赵实-城镇化质量.doc

论新型城镇化的“双核驱动” 赵 实中共辽宁省委党校, 辽宁 沈阳110004) 摘要 对新型城镇化的研究，不仅具有重大且长远的经济意义和社会意义，而且还有重要的理论价值。本文通过沈阳经济区苏家屯新型城镇化示范区的实地调研，阐明提升城镇化的质量重在实施“双核驱动”，即一个内核是“以人为本”。一个内核是“新四化同步发展”。关键词 新型城镇化；双核驱动新型城镇化是一个被广泛关注和热议的话题。中国特色的社会主义城镇化，是基于中国城乡二元结构下的一场变革。改革开放以来的30多年，城镇化基本上“铺好了摊子”，现在要推进的新型城镇化，就是要“上一个台阶”，这个台阶就是高质量的城镇化，即是由“以人为本”和“新四化同步发展”这个“双核”来驱动的城镇化。一、“以人为本”的内核驱动 所谓“以人为本”的城镇化，其中一项重要的内容就是要保障广大人民群众，特别是广大农民的根本利益。它需要逐步缩小城乡之间、区域之间在基础设施、医疗、教育、养老、社会公共服务等项“福利”方面的差异。显然，它是一个“政府设计+市场化运作”的过程。当前包括国家发改委、财政部、住建部在内的八部委已然出手，中国城镇化发展规划正在编制之中，同时还在研究制定促进城镇化健康发展的政策意见，通过一个规划加一个政策来推进城镇化发展，这作为政府最为重要的顶层设计是不可或缺的。与此同时，也不能过度依赖于政府，要防止产生“权力化”的城镇化，尤其要防范政府参与经营后诱发出新的政府债务危机，必须充分发挥市场这只“无形的手”的调节作用，在市场化运作上实现突破。 值得注意的是，新型城镇化既要有总体的高度，又要有具体的尺度。沈阳经济区苏家屯新型城镇化示范区在推进新型城镇化的过程中就提出：要坚持以人为本。推进新型城镇化的各项规划、决策和所进行的项目建设，必须充分体现群众的意愿和根本利益，自觉做到“五个不实施”：一是不能使绝大多数群众受益，得不到绝大多数群众理解和支持的不实施；二是违背社会主义市场经济规律，搞低水平重复建设的不实施；三是脱离实际，贪大求洋，劳民伤财的不实施；四是保护部门利益，与民争利的不实施；五是无配套设施、有可能引起社会动荡的不实施。尤其不得强迫命令，搞脱离实际的“形象工程”和“政绩工程”。这种境界认知，受到了百姓的普遍赞誉，平稳有效地推进了新型城镇化进程。 与此同时，沈阳经济区苏家屯新型城镇化示范区还在具体机制改革中充分体现“以人为本”。主要包括：1.构建教育均衡发展体系大力推进教育发展和改革进程，建立现代化学校管理模式。不断增加普惠制公办幼儿园数量，在特色村屯、新型农村社区内建立标准化幼儿园（分园）。构建新的义务教育体系，在新城区规划规模初中，实行合作制办学、寄宿制管理、国际化发展。成立高中教育集团，实现区域内高中教育规模化、标准化。立足新型城镇化建设需要，扩大职业教育规模，提升办学水平，增强服务能力。加强新型农民培育，建立职业化农民教育体系。建设功能完善的特殊教育和城乡覆盖的终身教育，合理配置高等教育，统筹城乡各类教育发展。加大教育硬件设施标准化改造，深化教育教学改革，创新办学模式、管理体制和用人机制，建立教育投入机制、保障机制和完善的学生救助体系，着力构建与新型城镇化相适应的结构合理、发展均衡、质量一流的现代化教育体系。2.构建基本医疗卫生服务均等化发展体系按照构建卫生强区的工作目标，建立与新型城镇化相适应的新型公共医疗卫生服务体系。按照全区新型城镇化三级空间布局进行医疗卫生机构布局建设，进一步完善以区级医院为龙头，卫生院、社区卫生服务中心为骨干，村卫生室为基础的三级医疗卫生服务网络。创新医疗机构一体化帮扶机制，逐步形成以区中心医院、中医院、妇婴医院、中西医结合医院为龙头的四大集团化医疗服务模式，实现区、街道、村医疗卫生一体化管理。充分发挥以区疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健所为龙头，基层医疗卫生机构为纽带，村卫生室为网底的区、乡、村三级公共卫生服务网络作用。依托基层医疗卫生服务机构及村卫生室，有序实施国家基本公共卫生服务项目，使城乡居民享受均等化的基本公共卫生服务。建立医疗卫生人才保障、政策保障机制，增加医疗卫生事业的可持续发展能力。开展免费孕前优生健康检查项目试点工作，提高出生人口素质，全面做好人口计生工作，坚持计划生育基本国策不动摇。3.构建公共文化体育服务一体化发展体系加快公共文化体育服务基础设施建设，形成配套完善、覆盖面广的城乡文化体育活动阵地。