9 8 2 4 张国庆 现代公共政策导论 m 一匕京大学出版社1 9 9 7 年版 第7 页 丁煌 西方行政学说史 l 咽 武汉 武汉大学出版社 1 9 9 9 第3 4 3 页 黑龙江大学硕士学位论文 利益的侵害 又能避免政府及其官员打着公共利益的幌子侵犯公民利益 公共选择是指非市场的集体选择 实际是政府选择 政治领域中公共决策失 效问题 如公共决策偏离公共利益有失公平性 决策成本超过决策收益造成决策 的低效率 决策监督体制滞后缺位削弱决策的合法性等 不可否认地存在着 因 此保证公共决策科学化 民主化和法治化 提高政府决策能力 改善公共政策质 量 减少公共决策失效成为当前一项十分重要的任务 因此 一种公共选择理论 的产生和运用 对于解决政治问题提供了一个新的思路 公共选择理论 p u b l i cc h o i c et h e o r y 是指把传统经济理论的分析方法运用于 政治领域分析的理论 现代公共选择理论的诞生最早可以追溯到美国经济学家阿 罗1 9 5 1 年发表的 社会选择与个人价值 阿罗证明 简单加法不足以在个人偏好 中间排出一个一致的共同次序 阿罗不可能定理 促使人们对国家干预的合理性 进行思考 2 0 世纪六七十年代 诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯 布坎南 j m b u c h a n a n 在 同意的计算 立宪民主的逻辑基础 一书中说 我们想要 做的事情是 把4 0 年来人们用以检查市场经济缺陷和不足的方法 完全不变地用 来研究国家和公共经济的一切部门 运用现代经济学的逻辑和方法 分析现实生 活中与民众相关的政治个体的行为特征 首先提出现代公共选择理论 并成为该 理论的主要传播者和杰出贡献者 公共选择理论是在对传统市场理论和凯恩斯主 义经济学批判的过程中发展的 也就是把经济学应用来分析现实生活中政治个体 的行为特点和政府的行为特点 即所谓的政府经济学 丹 谬勒认为 公共选择 不过是经济工具在政治上的应用与扩充 分析个人在政治市场上对不同的决 策规则和集体制度的反应 即公共选择问题 以期阐明并构造一种真正能把个人 的自利行为导向公共利益的政治秩序 我们可以把公共选择定义为是对非市场 决策的经济学研究 或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析 就研 究对象而言 公共选择无异于政治科学 国家理论 投票规则 选民行为 党派 王洛忠 我国转型期公共政策过程中的公民参与研究 一种利益分析的视角 刀 中国行政管理 2 0 0 5 第 8 期 第8 7 页 一 8 绪论 官僚体制等等 公共选择理论阐释了 公共选择行为的主体主要是指官僚 政党 政府 选 民等 以及其行为特征 以人的自利作为出发点 通过集体行动和政治过程来决 定公共物品的需求 供给和产量 是对资源配置的非市场选择 民主政治活动在 现实生活中的运行方式以及如何选择有效措施以提高公共效率 在多种决策规则 下 每一个政治市场的参与者 无论是选民还是政治家 在进行公共选择时 都 一样追求自身利益最大化 因此政府的决策可能会产生不同的预期结果 正是因为公共政策的公共性与大众传媒的公共性特质发生一定的联系作用 大众传媒对公共政策的制定 执行具有不可忽视的作用 大众传媒作为非官方政 策活动者 从引发 问题 的舆论导向作用 到影响政策议程过程的构建与促进 再到对政策制定和实际执行环节的有效和必要的监督作用 对于公共政策的影响 贯穿于始终 成为政治体系与大众公众之间的纽带 极大限度地保证了公共政策 的公共性 