论省级行政部门设置.doc

摘要规范政府机构的设立，是合法合理行政的前提性保障，也是维护社会公平，提高行政效率的基础。本文从省级政府职能部门设立的概念界定着手，讨论行政法学与行政管理学的关系，明确公平与效率在政府机构设置中的重要性。通过对省级政府职能部门设立进行历史回顾和现状分析，指出机构改革后仍然存在的不足并试图解释其中原因，提出解决方案。省级政府职能部门设立不仅需要相关法律的细化和完善，更需要不断深化改革，国务院大部制改革给了地方政府机构改革新的思路，但需与地区实际、经济发展方向相结合，只有在实践中才能找出真正适合地区发展的道路。关键字：职能部门、设立论我国省级行政机构职能部门的设立一、 我国各省级行政机关职能部门设立现状1. 省级职能部门的内涵 宪法第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”宪法从总体上概括了地方政府的职责范围，对各级地方政府职能部门的范围做了总体概括，本文中所说的职能部门是指宪法规定负责各个工作的政府工作部门。同时，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十四条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”必要工作部门也在本文所界定的职能部门范围之内。省级职能部门，就是隶属于各个省级政府或是省级政府组成部门，专门负责领导和管理某一方面行政事务并相对独立行使该方面国家行政权力的机关。本文讨论的省级政府职能部门的范围限定在组成部门、直属机构、直属特设机构和议事机构的办事机构，能够独立对外行使行政权力，不包括事业单位、相应行政级别的国有企业单位和社会团体。“事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织。其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支。”中央机构编制委员会办公室:机构级别，(2010年12月21。由此可见，事业单位不属于政府的职能部门，除了法律法规授权或者委托，不能行使行政权力。但由于计划经济体制的遗留，我国一些企事业单位还存在着一定行政级别，但随着政企分离改革的进一步深化，企事业单位将会更加独立自主，逐步取消行政级别，建立董事会、理事会等形式的法人治理结构。所以这些组织将不列为本文讨论范围，另外，法律法规授权的组织也不属于本文讨论范围，“法律法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。”孟鸿志等著:中国行政组织法通沦，中国政法人学出版社2001版，第15页。 既然是非国家机关组织，自然也不属于本文讨论范围。2. 我国省级行政机构职能部门设立现状我国有几千年的中央集权封建传统体制，虽然己经建国超过半个世纪，一些宫员的潜意识中还存在着“唯上”、“唯权”的观念，加上理论上最重要最基础的人民监督力量薄弱、监督通道不畅，导致许多行政行为没有考虑到人民群众和社会实际的需要，而是迎合了上级组织和地方领导的好恶。行政组织的设立也没能完全跳出这个怪圈。实践中，国家权力机关和中央政府授权后，地方政府开始行使职能，从理论上说，各级地方政府都是中央政府的分支机构，这就很大程度上决定了上级政府的层级配置和国家权力机关的决定是确定地方政府职能范围和大小的标准。另外，地方政府部门首长的领导能力、个人好恶对政府机构设立以及定位也十分重要的影响，尤其在低层级的地方政府中，特别是县乡级政府机构设置上体现得尤为明显。同时，地方政府领导有时候希望能为官一任，造福一方，能在自己的任上留下一些政绩，由于制度化不足和约束力缺乏，地方政府领导为了取得政绩，往往不仅能够根据自身的偏好选择性地执行政策要求，还可以根据欲达政绩之目标来配置整个政府拥有的越来越丰富的公共资源，行政组织的设立也是创造政绩、获取升迁筹码的重要途径之一。