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G D H K M O Market Price 热点关注 9粤港澳市场与价格 2008年第11期 杜金沛 华南农业大学 广东广州 510000 廉价粮食时代终结与粮价管制政策探讨 一 世界粮价普遍上涨与廉价粮食时代的终结 一 世界粮价普遍上涨引发对粮食危机与通货 膨胀担忧 当前 世界主要产粮大国要么纷纷猛烈提高粮 价 要么干脆限制粮食出口 国际粮价出现普遍暴涨 局面 其实 国际粮价从2000年出现了加速上扬的趋 势 从2000年至今 国际小麦价格涨幅已超过三倍 棉花和大米的价格上涨也超过了两倍 联合国粮食 及相关农业组织的综合数据显示 受需求增加 油 价上涨和全球变暖等因素影响 全球食品价格2007 年相对于上一年飙升了40 联合国粮农组织预测 2007 2008年度全球谷物产量21 1亿吨左右 但年度 消费量将达到21亿吨 全球粮食库存消费比已低于 20 为30年来最低值 2007年 世界粮食消费国不同程度地承受了由粮 价上涨引发的通货膨胀压力 更为雪上加霜的是 2008年开年后不久 全球主要大米出口国越南 印 度 埃及等国家先后宣布 为满足国内粮食需求 将 采取措施限制粮食出口 世界粮食市场骤然紧张起 来 到2008年3月27日国际稻米价格已从580美元涨至 760美元 到4月1日 印度再次把米价上调到1000美 元 全球经济增长前景受到粮价暴涨的空前压力 如果粮价上涨仅涉及农业问题 也许我们大可不 必过于担心 只需要对收入相对低下的社会群体给予 补贴就行 但现代经济学研究表明 粮食和肉禽蛋价 格的高速上涨往往是通货膨胀大规模兴起的典型标 志 不同于传统货币数量论关于货币均匀进入各个产 业部门以及由粮食价格引发的通货膨胀不会长久的观 点 奥地利学派认为 引发通货膨胀的路径总是从能 获得更多货币支持的强势部门开始 并依照权力链条 向下游弱势部门非均匀地传递 作为距离通胀权力源 最远的农产品价格暴涨 几乎可以认定为通胀道路基 本被打开 现实对粮价的关注有两大担忧 第一 全 球气候变暖以及耕地面积不断下降大背景下 普遍担 心粮食危机问题 第二 担心世界性通货膨胀已经为 此而悄然上演 事实上 这次世界上不少国家都出现 了不同程度的通货膨胀 全球著名价值投资大师吉姆 罗杰斯早在2006年 9月接受中国记者采访时就指出 在全球他只看好两 类股票 一类是航空股 劝投资者在5 10年里不要抛 售 而另一类就是其一直看好的农业股 他认为 近 30年来全球可耕地在减少 食品的存货已经达到1972 年以来的最低点 从全球来看 市场逐渐繁荣 人们 吃得越来越丰富 按照现在的低存货和可耕地面积减 少的情况 农产品价格必然出现飞涨 并且这种趋势 将长期存在 2007年岁末 美国 基督教科学箴言报 专栏作 家彼特 福特撰文断言 世界粮食价格在最近几年正 处在加速上升通道中 并认为未来看不到粮价回落的 兆头 世界廉价粮食时代已在2006年世界普遍性粮食 价格猛涨中终结 二 粮价暴涨下的中国 这一轮粮价上涨风暴 中国也未能幸免 尽管中 国政府高度重视粮食生产 粮食产量也实现了连续四 年的增产丰收 但最近几年较大幅度提高粮食单产的 农业技术进步似乎并未能有效遏制住这次粮食价格上 涨的蔓延趋势 事实上 自2006年以来 中国经济持 续高速的发展态势就在不断地经受加速走高的粮价威 胁 通货膨胀的阴影始终挥之不去 据最新统计数据显示 在过去的2007年里 全国 居民消费价格总水平CPI4 8 的涨幅中 有4 是由食 品类价格上涨提供的 占全部涨价因素的83 其余 作者简介 杜金沛 经济学博士 博士后 华南农业大学广东农村政策研究中心副教授 G D H K M O Market Price 热点关注 