2 大众传媒的概念范畴与作用 大众传播媒介 即大众传媒 如报纸 杂志 广播 影视 音像 以及当今 兴起的计算机网络 通讯卫星等 是人们传递信息 交流思想情感的一种载体 马克思认为 报刊活动的目的是 经常而深刻地影响舆论 并提出了报纸是 人 民的文化和精神教育的强大杠杆 的论断 大众媒介是一种 超越空间或时间移 动信息 实现大众传播的设旋 郭庆光先生在 传播学概论 中明确提到 传 播者指的是传播行为的发起人 是借助某种手段或工具 通过发出信息主动作用 于他人的人 传播者处于传播过程的首端 对信息的内容 流量和流向以及首传 者的反应起着重要的控制作用 报社 电台 电视台等媒介机构是从事信息的采 集 选择 加工 复制和传播的专业组织 从其生产规模的巨大性和受传者的广 泛性而言 我们又把它们称为大众传播者 或称为大众传媒 参见d c 缪勒 公共选择理论 m 中国社会科学出版社1 9 9 9 年版 马克思恩格斯全集 第4 0 卷 人民文学出版社1 9 7 2 年版 第3 2 9 页 美 梅尔文 l 德弗勒 埃弗雷特 e 丹尼斯 大众传播通论 m 北京 华夏出版社 1 9 8 9 年 第5 2 2 页 参见郭庆光 传播学概论 m 北京大学出版社 1 9 9 8 年版 黑龙江大学硕士学位论文 人类社会进入2 1 世纪以来 各方面都发生了深刻的变化 由生产关系的变化 所引发的科学技术和信息化的飞速发展 尤其是互联网 信号技术等的快速发展 随着信息时代的到来 大众传媒对全世界的政治 经济 文化正产生着越来越大 越来越广泛的影响 以至于被称作是与立法权 行政权 司法权并列的 第四种 权力 大众传媒以其大量而丰富的信息含量 迅速的传递速度 广泛的涵盖面 鲜明的导向性等特有的优势 影响着当今社会的方方面面 大众传媒具有社会公 共属性 表现为媒体相对独立于市场与政治权力的控制 对所有愿意参加讨论的 公众真正开放 信息的收集与发布遵循公共舆论的理性原则 新闻媒介是社会之 共器 是全体公民窥视社会和自然环境的共同管道和从事公共事务讨论的公共论 坛 在现代国家的公共领域中具有头等重要的地位 从政治意义来说 它的兴 起又是与权贵对社会政治控制的衰落和平民权力的提高同时发生 因此 韦尔 伯 施拉姆曾说 1 5 世纪印刷术发展的意义 并不限于把传播从漫长世纪的口头 第一手传播转向大规模的书面第二手传播 而更重要的是 将知识扩展到一小撮 权贵之外 很快 印刷媒介成为政治及社会变革的工具 大众传媒作为传播消息和思想的工具 对公众生活各方面的影响日益深刻 它以迅速向社会传输丰富的信息而广泛地影响着社会生活 在社会信息的共享 共同意识的建立 社会价值的传递 大众文化的形成及变化等方面均发挥着极其 重要的作用 具体功能表现如下 第一 舆论导向与协调功能 在信息化科学技 术泛化的时代 大众传媒是传播和制造舆论的重要工具 大众传媒正确的舆论导 向可以营造一定的社会舆论氛围 弘扬社会正气 大众传媒作为政府与大众之间 的信息沟通协调的桥梁 既可以向公众报告政府决策机构的运行和决策过程 又 可以为公众提供发表意见的机会和场所 发挥协调沟通的作用 第二 道德文化 传递与教育功能 通过大众传媒的传递 社会大众可以了解和掌握社会的价值观 社会规范和社会文化遗产 大众传媒日益成为当代社会具有强大教育功能的传播 机构 它带来教育的普及和科技信息的扩散 能够开启民智 提高人力资源的科 哈贝马斯 公共领域的结构转型 m 学林出版社 1 9 9 9 年版 第5 6 页 美 梅尔文 l 德弗勒 埃弗雷特 e 丹尼斯 大众传播通论 m 北京 华夏出版社 1 9 8 9 年 第1 1 9 