由此带来的一个很严重的问题是，行政机构设立很可能会随着主要领导人的改变或是主要领导人观点改变而改变，造成机构设置随意，而由此配备的人员却不能够说上岗就上岗，说下岗就下岗，必须安排一定的工作出路，长此以往，行政组织不断膨胀也就不足为奇了。2009年地方政府机构改革后的各省份职能部门数量基本在30、40多个，从这些职能部门的名称上看，省级政府一般都组建了办公厅、公安厅、教育厅、司法厅等社会发展过程中必需的传统职能部门，而且这类部门占到了省级政府职能部门一半多的比例。从分类上看，省级政府的职能部门一般分为组成部门、直属特设机构、直属机构等类别，有些省份还有部门管理机构、垂直管理机构等分类。直属特设机构只有国有资产管理委员会，这在几乎所有省都是一样的。本文比较的重点在于那些各个省份设立情况与其他不同的职能部门。比如，某些职能部门因为不同省市情况不同，而表现出名称和行政级别的差异。拿侨务办公室举例，这个在改革开放期间全国大省市设立的单独部门，在重庆市已经与外事办公室合并，共同组建成外事侨务办公室，重庆作为一个西部地区省份，出国人员数量并没有像一些东部沿海发达省份那样巨大，海外侨胞也并不多，如果单独设立一个部门，从某种程度上会造成行政资源浪费。广东省因为现实需要在改革中仍然保留了侨务办公室。江苏省作为东部沿海发达省份，种植业较为发达，而畜牧业由于地理和社会等因素，规模不大，且第二产业和第三产业占全省经济比重较大，所以江苏省按照“大农委”的思路来统筹管理农业发展，农林厅和畜牧兽医局的相关职责被划入新组建的农业委员会，而与农业发展密切相关的农业机械管理局、农业资源开发局，则由原来的省政府管理划为农业委员会管理。青海省作为传统畜牧业大省，畜牧业是经济的重要组成部分之一，所以其政府管理部门的名称是青海省农牧厅，畜牧业的地位被提高至与种植业等农业相当的地位，甚至更高。而在另外一些地方，为了深入调整产业结构，结合当地实际，组建了一定的政府部门，进一步加强了服务业等第三产业管理职能。比如辽宁省成立服务业委员会，将原来商业厅、发改委以及其他部门涉及服务业的相关职责划入服务业委员会，以为全省服务业的升级改造助力。承担相同行政职责的政府职能部门在不同身份可能出现行政级别不同、分类不同、名称不同等差异。比如涉及民族事务的管理职能，江西省将其划归于省民族宗教局承担，而湖北省则组建省民族宗教事务委员会来负责，并且在职能部门类别上，前者属于省政府直属机构，后者属于省政府组成部门。从不同省级政府职能部门设立的比较来看，各省差异的原因有以下几点:第一，地理环境不同。我国领土既有处于温带的地区，又有处于热带的地区，地势西高东低，降水北少南多，资源种类丰富，分布不均，造就了独特的经济发展环境和人文环境，各省只有从实际出发制定相关法规和政策，才能最大限度内减少发展阻力，政府职能部门的设立也是由此而来。第二，历史传承不同。政府机构改革并不是全部推翻重来，它是渐进的、局部的改革，许多部门在改革后还能找到原来行政机构的影子，其职能范围和人员配备也与原先的机构具有千丝万缕的联系，历史上机构组织的差异对今天机构组织的差异也有一定影响。第三，有的机构随着政府经济发展模式的改变而逐渐消失，比如一些管理能源行业的政府组织就因为经济转型而并入发展改革委员会或者机构逐渐消失。3. 目前我国职能部门设立存在的问题随着改革的不断深入，各个省级职能部门的日益增多，也存在着如下问题：1） 职能定位模糊。政府究竟要履行多少职责?这些职责要设立多少个行政机构，行政规模要多大才能高效履行。社会管理和服务内容的方方面面，除了立法机关和司法机关的职能范围外，其余似乎都能找到政府负责的影子，如果这些都设置行政机构来管理或服务，显然政府机构将膨胀到无以附加的地步。