10 粤港澳市场与价格 2008年第11期 的因素 除了居住类价格影响0 6 外 其他六大类商 品价格升降相抵 对价格总水平影响甚微 但在2008 年1月份高达7 1 的居民消费价格总水平中 食品类的 影响竟然占了89 较之去年陡然上升了6个百分点 2月份的CPI再接1月份的势头 迅速攀升至8 7 食品 类影响所占比例已经超过92 预计3月份的CPI也不 会低于8个百分点 其发展态势之迅猛令人吃惊 更为可怕的是 较长时期保持平稳状态的生产者 价格指数PPI 从2007年10月份开始出现了与CPI同步 上扬的趋势 两者之间的差距正在逐步收窄 并在 2008年1月呈现出进一步加速的特点 似乎主要由粮 食价格上涨引导的CPI已然顿开了通向PPI联动上涨的 通道 如果真是那样的话 则意味着当前的物价特别 是上涨趋势明显的粮价正为我们叩响通往恶性通货膨 胀的大门 值得注意的是 中国的这轮粮价上涨的大背景是 粮食产量连续四年增产丰收 以实际数据计算的理论 粮食供求关系来看 应该说供求矛盾并不突出 供求 基本平衡 并且供略大于求 根据温家宝总理在3月 公开表示的 中国目前粮食储备在1 5亿 2亿吨左右来 计算 则中国目前的粮食库存消费比高达35 以上 远远超过国际公认的18 的安全线 如果天气不发生 异常的话 中国粮食生产可能在2008年迎来改革开放 以来首次连续5年增产 并且 在我国外汇储备不断 增加 有着较雄厚财力来支撑国际粮食贸易 从而进 行国内供求调节的情况下 按理不应该出现上述以粮 食价格急剧上升为代表的通货膨胀压力 究其原因 我们认为 主要在于现实我国的粮食价格及其管理体 系扭曲所致 是许多非价格因素导致的结果 二 我国粮食价格管制形成的基本历程以及当前 的基本格局 中国是一个人口大国 同时也是一个贫穷国家 粮食问题始终是个大问题 稳定粮价就是稳定大局 稳定人心 因此 中国政府历来对粮食价格实施了较 为严格的管制政策 以在粮食生产者和粮食消费者之 间寻求利益平衡 达到既要保护生产者拥有足够的积 极性从事粮食生产 同时也要兼顾广大并不富裕的居 民能吃得起廉价粮食的目的 以此为政策出发点的政 策制定者 可谓用心良苦 一 我国粮食价格管制形成的基本历程 解放后一直到1978年改革开放这段时间 我国为 实现快速的工业化 以剪刀差形式 采取了严格的由 国家对粮食进行低价收购的政策 这一时段上 国家 粮食政策基本上是倾向于剥夺农业剩余 因而造成过 低的粮价导致实际产量低于均衡产量 供给长期严重 不足的局面 改革开放以后 随着引入更多市场因素对农业生 产的调节 真实的价格因素在粮食生产中所占比例越来 越大 市场定价机制也逐步建立 但总的来说 政府仍 以各种管制政策对粮价进行有意图的引导 具体来说 我国自改革开放后粮价政策经历了如下六个阶段 1 1979 1984年阶段 改革开放后 为配合家庭联产承包责任制的实 行 1979年中央对掌握的六种粮食的加权平均统购价 格年年以两位数提高 促进了粮农的生产积极性 同 时为消费市场的稳定 政府以自我亏损 财政补贴粮 食部门的方式 销售价格基本不变 但这样做的后果 是政府的财政负担越来越严重 2 1985 1990年阶段 1979 1984年政府对粮食价格进行财政补贴从36 亿猛增到229亿 增速高达536 而此间财政收入增 幅仅为66 政府为此承受了巨大财政压力 为改变 此种境况 1985年国家改粮食收购价为合同订购 改 超购加价为 倒三七 比例价 其后果是限制了收购 数量 降低了收购价格 对农民来说 超过合同的部 分降价了10 以上 应该承认1985年的价格政策具有 抑制生产的作用 并导致相对于1984年产量猛降了 6 92 并在此后的数年里 粮食产量一直徘徊不前 3 1991 1993年阶段 由于前几年粮食生产的低迷 已经严重威胁到了 我国的粮食安全 