页 美 韦尔伯 旌拉姆 大众传播媒介与社会发展咖 北京 华夏出版社 1 9 9 0 年 第9 5 页 绪论 技素质 从而帮助大众树立正确的世界观和道德观 强化受众的道德心理认同感 引导受众遵循社会道德规范 第三 舆论监督与宣传功能 大众传媒会对于一些 社会不良现象和具有危险可能的信息进行及时地宣传公告 引起人们足够的重视 引起决策者的注重 促使及早预防 而且 在市场经济时代 大众传媒对于产品 产业化道路的发展起到了鼓吹的作用 极大地促进了产品的推销手段 促进了经 济的发展 但另一方面 由于大众传媒和传媒自身素质的局限性 以及受众对信 息选择的差异性 大众传媒对受众产生的不良影响 也同样不容忽视 3 大众传媒与公共政策的关系 由于大众传媒内在的及它与社会互动中的独特功能 大众传媒的一项最重要 的政治功能已经影响着政治产品 即公共政策 的形成 政治传播学认为 在民主社 会 大众传媒是实现政治互动的主要机构 它既是沟通通道 又承担着传播政治 信息的任务 公民意识的不断加强 以及公共政策在政治 经济 社会生活中发 挥越来越重要作用对政府发生影响的不断加强 加之政策制定民主化 科学化意 识不断深化 媒体的作用会日益凸显 公共政策系统的运行有一个系统的运行过程 即议程的设定 利益的表达和 综合 政策的制定和政策的执行等阶段 大众传媒在每个活动环节都发挥着重要 作用 第一 大众传媒发现 问题 促使其进入政策议程 一般说来 社会问题具 有公共性的特征 某社会问题可以成为公共问题 受到政府的关注并通过制定公 共政策加以引导和解决 问题要成为公共政策问题 基本要经过 问题一社会问 题一公共问题一公共政策问题 的发展过程 在这个问题经过一系列阶段成为公 共问题的过程中 大众传媒发挥着 发现问题 引导讨论 的重要功能 政策议 题的建立是从政策问题的认定开始的 从传播过程来看 大众传媒可以通过对事 件的集中报道和反复渲染 引起公众的关注 从而将一种社会现象建构为社会问 题 进而获得进入政府决策议程的可能 将民意通过大众传媒表达给政府部门 谢岳 公共通道与政治产品叨 复旦学报 社会科学版 2 0 0 3 年 第2 期 参见陈庆云 公共政策分析 m 北京 北京大学出版社 2 0 0 6 年 l l 黑龙江大学硕士学位论文 第二 大众传媒使得问题转换成公益性诉求的政策性问题 从而促进社会问 题成为公共问题 公共政策的本质在于 通过政府的权威将社会的利益和价值进 行分配 而公众利益输入与表达是政策系统正常运作和做出合理输出行为的基本 条件 社会问题转化为公共社会问题的标志是出现公益性诉求 只有 那些有 广泛影响 包括受到交互过程的间接影响 以及所有这些影响都达到了必须认真 对待的问题 人们才称为公共问题 在这个环节 大众传媒可以提高公众利益 表达的理性 大众传媒通过对相关领域专家意见介绍 公众影响人物看法探讨 各利益团体的相关反应和要求等进行评述 使公众知晓社会运行的基本情况 具 备分析问题的能力 从而可以帮助其提高有效表达和自主表达的能力和水平 如 果大众的利益表达通过大众传媒能够得到及时重视处理和有力的支持 那么它转 变为政策输出的过程肯定可以大大缩短 效能可以大大增强 第三 政策形成并进入政府工作议程后 大众媒体发挥监督和宣传作用 大 众的利益表达得到分析和整合之后 就会使得政府形成与各个阶层利益相符的公 共政策方案 即制定公共政策 公共问题或社会问题是客观的 而政策问题是主 观的 公开性是公共政策公共性涵义的一个重要内容 公众享有知情权是公共 政策公开性的重要体现 如果重大问题没有被公开 人民群众根本不了解 就谈 不上参政议政 