2） 旧的行政观念的束缚。“当前县级政府对职能转观念上存在误区。一是认为转变职能就是把政府撒手不管，任由社会自生自灭。这种观念把政府应该管理的事项也推向社会，造成政府在管理上的缺位。二是认为政府如果把本应该有社会自己管理的事务归还给社会管理，会造成管理的不方便。”贾顺波:我国县级政府机构设置研究以组织结构设计为视角，河南大学研究生硕士学位论文，2009年6月。显然，这两种观念都是片面的，当管则管，不当管则不管。在普通民众的眼中，政府应该是万能的，应该是什么都管的，有问题找政府的观念深入人心，事实上，有问题找政府的途径相较于其他而言更快速，更便捷。3） 缺乏相应监督机制。政府职能部门设立与否和设立的程序应该由谁来监督?组织法并没有作明确规定。二、 国内外关于行政机关设立的经验1 我国古代行政机关设立的启示从古代的宰相制度。隋代的尚书令、尚书左仆射、尚书右仆射、纳言、内史监和内史令,唐代前期的尚书令、尚书左仆射、尚书右仆射、侍中和中书令,都以宰相官职为宰相,都属于实位宰相。 明代的内阁大学士以朝廷官员加授宰相任差为宰相,属于虚位宰相。把宰相职位分成实位和虚位两类,按专任和兼任两种形式分别任用,这是我们民族在官吏管理中的一项创造。 总之,我们应当把各级政府的行政人员,与政府所属各种研究组织和咨询组织的研究人员,从编制类别上区分开来。各级政府的行政人员,包括担任领导职务的公务员与担任非领导职务的公务员,实行专任,以发挥稳定性强和权威性高的优点。政府所属各种研究组织和咨询组织的研究人员,实行兼任,以发挥选任范围宽广、任免方式灵活的优点。一句话,实行专任与兼任相结合。实行各级政府的行政人员专任与政府所属各种研究咨询组织的研究人员兼任,第一,能够最大限度地缩减各级政府的编额,实现“小机构”目标;第二,能够最大限度地把社会智慧集中起来,作为各级政府行政决策的基础,实现“大服务”目标。2 国外行政机关设立权限范围在美国，根据王名扬教授的研究,总统执行机构内部单位设置的权力来源有以下三种:1.国会的法律。总统执行机构内部先后出现的单位,其中1/3是由国会法律建立的。“国会立法在总统执行机构内部设立新单位,一方面由于国会认为总统执行国会制定的政需要专门的帮助,另一方面也是国会控制总统决定政策的权力的一种手段”2.总统向国会提出的改组计划。改组计划是在国会授权总统改组行政机关的前提下,总统向国会提出的变更行政机关的计划,可以增设新的机关,废除或合并旧的机关。3.总统的行政命令。总统可以制定行政命令在总统执行机构内部设置新单位,或废除旧单位。从1939年总统执行机构成立以来,其中先后出现的各单位中, 40%左右是由总统以行政命令设立的。王名扬:美国行政法(上),中国法制出版社2005年版,第154155页。总统不经国会批准而以行政命令的方式直接在总统执行机构内部设立的单位,其数量甚至多于经由国会通过法律设置的单位之数量。三、对我国省级行政机关职能部门设立的思考 首先，要明确我国涉及行政机关职能部门设立的原则。1. 法定原则。合法行政是行政行为的基本原则和要求。杨小君教授认为，行政机关职权法定原则包括来源法定和范围法定，“职权来源法定规则，又包括了两层意思，一是职权种类来源法定，二是职权手段来源法定。尤其是行政职权手段涉及到公民、法人、其他组织权利义务的时候，手段形式就具有了绝对法律意义，行政机关只能采取法定手段形式，不能自行创设职权手段。”杨小君:契约对行政职权法定原则的影响及其正当规则，载中国法学2007年第5期。范围法定则是“行政机关是在立法确定的对象和事项范围内拥有和行使行政职权的，行政机关不能在法定的对象和事项范围外行使行政职权，也不能超出法定的对象和事项范围行使行政职权。否则，同样构成超越法定职权范围。”“我国行政机关是根据宪法、组织法及其它法律，按照一定的层次和结构加以设置的，没有法律上的依据，便不能设置，也不能行使国家的行政职权。”