政府再次采取了提高粮价的政策 但有别于过去的做法 这次政府选择了由城市居民和 农民共同分散负担涨价风险的做法 分别于1991年和 1992年粮食销售价格上涨50 实现购销同价 对居 民的价格补贴也由暗补转向了明补 并决定建立粮食 收购保护价制度 同时提出两三年内全部放开粮价 4 1994 1996年阶段 由于受自然因素的影响 1994年出现粮食减产的 情况 加上城市需求的增加 粮价迅速攀升 限于财 力 政府已经无法掌握充足的粮源 为此 政府收回 G D H K M O Market Price 热点关注 11粤港澳市场与价格 2008年第11期 了放开粮价的决定 加强了价格管制 于1994年6月重 新对合同订购部分的粮食实行国家定价 降低市场定 价比重 以确保政府以低于市场均衡价格掌握足够的 粮源 但这一措施在一定程度上损害了农民的利益 5 1997 2003年阶段 由于自1995年以后粮食连年丰收 粮食供给总体过 剩 1996年粮价出现下滑趋势 并且政府订购价已经接 近或超过议购价和市场价 此时 政府希望粮食部门参 照订购价来制定和建立保护价收购制度 由于粮食收 储企业从自身利益的考虑以及政府财力的有限 以保护 价收购的粮食实际并不多 供给过剩 农民收入每况愈 下以及粮价低迷的问题始终没有得到有效的解决 6 2004年至今 1999年以后由于粮价低迷 粮食生产连续四年减 产 供求开始出现紧张状况 物极必反 2003年10月粮 价开始出现较大幅度上涨 此轮上涨与1978年以前以 及1993 1994年粮食供求紧张原因不同 它是在农民收 入持续恶化 农村有效需求不足的情况下发生的 以实 现农民增收为目的 2004年初 政府采取了对粮食生产 者进行直接补贴的办法 以减少其经营成本 增加积极 性 此后 为进一步增加农民收入 减少农民负担 相 继取消了农业税 从2004年至今 粮食生产已经实现了 连续四年增产丰收的喜人局面 但粮食价格的表现却 差强人意 并在最近两年出现了较严重的上涨 二 我国粮食价格管制的基本格局 虽然中国的粮食价格的形成正在更多引入市场因 素 但政府主导的价格形成机制仍是具有决定性意义 的变量 从上述对我国粮食价格管制的历程来看 政府 的政策总在实现粮食安全和保护农民利益之间左右摇 摆 这种状况的出现应该说是与我们执行的三种价格 有关 这三种价格是 为掌握基本粮源而制定的粮食订 购价 为保护粮农利益而制定的保护价 以及自发形成 的市场价 其中前两种是政府制定的 后一种则是由市 场的供求关系决定的 这三种价格的交织在实际的运 行中 似乎并未能达到我们想要的目的 并在很大程度 上干扰了市场上真实供求关系的信号功能 1 订购价干扰了市场价格的运行环境 订购价是政府从保护农民种粮积极性而制定的一 种价格 从本意来讲是政府出于稳定粮食生产 维持 供求市场平衡而采取的积极干预行为 但事实表明 政府的订购价格并未能先于市场价格 而发挥其熨平 价格波动的功能 其作用似乎更多的是放大了市场价 格的波动性 而不是稳定了市场价格 2 保护价格未能起到保护粮食价格的作用 所谓保护价 顾名思义就是保护农民的利益 在 丰年市场价格偏低时 以高于市场价格的保护价格收 购粮食 增强农民的积极性 增加农民的收入 但这 种价格政策往往是在粮食可能已经出现过剩或者潜 在过剩时 给予生产者以继续扩大生产的积极信号 刺激生产 增加供给 导致来年市场价格的进一步走 低 结果是政府为实施此政策背上沉重的财政负担 并在歉年时失去其保护作用 因此 这一政策的保护 功能是单方向的 另外 保护价格还有一系列的弊端存在 比如 在 保护价格信号刺激下 资源更多配置在某一接受保护 粮食种类上 使得生产趋同化加剧 结构调整成本增 加 延缓粮食种植结构调整进程 如果刺激方向刚好与 实际情况相反的话 则保护价可能在第二年使农民吃 