公共政策只有通过大众传媒 才能被公众所了解 所参与 所监 督 新闻传媒的舆论监督 就是指 社会公众在了解相关社会事务的基础上 通 过一定的新闻传媒 行使法律赋予的权利 表达舆论 影响公共决策的一种社会 现象 因此 大众传媒为政策制定者提供信息使他们及时了解公众在想什么 制定什么样的政策才算是最合时宜等 另一方面 为公众提供信息使他们了解政 治体系怎样制定政策 制定什么样的政策以及进展情况 能否达到政策的公开和 透明 由于决策者主观能动性的发挥受到客观条件的制约 有可能制定出错误的 决策 要防止错误的决策就得进行监督 政策的执行过程中 防止发生偏离和错 胡宁生 现代公共政策研究l m 中国社会科学出版社2 0 0 0 年版 第1 2 2 页 陈庆云 公共政策分析i m 中国经济出版社1 9 9 6 年版 第1 4 8 页 李成智 公共政策i m 团结出版社2 0 0 0 年版 第8 4 页 丁柏栓 王雄 董秦 新闻舆论引导论 l 旧 中国社会科学出版社2 0 0 1 年版 第2 3 1 页 绪论 误 保证决策执行的合理有效 都离不开大众传媒为公众所进行的监督作用 在社会的不断变革过程中 大众传媒还逐渐发展出了以维护公共利益为主要 任务的公共性媒体 公共性媒体的出现在一定程度上弥补了过去某些媒体在公共 性方面的有所缺失 这对端正大众传媒的公共性姿态不无益处 同时 政府的电 子信息化建设也逐步赋予公众知情权和参与权 通过网络 也就是电子政务的公 开化 使公众对政府的各种信息有所了解 由此可以参与公共政策的制定 实现 与行政系统的互动和沟通 传播学者们曾预见 信息时代将是参与式民主的时代 随着信息运动的增加 政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治 走向全民立 即卷入中央决策行为的政治 目前在政策宣达 部分政策的执行等方面 新闻媒体起到了比较显著的作用 而在诸如政策问题的确定 政策方案的设计与辩论 政策本身价值的评价 政策 终止等环节 新闻媒体在实际运行中 公共性 开放性有待加强 利益主体力量 的不均衡 直接导致大众传媒的争夺不均衡状况的出现 显而易见 强势利益主 体有能力控制和利用大众传媒 最终结果是从中受益 自身的逐利性使大众传媒 逐渐为社会强势集团代言 因此它的公共性时常受到公众的质疑 近年来这种状 况因大众传媒技术的发展一定程度上得到了修正 广播 电视 报纸等大众传播 媒介通常被社会权力系统控制 代表着占据统治地位的社会主流文化和利益诉求 差异性的思想观念很难得到表达 相对于广播 电视 报纸这些传统的大众传媒 具有开放 自由 匿名 加密等特征的互联网作为受传统体制压抑较为有限的新 媒体 免受地域疆界的限制 人们可以独立地发表和传播言论 自由地交流信息 表达自己利益要求 前所未有的话语权使公民网上参与的行为空前高涨 网络媒 体因此成为在传统媒体中不占优势的群体表达意见的重要平台 黑龙江大学硕士学位论文 第一章大众传媒与公共议程设置 公共政策议程建立是公共政策制定过程中非常重要的一环 所谓政策议程 指的是政府决策系统将一定的公共问题列入政策范围的过程 所谓议程设置 是 指大众媒介有能力选择并强调某些话题 造成这些话题被公众认可的重要印象 从绪论中我们可以看出 公共问题得以确定后 只有纳入到政策议程之中 才有 可能最终通过政策制定 执行等一系列过程从而最终解决政策问题 大众传媒作 为公共问题形成的引导 宣传 传播的有效工具 无疑对公共政策的议程设置具 有促进功能 哈贝马斯所讨论的公共领域是由私人领域和市场领域通过私人集合 而形成 