在中心城区建设设施功能先进的国家一级标准的文化馆、图书馆，建设十分钟健身圈，实现健身设施全覆盖；高标准建设集文化艺术培训、室内外群众文化活动、图书阅览、信息资源共享服务等多功能为一体的街道标准化综合文化中心；按照新型城镇化建设进程，同步推进村（社区）综合文化体育活动室（场）建设，满足人民群众文化体育活动需求。深入挖掘传统文化和民俗风情资源，依托“中国农民画之乡”的文化名片，积极打造农民画特色品牌。加大农村文化体育服务经费投入，建立稳步增长的文化体育服务财政投入机制。实施科技与文化融合战略，完善全区科技信息服务网络建设，为新城镇化建设提供科技信息服务。4.深化户籍制度改革探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式。完善城乡统一的户籍管理制度和相关配套措施，准许符合落户条件的、具有合法固定住所的农民工本人及其配偶和未成年子女将常住户口迁入现住地。实施“投资性移民”（含购房投资）或“智力性移民”的准入政策，推进人口向城镇集中。进一步推进房屋租赁登记备案管理，落实出租房屋日常动态措施，通过建设实有人口及出租房屋综合管理平台，建立和完善信息收集、资料整理、分类录入、信息反馈、跟踪管理、服务到位的运行机制。5.完善促进农村劳动力就业机制强化农村富余劳动力职业培训，提高农村劳动力素质，促进农民向非农产业转移。制定农民自主就业支持政策，鼓励农民自主创业。对吸纳当地农民就业的驻苏家屯区企业，在标准化厂房租用、融资扶持、税收等方面给予相应支持。加强劳动保护、劳动力市场监管和劳动执法监察，切实维护农民工合法权益，着力构建完善的统筹城乡就业机制和农民就业创业扶持体系。6.构建覆盖城乡居民的社会保障体系扩大城乡社会保险覆盖范围，探索城乡社会保险有序衔接的办法和途径，完善社会养老、医疗、失业、工伤和生育等保险制度。在示范区内积极进行沈阳市城乡最低生活保障一体化试点，建立更加完善的城乡社会救助体系、灾害应急救助体系。将被征地农民的养老保障和村改居民的新农合逐步向城镇职工养老保险和城镇居民医疗保险转化，并给予一定的财政补贴。逐步扩大住房保障范围，加大廉租住房保障力度。整合各类资源，鼓励社会资本兴办各类养老机构，发展城乡养老服务业，着力构建符合区情、覆盖城乡、保障有力的社会保障体系，使城乡居民平等享有基本社会保障的权利。7.创新城乡社会管理体系加强城乡一体化民生保障和公共服务配置，强化体制机制创新。坚持把解决影响社会和谐稳定的突出问题作为突破口，关口前移，源头治理，设立社会矛盾多元调解、特殊人群、实有人口、新型经济组织和社会组织服务管理等管理专项，并将网格（数字）化城区建设专项、农村服务体系和村级组织建设专项、社会矛盾的多元调解机制专项、重点（特殊）人群专项列为区级重点创新课题。8.创新社区管理服务体系建立健全社区居委会管理体制，全面完成村改社区工作。选择条件成熟的涉农街道所属村作为村改社区试点，探索村改社区后的管理创新模式，为推进社会管理创新积累先进管用的示范经验。搭建农村社会事务管理平台，建立与区级政务服务中心有效衔接的村（社区）服务管理信息网络、社会公共安全管理网络，提高农村社会管理和服务水平。二、“新四化同步发展”的内核驱动 所谓“新四化同步发展”中的城镇化，一个重要的改变就是将给我们带来有内在需求、有产业支撑、有科技延伸、有安全保障的美丽新家园的城镇化。这种新型的城镇化，不是消灭农村，而是城乡统筹，不是要强调简单的一样化，而是要扩大具有鲜明地域特征的城乡生态景观的差异化。它需要新型城镇化具有“三味”，即“城镇有城味”、“农村有乡味”和“各地有风味”。城市和乡村是聚落的两大类型。由于劳动生产方式的差异，乡村和城市所呈现出来的景观有所不同。中国多民族、多文化、多风光的地域之美为我们做大景观识别差异提供了更为广阔的可能。特别是在新城镇、新农村的建设和改造中，不能简单的拆迁上楼，也不能盲目地追求西方元素的“洋气”，而是要更多地考虑各地自然景观资源、生产景观资源、乡土文化资源和现代元素的相互融合，建设起真正体现城乡灵魂的标志性的城乡风景线。 沈阳经济区苏家屯新型城镇化示范区在具体的实践中，就采取了以下措施，实现“新四化同步发展”：1.构建新型城镇化的规划体系按照全域规划理念，高起点、高标准编制新型城镇化全域总体规划、三级空间布局发展规划以及产业发展规划、生态环境规划等专项规划，完善、提升国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划，促进规划间的有机融合，逐步建立覆盖城乡、多规协调的新型规划管理体制。