黄贤宏，吴建依关于行政法纂本原则的再思考，载法学研究1999年第6期。我国政府机构庞大，效率低下的一个很重要的原因在于机构设置方面的法律依据不足，己有的法律法规对机构性质、职能分工等方面的规定缺乏，且实际操作性不强，导致有法不依，执法不严。完善法律法规相关规定，细化政府机构设置和职能分工的规定，保证机构设置的来源合法，程序合法，刁一能保证行政机构做出的行政行为具有权威性。此外，对于机构设置的监督也需要法律来加以规定，将监督范围不仅仅限于政府内部，更要将司法、立法和公众监督纳入考量，保证这些监督途径的通畅和可行性。2. 法律程序原则。如果说合法原则是出于实体法考虑，那程序原则则是从另一个角度来解决该问题。“在萨默斯看来，任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施，这些法律程序包括选任各种官员的程序、立法程序、适用法律的程序、实施法律救济的程序以及实施一项惩罚措施等。”陈瑞华:通过法律实现程序正义萨默斯“程序价值”理论评析，载北大法律评论1998年第1卷第l辑。政府部门的设立当然也要通过一定的程序，并且要严格遵守这些程序，以保证该行为的目标和过程的合理合法。实际上，行政法的一个很大特点是与行政诉讼法密切联系，行政法本身就是对一系列程序的原则、运用和执行来规定，在遵守程序的同时，合法性原则也得到落实。3. 效率原则。“在法学上，效率是指法律制定、实施的成本与其所能实现的结果之间的比例以及法律对整个社会资源配置所能达到的效果。法律效率就是指法律调整社会关系的结果与法律追求的目的之间的关系，即利用法律配置社会资源，以最小的法律成本实现最大法律目标的效率。效率是法律作用的目标之一，也是评价法律作用积极与否的标准之一。”王成栋:论行政法的效率原则，载行政法学研究2006年第2期。“从世界行政程序发展的进程来看，在第一个高潮期即上世纪20、30年代，就注重效率原则的应用，奉行效率至上，理由是:19世纪以后，随着产业的高度社会化，垄断资本的发展，大规模的经济危机和世界大战迫使国家对社会生活进行强有力、高效的行政干预。”张引，熊着华:行政程序法的基本原则及相应制度，载行政法学研究2003第2期。我国宪法第27条规定:“一切国家行政机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”可见，宪法对国家机关职权行使的价值取向作了总则性规定，即效率性、高质量性、人民性。“不断提高工作质量和工作效率”就体现了对效率价值的法律要求。效率原则不仅要求政府部门的设置能够保障行政管理顺利进行，同时还要促进政府办事效率提高。4. 实际原则。正如前文所述，我国各地实际情况不同，省级政府职能部门的设立不可能前篇一律，职能部门的设立要与当地的经济、社会、政治、文化发展程度相一致，要有较强的实际性和综合性，不能一味强调上下行政机关对口设置，机构设置的数量和规模也不宜作硬性规定。首先，中央政府只要控制编制总人数，强调一些基本部门的设置，其他的完全可以由省级地方政府根据实际情况自主决定，由省级地方政府自己决定哪些职能部门与哪些国家主管部门进行对口，自己决定职能划分和机构设置，中央则进行适度的监督，防止权力真空和互相扯皮情况的发生，反而有利于提高政府工作效率和服务水平。其次，每个省都有或长期或近期的发展蓝图，政府职能部门的设立也要适应蓝图要求，满足政府职能转变需要，以战略的眼光进行规划，让行政机构成为经济和社会发展的助力而非包袱，将一些问题解决在行政行为的最初始阶段。再次，虽然省级政府属于地方政府，然而省级政府以下还有几级人民政府，省级政府对上要完成上级的命令和决定，对下要领导各级政府工作，在机构设置方面也要考虑到此方面的需求。再次，以省份为单