私人报刊作为市民社会的讨论手段发展成为公共领域的一个重要组成部 分 中国的传媒是从政治制度领域不完全地分离出来 它仍然隶属于政治权力领 域 只能是具有某种程度公共性功能的准公共领域 呋众传媒日渐成为政策系统 中各种利益表达与聚合的公共平台 大众传媒由其本身所具备的积累性 普遍性 和共鸣性 成为政府和公众之间的桥梁和纽带 承担起实现公共政策议程的重要 元素 大众传媒要促进公共议程设置的形成 其公共平台作用的发挥依赖于一个 合力的公共利益表达的平台的建立及监督职责的切实发挥 第一节大众传媒与公共平台的构建 大众传媒是公民利益表达的有效工具 大众传媒必须建立公共平台 充分发 挥其议程设置功能 吸引公众和公共政策系统对相关议题的关注 促进公共政策 议题的发现和执行 大众传媒构建了一个公共平台 在这个公共平台上 各种利 益诉求得以表达 并通过利益博弈促进公共利益的实现 发挥信息平台 舆论监 督和导向的功能 实现公民和政府的良性互动 促进公共利益的实现 陈昭郎 传播社会学 m i 台湾黎明文化事业股份有限公司 1 9 9 2 年版 第1 0 2 页 展江 哈贝马斯的 公共领域 理论与传媒 j 中国青年政治学院学报 2 0 0 2 年第2 期 4 第一章大众传媒与公共议程设置 一 建公共平台的前提 合作治理理念 公共管理理论的核心内涵 即公共性 服务性 政府与公民社会的合作治理 性 公共合作治理的模式建构问题 是2 0 世纪后期以来的一个时代课题 当代西 方政治哲学复兴的标志是罗尔斯的 正义论 的诞生 使得西方主流的自由民主 理论的基础 立足于契约论和康德的自由主义哲学重新得到了极其有力的阐释 和复兴 是当代政治学 公共管理学以及行政学的重要研究内容 哈贝马斯在对 民主法治国家根基的溯源中 重申了现代民主法治国家的政治原则 权利的相 互承认关系的完整性 认为相互承认关系不仅仅是一个制宪立国的政治原则 而 且 在公共领域 平等承认的政治发挥越来越大的作用 基于合作精神的社 会治理必然是政治平等 利益普惠 社会可持续发展的保障因素 合作治理是 多元治理主体的共同治理 即建立起一个由政府和社会自治型组织合作治理的体 系 在这个合作治理体系中 政府以及社会自治型组织之间在自主负责 合作分 担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给 形成灵活的 多元的公共利益 实现途径 在罗尔斯看来 公共理性的目标是公共之善或社会的正义 其本质 是公共性 公共理性是一个民主国家的基础 它是公民的理性 是那些共享平等 公民身份的人的理性 他们的理性目标是公共的善 此乃政治正义观念 对社会 之基本结构的要求所在 也是这些制度所服务的目标和目的的所在 继罗尔斯 正义论 之后 福克斯和米勒在 后现代公共行政 话语指向 一书中在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后 基于后现代社会理论的 视角 提出了第三种理论 即话语理论 话语理论强调 能量场 在公共政策领 域的重要作用 即只有公共政策的话语形式具备真实性 当代公共治理强调社会 公平 代表性 回应性和民主参与等理念 保证行政活动的公共政策对民众的服 务性以及决策的民主化 如果缺乏对这些方面的直接关注 仅仅在技术的层面上 加 查尔斯 泰勒 承认的政治 m 转引自汪晖主编 文化与公共性i m 生活 读书 新知三联书店 1 9 9 8 年版 第3 0 0 页 张康之 公共管理伦理学 m 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年版 第3 