我国地方绩效评估的公众参与问题.doc

我国地方政府绩效评估中的公众参与问题王盼盼 财政学 MG09011012摘要：随着政府行政管理改革的深入和公众主体意识的逐步增强，公众成为政府绩效评估的重要主体，公众评议日益成为政府绩效评估的重要内容。在我国政府绩效评估的实践中，很多地区已举办了“公民评议政府活动”，并把结果用于政府绩效的不断改善。地方政府绩效评估作为一种管理措施，它是“以公众为导向、以绩效改善为目的、以社会满意度为衡量标准”的新型政府治理理念。理论上，公众参与政府绩效评估正是我国当前建设服务型政府的内在要求。在实践上，公众作为政府的服务对象，和其他评估主体相比，对政府的绩效评估有最直接、最真实的感受，因此，最具有发言权。本文从我国地方政府公众参与的现状着手，深刻分析了其中存在的问题，并提出了相关的建议。关键词：地方政府；绩效评估；公众参与 一、 我国地方政府绩效评估中公众参与的现状目前，我国许多城市都开展过不同形式的以公众参与为主体的政府绩效评估活动。其中影响较大的有，北京市的“网上评议政府部门”、 南京市的“万人评议机关”、珠海市的“万人评政府”等。尽管各地采取的评估形式、侧重点有所差异，最终的效果也迥然不同，但其本质上都是希望促进政府绩效的提高。从而使政府绩效真正体现“公众为本”、“顾客至上”的理念，以社会公众的满意作为政府施政的最高准则，也是构建服务型政府、和谐社会的重要举措。目前我国开展的公众参与地方政府绩效评估活动主要具有以下两大主要特征。（一）公众参与的起步较晚我国对政府绩效评估领域的研究起步比较晚，西方国家在政府绩效管理方面取得了成功，我国也开始不断借鉴国外在政府治理中的做法，将公众参与引入对地方政府的绩效管理中。在西方政府的绩效评估过程中，社会公众和其他服务对象参与广泛，并且建立专门的评估机构，例如美国的坎贝尔研究所等。我国在地方政府绩效评估的工作中，一直以来忽视了相关其他利益者，评估主体单一化，然而社会公众作为其公共服务对象，却对其服务质量和水平有着最为直接的感受。在地方政府绩效评估中忽视了公众参与，必然使地方政府绩效评估结果与其客观性、准确性原则相背离，大大降低评估结果的真实性。直到九十年代以后，我国地方政府越发意识到公众对其绩效的影响，才开始逐步增强对公众参与地方政府绩效评估中作用发挥的重视。（二）公众参与的规模大，形式多公众参与政府绩效评估的总体规模都比较大，特别是市一级评估人数大多在万人以上，如沈阳、南京、珠海、北京等地市，其中沈阳市1998年共发放调查问卷1178269张，回收调查问卷1160842张，共涉及116万户居民家庭，398万名市民。北京市2003年的“网民评议政府”活动，参加人数曾一度达到了141634人。区、县级的评估人数也从几百至几千人不等，甚至某些县如浙江省云和县也开展了“万人评议政务”的活动。随着我国地方政府绩效评估中公众参与的普及与发展，各地政府和专家学者开始关注其有效形式，使得公众获得了更多参与地方政府绩效评估的方式和手段。我国目前社会公众的参与形式大体分为三种：一是自发参与，市民出于主观自愿和对地方政府的关心和支持，通过个人信件、电话或网络等途径自发主动参与对政府的绩效评估，发表个人对地方政府行政运行中的意见和建议。例如“网上评议”和随机开展的社会满意度调查活动，但这种方法易受到公众是否主观自愿和拥有计算机、电话等客观条件的限制。二是被随机抽取，即由评价的组织者用抽样的方式确定评估主体，通过发放调查问卷或进行电话访谈的方式获得公众对政府绩效的评价。被随机抽取的普通民众可根据个人意愿选择参加与否，并提出个人意见或建议。但这种评估形式结果的代表性、客观性和公正性会受到抽样方法和过程是否科学的影响，可能存在评议的巨大误差。三是作为各界代表被邀请参与，评估的组织者按照职业或政治身份的差异，选取各界代表直接参与到地方政府绩效评估中来，一般包括人大代表、政协委员、党代表、专家学者、机关工作人员、企业或组织代表、服务对象和普通民众等。通过这种方式，能利用被邀请者在个人工作领域中对政府提供公共服务效果的真实感受，提出差异性评价，从不同侧面反应地方政府行政治理的实际效果，有利于政府工作效率和质量的全面提高。为了使评估结果更加科学，地方政府绩效的社会评估工作也经常采取几种形式相结合的方式进行。绝大部分地方政府同时采取第二和第三种方式确定绩效评估中公众参与的范围，其中企业或组织代表、服务对象和普通民众等来自外部的社会公众参与主体大多占有较大的比重，这种方法涵盖的评估主体较全面，但需要全面的协调相关因素。（四）评估活动可持续差公众参与政府绩效评估是构建服务型政府理念的一种管理方式，开展的时间较短，而且由于理论和经验上的欠缺，实践过程中出现了许多问题，需要不断完善。同时，由于我国当前并没有一部专门的政府绩效评估法，评估活动的开展受到当地主要领导意志的主导，容易导致运动式评估，并随着主要领导的更迭或其关注点的转变而变化，难以持续下去。“虽然不断有新的地方开始开展群众评议活动，但是很多地方在轰轰烈烈开展群众评议活动一年或两三年之后，由于各方面原因，不得不暂停。而更多地方虽然还在继续开展群众评议活动，但是流于形式的越来越多，真正能够产生实质影响的越来越少。”