尽苦头 如果保护价格实施得过头的话 不仅可能扰乱 市场供求关系 而且国家背上沉重的财政负担等 3 市场价格在上述两种价格发挥作用的背景下 其自发调节粮食价格的机制就不可能充分展开 粮食 价格也无法趋于稳定 一般来讲 市场价格能比较有效的解决数量型失 衡的经济问题 但在订购价格以及保护价格都在发挥 作用的环境下 市场的数量缺口并不能有效地传递到 价格上 并且在 蛛网效应 作用下 市场真实价格 并不能使供求收敛到均衡状态 三 当前我国粮食价格上涨的主要原因 应该承认 我们所实施的粮食保护价格政策 对 连续四年粮食增产丰收的确起到了不小的刺激作用 但一种新的奇怪现象出现了 就是粮食价格并未像过 去那样出现回落 甚至低迷的状态 相反 自2006年 下半年开始却出现了价格迅猛上升势头 似乎有诱发 新一轮恶性通货膨胀的可能 究竟是什么原因造成了 这种变化 我们认为 这主要在于种粮成本的增加以 及对粮价上限控制的管制政策造成的 一 国际粮价上涨带来的影响 从2006年下半年开始 我国粮食价格出现了加速 上扬的趋势 并在2007年演变成为一场全国性的重大 G D H K M O Market Price 热点关注 12 粤港澳市场与价格 2008年第11期 经济事件 有学者认为 当前的粮价上涨是国际粮价 作用的结果 目前的物价上涨或者通货膨胀是输入型 的 笔者认为 尽管除了大豆之外 中国目前几乎所 有的大宗粮食价格都远低于国际粮价 但不能因此简 单地把国外粮价上涨的因素 移植为国内粮价上涨的 原因 国际粮农组织 FAO 以及美国农业展望委员会 WAOB 的相关数据表明 最近两年 世界谷物产 量出现下降 并且谷物消费出现增长 供求缺口有进 一步加大趋势 这导致了世界主要谷物生产大国库存 大幅下降 粮价也随之大幅攀升 至今累计升幅已近 一倍的局面 虽然国外粮价出现高位运行 但我国粮 食出口并未出现同步增加的情况 甚至还出现大比例 的下降 另外 中国粮食价格形成的供求机制与国外基本 上具有一道防火墙 由于中国是人口大国 粮食政策 历来都强调自我解决 因此 对于粮食生产量和自给 率极高的我国来说 国际粮价上涨对国内粮价走势 更多的只是一种导向性的 正如国际粮农组织经济学 家阿巴桑指出的那样 中国独特的粮食生产和供给体 系 以及自身庞大的产量和储备能力 决定了世界粮 价上扬对中国的市场影响不大 这说明 国际粮价大 幅上升并未成为我国粮价上升的关键因素 甚至不是 主要因素 以国外粮价急剧上升作为我国粮价在丰收 背景下的上涨原因是缺乏根据的 即使国际因素对我 国粮价上涨造成了影响 但这种影响也只能归结为基 于国内外粮价差异基础上的上涨预期 因此 国际上粮价的上涨主要在于供求矛盾的激 化 供给缺口的存在是导致粮价上涨的基本原因 而 中国粮价上涨的原因就不能用供求矛盾来解释了 因 为事实上中国的粮食供求基本平衡 且供略大于求 二 成本上升是推动我国粮价上涨的显性原因 从去年开始 国内市场上的化肥价格一路上涨 在粮食种植成本中 化肥所占比重超过50 因此 化肥价格的高低很大程度上决定着粮食价格的高低 比如有农民在2007年种一亩水稻买肥料要91元 而按 2008年肥料的价格就得花上121元了 虽然国家2008年 每亩农田农资综合直补比去年增长13元 但还没有算 种子和农药的成本上涨 单单是化肥 每亩水稻就要 多投入30元 也就是说 所有增加的补贴都会被化肥 涨价吃掉 很显然 化肥价格一路走高是迫使粮价也 一路走高的重要原因 但是 这次化肥价格的上涨有 个特点 就是并没有让销售商以及生产商获得多少利 润 因为 虽然我国的氮肥 磷肥基本上实现了自给 自足 但是钾肥有70 要依赖进口 三 粮价管制政策是我国粮价上涨的基本原因 显然 国际粮价上涨并不能有效解释国内粮食产 量屡创新高 而粮价走势却节节攀升的奇怪现象 