2 1 页 张康之 论参与治理 社会自治与合作治理叨 行政论坛 2 0 0 8 6 约翰 罗尔斯 政治自由主义 m 上海 译林出版社 2 0 0 0 年 第2 2 5 2 2 6 页 黑龙江大学硕士学位论文 努力 是不合乎当代公共治理的精神的 现代中国政府 正在由管制型政府逐步 向服务型政府转变 确立了以人为本 以民为先的执政基础 以人权 法治 经 济建设为要务的科学的发展观 把建设社会主义和谐社会作为发展目标 服务型 政府理念涵盖了公共治理理念的合理内涵 以回应和解决社会公共问题为宗旨的 回应型政策创新 成为了社会转型期公共政策运行的主要内容 因此 合作治理理念是大众传媒公共平台的前提 依据合作治理的理念 公 共事务管理必须通过实现政府与公民社会的合作来实现 大众传媒一定要在这种 合作中扮演公平正义的角色 公共政策是 是政府依据特定时期的目标 在对社 会公共利益进行选择 综合 分配和落实的过程中所制定的行为准则 因此 公共管理的公共性包含两层涵义 第一层是利益取向的公共性 政府应致力于实 现社会整体的公共利益的价值取向 第二是公共参与性 公共管理的实施主体不 仅是政府 还包括其他非政府的民间组织和公民大众 服务性要求政府回应民众 的利益诉求并进行协调和整合 优化社会资源配置 对于公共政策的制定主体而 言 了解各种利益诉求 选择趋向公共利益最大化的利益分配 是确立公共政策 合法性的本质要求 大众传媒提供了公开辩论的平台 各种利益得以有效表达 能够促进公共政策的优化 因此 现在的大众传媒作为政策信息传递的重要通道 受到了来自政府和民意汇集的市场两方力量的挤压 使得大众传媒成为兼容自上 而下政策传递和自下而上利益表达的公共平台 此时 传媒体制的基本价值支点 由传统的 喉舌论 向 知情权保障 发展 大众传媒的价值诉求正在发生两大 转型 一是资讯提供 构建保障社会安全的 网 二是意见表达 构建活跃的公 共话语平台 在全球化时代 合作治理与公共理性是在承认现代公共生活领域平等的多元 利益主体及其文化价值观差异的前提下 以人的自由 平等 正义为基点和核心 通过主体间的对话 沟通 交往 谅解而达成的 对现实多元文化价值主体的实 践交往起着整合与牵导作用的理性共识 合作治理是现代公共事务管理的发展趋 陈庆云 公共政策分析 m 中国经济出版社 2 0 0 0 年 第9 页 喻国明 变革传媒 解析中国传媒转型问题m 华夏出版社 2 0 0 5 年版 第5 6 页 1 6 第一章大众传媒与公共议程设置 1 1 1 势与根本特征 是大众传媒构建公共平台的前提条件 二 构建公共平台的基础 治理结构的变化和技术发展 大众传媒的公共性决定了媒体具有相对独立于市场与政治权力的控制 即所 说的 第四种权力 可以提供公众自由讨论的空问 实现信息的完全开放 遵循 公共理性的原则 新闻媒介是社会之共器 是全体公民窥视社会和自然环境的共 同管道和从事公共事务讨论 在一定的制度环境下 大众传媒有着特定的治理 结构 并对公共政策产生相应的影响 在传统的计划经济体制下 中国的大众传媒治理结构呈现为 政府一媒体 的结构 政府与媒体属于 命令一服从 的关系 具有高度的政治化色彩 此时 大众传媒是政府的 喉舌 所有的传媒设施与政策规定都是围绕着如何保障传媒 的 喉舌 作用而建构起来的 圆而现在随着社会主义市场经济体制的建立和民 主政治的日益完善和发展 传媒治理结构发生了重大变化 形成了 政府一媒体 一市场 的结构 此时的大众传媒既要服从官方意志 又要服从市场规律 政府 力量和市场力量的博弈成为推动中国传媒制度变迁的核心力量 因此 现代大众传媒治理结构的变化和大众