二、我国地方政府绩效评估中公众参与存在问题我国各地方政府开展的以公众参与为主的政府绩效评估活动，拓宽了公众参与政府管理的途径，提高了政府及其工作人员的责任和服务意识，提高了公共服务的质量，但总体效果不尽如人意，没有达到预期的目的。存在着某些函待解决的问题，需要对其进行细致分析，以促进此项活动的进一步深入和持续进行。（一）公众参与缺乏动力目前，我国地方政府绩效评估中的公众参与情况并不容乐观，这主要源于公众对参与政府事务管理缺乏足够的动力和基本的热情。面对地方政府开展的绩效评估工作，缺少必要的理性认识与思考。一方面，部分社会公众认为政府事物与己无关，保持漠不关心姿态，对地方政府公开开展的绩效评估工作根本不予理睬；另一方面，部分社会公众误认为参与地方政府绩效评估只会带来个人时间和精力等耗费，也就是成本由自己单方全部买单，利益却由政府收获或者由社会公众一起共享，对创造个人自身价值意义不大。社会公众的这种错误的想法和观念，直接导致了我国公众参与地方政府绩效评估的动力不足。（二）公众获取的政府绩效信息匮乏社会公众能否为地方政府在绩效评估中提供更为有价值的参考意见，其对公共行政信息的了解程度致关重要，这会对评估结果的准确性产生致命影响，然而事实上，公众获取地方政府行政事务信息的渠道并非畅通无阻。在政府和公众的交流互动中，政府具有绝对的信息优势。在信息流通中，政府会首先根据国家利益需要将信息划分为公开、秘密、机密和绝密，将信息经多层筛选后进行选择性的发布；对已确定为公开发布范围的信息，也会经常由于交流迟缓和传播误差而导致公众认知上的错误。社会公众因无法全面掌握政府活动信息而不能很好的对其行使监督权利，更难以准确地评价地方政府绩效情况，使政府绩效评估工作的效用大打折扣。而且每个个体在社会政治生活中，往往只会关注与自己切身利益密切相关的事物，而对社会公共事务通常关注较少，从而忽略了社会政治对其自身潜移默化的影响，致使社会公众从主观上失去了对很多重要信息的兴趣，无法全面掌握评估地方政府绩效的必要信息。（三）评估机构的独立性、专业性不足评估机构是具体组织和实施公众参与政府绩效评估活动的单位，其职责包括评估的各个阶段。目前各地评估活动的组织，或由某个部门如机关工委负责，或由党、政部门抽调人员组成的临时性工作机构负责。由于评估机构和评估对象平时会存在某些工作和私人关系，因而在评估过程中，上级和某些表现不好的部门可能对评估机构施加影响或压力，评估机构碍于情面或以后工作中的协调考虑，往往难以保持其独立性，难以保证评估结果只对客观事实负责。而且，公众也可能对这种内部评估机构缺乏信任，认为官官相护，不能自由表达自己的意见，影响评估结果的客观公正。同时，目前的这种内部评估机构缺乏专业人士的参与，评估的专业性不足。因为在公众参与政府绩效评估活动中，从参与评估公众的抽样选择、评估指标的细化和量化到评估结果的汇总统计等各个环节都需要较强的专业技术支持。某个临时性的内部评估机构是难以胜任这种专业性要求的。（四）公众参与制度不严，形式不规范。制度化建设是当前国际上政府绩效评估活动的趋势，然而由于我国法制上的不健全，使公众在参与地方政府绩效评估过程中，并没有得到相应制度上的保障，为公众参与地方政府绩效评估工作带来很多不便。在公众参与政府绩效评估的方式中，发放、邮寄或者报纸刊登调查问卷采用较多。但不管采用何种方法，都要规范、严格、科学的进行，对调查的全过程要进行有效控制。如问卷调查可将调查问卷直接发放到抽取的样本手中，完成后专人负责回收统计。某些地方则将调查问卷刊登到公开发行的报纸上，公众可随机参与评价，影响到参与样本的代表性，使调查的过程难以控制。更为严重的是给某些部门提供了暗箱操作的机会。某些排名可能靠后的部门采用公开或暗中搜集当天的报纸，或督促干部和群众在调查问卷上填写标准答案，甚至将其他单位的报纸偷过来，给公安、交警两部门全部填写满意后再送回去等不正当手段，想方设法使本单位排名靠前。这样的做法不仅得不到真实的结果，还会在群众中产生恶劣的影响。由以上分析可知，我国地方政府绩效评估中的公众参与工作仍需要完善。这是一项复杂而艰巨的任务，地方政府要切实采取有效措施，从以下几个方面着手：（1）创造符合公众参与发展要求的社会环境，不断提高公众的参与意识和能力。（2）为公众参与提供必要的制度保障，不断拓宽公众参与的渠道。（3）构建第三方主导评估的机制，有利于促进政府职能的转变。（4）构建公众参与评估内容和方法的科学机制（5）构建评估结果的反馈和激励机制，以绩效的持续改进为最终目的。充分发挥社会公众对我国地方政府绩效管理的积极作用，在实践中不断去摸索和前进。参考文献1 1998年沈阳市民评议政府工作的情况，/lvyoupd/sy.htm2 王锡锌：对“参与式”政府绩效评估制度的评估，J.行政法学研究,2007.3 邓国胜，肖明超：群众评议政府绩效理论、方法与实践，北京大学出版社，2006.4 韩迪. 我国公众参与地方政府绩效评估中存在的问题与对策J. 知识经济, 2010,(12)5 杨钊. 服务型政府绩效评估中的公民参与问题研究D. 吉林大学, 2009 .6 杨琨. 论我国政府绩效评估中的公民参与机制的完善D. 天津