因 此 我们需要把注意力集中在国内因素 特别是国内 执行的政府管制政策上 从我们对改革开放后粮食政 策的不断调整 以及形成的六个阶段划分的判断上 我们不难得出这样的结论 我们的粮食市场一直存在 着相当多的政府管制 只不过是在不同的时代和环境 下叫法有所差别而已 比如有统购价 合同订购价 国家订购价 最低收购价以及常被称为 二订购 的 政府议价等 这些价格尽管表面上都以所谓增加农民 卖粮的自主性 以及粮价形成的市场性 但背后都没 有脱离开政府的 干预 这些 干预价 的运行反复表明 虽然政府可以 通过市场来引导价格 但绝不可以取代市场来决定价 格 我们对当前粮食产量屡创新高 而粮价走势节节 攀升原因的基本判断是 管制价格及其所依赖的一系 列政策措施成为了诱发上述现象的一个重要原因 并 在市场因素的推动下愈演愈烈 1 粮食丰收后的困局与新的政策措施的确定 进入21世纪以来 中国政府敏锐地意识到 增加 农民收入 提高农民种粮积极性是确保我国粮食安全 的重要环节 因此 从2004年开始 全国就逐步推行 了一系列的惠农支农政策 这些政策措施的出台极大 地促进了国内粮食的生产 但接踵而来的问题是 虽 然粮食产量获得了丰收 但由于粮食的需求价格弹性 极小而数量调整周期较长 因而粮价随时面临着较大 的价格下行压力 这对于中国政府来说的确是一场考 验 一方面需要对农民实行更多的政策优惠 以刺激 农产品生产 提高产出水平 确保粮食安全 但另一 方面粮食产量的丰收有直接导致粮食价格迅速回落的 可能 而这会打击农民的生产积极性 对于价格可能出现下降的问题 难道就不再执行 惠农支农政策 取消对粮食生产的支持了吗 显然 这是行不通的 面对这种情况 从2006年开始 政府 G D H K M O Market Price 热点关注 13粤港澳市场与价格 2008年第11期 采取了所谓最低收购价政策 以稳定粮食生产 保护 粮农利益 2 市场各方主体的趋利避害行为助长了粮价上涨 趋势 由于国家的最低价敞开收购政策的执行 以及粮 食丰收 农民对粮食安全问题的忧虑逐步减弱等因素 的存在 农民一般除了留足自身消费之外 基本交售 了剩余的粮食 存在于农村中的粮食储备大大减少 同时 粮食市场需求大户 粮食加工企业的储 粮行为出现了短期化倾向 出于规避粮价波动风险以 及减少资金占用成本的的需要 加工企业趋向于 边 用边购 把粮食流通企业当作仓库 而粮食流通 企业出于竞争压力的存在 其收储行为也倾向于 短 线 操作 对粮贩采取压价收购 因此 在粮食需求 方储粮功能弱化的情况下 所谓粮食短缺的信息被扩 大的错误放出 成为粮价上涨的又一个重要诱因 不容置疑 粮食市场上扭曲的价格管制对粮食生 产者的影响是 最低收购价对生产者的反应不敏感 而 生产者对价格却非常的敏感 这样造成其生产行为越 来越偏离市场均衡水平 不难看出 以管制政策为主导 的粮食价格制度 往往带来粮食市场主体发育不足 并 最终带来粮食稳定生产的长效机制无法有效的建立 四 借鉴国外粮食价格管理经验 借鉴国外一些发达国家 特别是发达农业国家在 粮食价格方面的经验 对于我国健康粮价的形成具有 重要的意义 一 美国的政策 美国是世界主要农产品生产大国 也是世界最大 的粮食出口大国 其粮食出口量占世界的一半 库存 量占世界的三分之一 其资源之丰富 生产的现代化 程度之高是其他国家无法比拟的 丰收及其带来的粮 食生产过剩问题对粮价的冲击是巨大的 但美国的农 民 或农场主 并未为此有太多的担忧 这得益于从 19世纪30年代以来 美国政府制定 实施并不断完善 的粮食价格政策 并在最近十年里加速向农作物的自 由种植 农产品的自由贸易转变 1 粮食价格支持政策向自由政策转变 由于美国农业面临的最大问题是生产能力相对于 国内需求一直处于过剩状态 因此 联邦政府主要通过 