建立以控制性详细规划为主要内容的规划管理机制，严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线、公共服务设施橙线等“六线”管理制度。强化规划的前瞻性、系统性、可行性、权威性，以科学规划引领新型城镇化健康发展。2.构建新型城镇化发展的空间格局科学划定全区功能分区，明确区域功能定位，优化城乡建设空间布局，统筹安排建设用地，形成功能定位清晰，发展方向明确，空间布局合理，经济、社会与环境协调的区域发展格局，探索网络化、多中心、多功能的田园城市发展模式，形成“中心城区特色小镇新型农村社区”三级空间布局发展体系。集中建设中心城区。以浑河商务城、临空国际城建设为重点，以新老城区、佟沟新城、沈水科技创新城为核心起步区，按照绿色、低碳、环保要求，全面提升产业业态和城市功能，不断提升“双核”在区域发展中的辐射力和带动力，将“双核”建设成为沈阳经济区绿色发展、创新发展、和谐发展的典范。精心打造以优势产业为支撑的特色小镇。以沙河新城、姚千新市镇等新城新市镇和陈相、林盛、永乐等主要建制镇为重点，以杨树、马耳山、杨城寨等特色村屯为依托，充分发掘特色资源优势，实施特色产业带动战略，建成一批产业集聚、产城融合的现代农业小镇、工业小镇，打造一批种植采摘、休闲旅游、民族风情等特色鲜明、韵味各异的“风情小镇”。借鉴国外特色城镇建设经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格，同时注重保护和弘扬传统历史文化，全面做好示范区内各级文物保护单位的保护、管理、展示和利用工作，因地制宜的塑造小镇特色风貌，发挥特色小镇统筹城乡的重要节点作用，担负起承接核心城区辐射和带动农村发展的重任。加快建设以“就地城镇化”为特征的新型农村社区。按照新型城镇化建设要求，结合重点项目建设和农村土地综合整治“三个平台”建设工作，加快推进农民集中居住区建设，积极探索农民“就地城镇化”新模式，大力推动农业生产经营规模化、农村土地利用集约化、基层管理社区化、社会保障城乡一体化，促进新型农村社区的居住环境、公共服务、就业结构、消费方式城镇化，促进农民生产、生活方式同步转变。 3.构建现代服务业集聚化发展体系坚持市场化、产业化、社会化的发展方向，优化服务业结构，扩大服务业规模，创新服务业发展模式，大力发展生产性服务业和生活性服务业，加快传统服务业转型升级，推进临空现代物流港等服务业集聚区建设，全面提升服务业发展水平。以浑河商务城和临空国际城为引擎，促进产业集聚，建设东北知名的物流商贸中心、会展商务中心和旅游休闲中心。其中，物流商贸中心，规划建设“一港四区”，即临空现代物流港及所属物流商贸产业区、配套生活服务区、物流配套加工区、农产品物流产业区，努力打造物流及配套加工千亿产业集群。会展商务中心，主要依托沈阳国际展览中心，在南京南街两侧规划11.4平方公里的沈阳会展CBD，建设大浑南核心商圈，形成百亿会展经济集聚区，打造中国北方国际会展商务中心。休闲旅游中心，集中建设临空国际城，大力发展旅游休闲、商务会议、体育运动等产业，建设沈阳经济区的城市客厅，形成百亿旅游休闲经济集聚区。4.构建新型工业集群化发展体系以雪松经济开发区、沈水科技创新区和物流配套加工区等重点产业园区为主要载体，促进工业集中、集约、集群化发展。雪松经济开发区，以现有工业产业集群为基础，打造服务于沈阳装备制造业乃至东北地区的新材料和电力电器千亿产业集群。沈水科技创新区，以科技创新为先导，加快市场化运作，打造以汽车零部件和生活类电子产品为核心的百亿产业集群。物流配套加工区，以临空现代物流港为依托，重点引进加工制造项目，规划和建设物流配套加工产业园区。通过构建新型工业集群化发展体系，把苏家屯区建设成为科技含量高、经济效益好、资源能耗低的低碳产业示范区。5.构建都市型现代农业发展体系依托永乐农业经济区辐射带动发展都市型现代农业，带动发展以特色农业观光旅游为主的第三产业、农产品精深加工为主的第二产业，促进三次产业有机融合，农业经济和农业生态协调发展。着力推进传统农业向产业化、规模化、集约化、标准化、品牌化、特色化的都市型现代农业转变，形成百亿现代农业经济集聚区，打造全国水稻高产创建示范区，全省社会主义新农村建设示范基地、生态休闲农业观光区、农产品加工物流集散区，沈阳市设施园艺精品展示区、农业标准化生产样板区。 总而言之，观念决定思路，思路决定出路。中国特色的社会主义新型城镇化，不