价格支持政策来控制农作物的播种面积 调节供求 稳 定粮价 但随着全球自由贸易呼声的加强 美国为适应 这种变化 也在积极地推动自由主义关于市场定价做 法 其粮食价格立法的大致历程主要体现在两个法律 的制定上 限产休耕补贴 1956年美国立法规定 对 于那些自愿放弃种植过剩农产品而休耕的土地予以补 贴 对减耕土地实行贷款优惠 低价供应农资等 无 追索贷款 到了1996年 克林顿政府为适应世界贸易组 织关于 农业协定 的要求 在其 自由农业法案 中 明确规定 政府鼓励自由种植 并将逐年减少对农业的 补贴 比如直接将与农产品生产挂钩的补贴改为生产 灵活性补贴 并取消休耕补贴 但在2002年的该法案的 修正案中却增加了农业投入和补贴 并由 绿箱 补贴 为主改为 黄箱 补贴为主 2 出口价格补贴政策 针对长期的粮食生产过剩的问题 美国政府鼓励 出口 几乎每年都要制定针对某种粮食出口的目标价 格 对粮食出口商目标价和竞争价的差额进行补贴 但最近几年美国为适应世界贸易组织的要求 减少了 部分补贴 二 欧盟的价格政策 20世纪60年代以前欧洲粮食基本是供不应求 生 产不足 各国纷纷采取措施刺激农业生产 但80年代 以后粮食生产逐步从短缺向过剩转变 为稳定粮价 欧洲对某些粮食作物实行配额控制 对撤出市场的产 品进行补贴 后为适应关贸总协定乌拉圭回合谈判的 需要 在1992年把原来对农产品的补贴转变为对农业 从业者补贴 1999年又从价格补贴转变为按产量和收 入直接补贴 2002年后欧盟提出了农业政策的自由化 过渡 但保护的色彩依然没有褪去 其粮价实行 欧 洲内部实行价格支持 对外则实行贸易保护 三 中外粮食价格政策的差异 1 美国粮食价格政策以短缺时对价格进行补贴为 主 过剩时以直接补贴为主 欧盟的做法是在短缺时 鼓励生产 过剩时鼓励出口 而中国则是在短缺时统 购统销 过剩时却不能充分保护农民利益 2 美国以及欧盟等国家的价格补贴经费来自于财 政预算 而中国则来自于原来的粮食保护价收购节余 资金和国家以及省市粮食风险基金等政府专项资金 2005年才部分列入中央财政预算 五 相关结论与政策建议 G D H K M O Market Price 热点关注 14 粤港澳市场与价格 2008年第11期 一 几点简单的结论 1 粮食价格的形成一定要以市场机制作用的发挥 为基础 对粮食生产者的补贴一定要以发挥市场作用 为前提 否则 任何所谓对粮食生产的保护最后都有 可能演变成为围绕粮食相关利益展开的博弈 出现寻 租主体 2 低粮价不利于粮食安全 虽然目前中国的粮食 价格上扬厉害 但仍然是世界最低的 在生产资料价 格 物价水平 人工成本都出现大幅上升情况下 低 粮价政策无法有效保护农民种粮积极性 而且可能使 我国对种粮的补贴流失到国外 在这种局面下 合理 的粮价或许才是稳定粮食生产最有效的市场化手段 3 防止恐慌心理 不良预期以及投机活动对粮食 价格上涨的推波助澜 正如联合国粮食计划署一再指 出的那样 世界粮食产量足以养活全球人口 且增长 快于人口增长 世界粮食市场动荡不安的关键并不是 粮食总量不足 而是粮食分配不均 以及生物燃料的 兴起 因此 在粮食生产基本面并没有严重恶化情况 下 需要对各种恐慌心理 不良预期以及投机活动采 取正确的措施 4 目前中国粮价政策正处在尴尬境地 一方面需 要抑制粮价以消除通货膨胀的威胁 另一方面需要通 过市场的定价 以传递粮食生产真实的供求 成本信 息 引导农民合理安排生产 保护其积极性 但这必 然导致粮价上涨 我们的态度是 粮价上涨是必然的 趋势 但必须消除粮价上涨的非市场因素 比如管制 扭曲 垄断等非合理因素 因为非市场因素带来的粮 价上涨 及其连带的利益分配格局 最后的结果不可 能使农民受益 二 政策建议 1 进一步加强粮食价格形成机制中的市场作用 建立健全粮食价