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美国灾后重建中金融支持的启示与借鉴 作者: 罗继东 点击数: 1245 更新时间: 2009-05-12 文章录入: 蔡帅 2008年5月2123日，我作为中方代表参加了中国人民银行和美国联邦存款保险公司在美国德克萨斯州的达拉斯共同举办的中美农村金融问题研讨会。因我国刚刚发生四川汶川5.12大地震，所以会议临时增加了介绍美国灾后重建中的金融支持经验的内容。8月14日17日，我又赴汶川灾区，就对口支援农村信用社网点的重建工作进行了实地考察。通过比较美国和我国的灾后重建的金融支持措施和做法，相对于我国以捐赠、财政和行政手段为主的支持方式，美国的金融体系则在支持灾后重建中发挥出更大的作用，同时，美国有关巨灾的保险体系也更有效地分散了金融机构的风险，使金融机构能够很快自我恢复。借鉴美国的经验，建立和健全金融体系的风险预警机制和有效的风险分散机制，才能从根本上减轻金融机构在巨灾后面临的巨大损失，增强其自我恢复能力，从而更好地支持灾区的重建。特别是对于自我救助能力相对较弱的农村信用社，具有十分重要的借鉴意义。 一、美国在应对巨灾和灾后重建的金融支持 美国灾后重建的金融支持包括两个层面，一个是灾后应急支持；另一个灾后风险分散机制。 （一）灾后应急支持。2005年8月美国“卡特里娜”飓风发生后，美国金融当局首先启动了紧急应对计划，计划基本内容包括及时发布公共信息，提供资金等多种支持，以稳定市场信心。一是多个金融监管机构联合发表声明，提醒灾区金融机构做好现金业务大量增加的准备。二是与此同时，亚特兰大储备银行延长了每天贴现窗口开放的时间，并采取措施，保证灾区的现金供应。三是美国联邦存款保险公司与社区银行保持密切接触，及时发现和应对存在的问题，主要是帮助这些机构进行设备复原，招回员工，重新营运，向公众承诺保证存款安全，可随时提取。四是监管机构还协调多家银行共用一些设备，尽快恢复营业，甚至多个竞争对手在同一楼层给客户提供服务。 其次，金融当局联合发布对“卡特里娜”飓风影响的机构联合监管指导原则，对灾区金融机构以及在灾区有贷款或投资的金融机构，从风险评估、资本充足性、资产质量等方面出台一些具有弹性的监管规定，减轻相关金融机构监管负担。同时，监管部门调整监管规则，改变银行放贷不积极的情况，促进银行在发放贷款和保持银行稳定之间平衡。 第三，美国每家银行都有一套危机应对机制，称为“不间断营业计划（BCP）”，该计划针对可能的突发事件，详细列出人员安全、信息保全、备份设备等一系列应对措施，确保处于灾区的分支机构人员、资金、信息和其他基础设施的安全，保证快速恢复或持续提供金融服务。为确保存款人的利益，“不间断营业计划”还有特殊时期取款支持的文件规定，并帮助客户找回资料。“不间断营业计划”必须及时更新，监管机构对该计划进行不定期检查，并就计划是否充分提出检查意见。 第四，在灾难损失分担中，美国洪水保险计划起了至关重要的作用，分散了银行业的信贷风险。2005年8月，“卡特里娜”飓风造成了1350亿美元损失，截止2005年12月4日，国际再保险业为此已支付了600亿美元的巨额赔款，弥补损失率达到44%，其中大部分是由于银行的房屋贷款人丧失还款能力。此时保险公司对银行的赔付，有效压降了银行因巨灾形成的不良贷款。 此外，部分银行在政府资金到位前，向灾民提供临时款项，不仅加快灾民重建家园速度，银行还获得了大量的收益。银行还积极与政府联系，参与政府重建工作。 （二）风险分散机制。美国灾后银行自我恢复能力较强，源于其建立了保险体系等风险分散机制。 第一，美国农业保险体系与产品。美国的农作物保险始1930年的大萧条以后。美国早在1938年就开始采取政府干预的方式推进农业保险，颁布了联邦农作物保险法并成立了联邦农作物保险公司。1994年修改的联邦农作物保险改革方案明确规定：农场主必须购买巨灾保险，然后才能购买其他保险，一定程度上形成了强制保险，大大提高了参保率。同时，美国政府通过保费补贴、业务费用补贴、再保险支持和免税等方式对农业保险进行扶持。就农作物保险产品来看，主要分为两类，按县区分的组合产品和按历史收益区分的产品。前者在县域内农作物受到大面积损失或市场价格大幅下降时进行赔付，后者则覆盖霜冻、病虫害、干旱、冰雹、大风等自然灾害造成的损失，此物还有针对农村、牲畜的产品，包括对猪、牛的总收益保险和牛羊的风险保护保险，截至2006年，美国共有20余种农作物保险计划，覆盖242百万公顷土地，360多种农产品，总的保费负债高达490亿美元。 第二、存款保险制度。存款保险制度是一种市场化的风险补偿机制，有利于保护存款人的利益。存款保险在发挥市场对农村金融机构的约束作用，形成有限的风险化解和市场退出机制的同时，也有利于增强储户信心，确保其稳定资金来源。 第三、合作金融的行业救助。美国等各国的合作金融体制，普遍采取的是基层合作金融机构自下而上参股成立结成联盟、合作银行的模式。基层合作金融机构都是规模较小的独立法人，极易遭受大的自然灾害而造成摧毁性打击。为此，各国采取了多种方式在合作金融体制内建立了救助机制，以帮助陷入危机的基层合作金融机构。如德国合作银行体系建立了信贷保证(风险)基金制度，地方性合作银行每年按信贷资产0.1%-0.2% 的比例向区域审计联盟缴纳保证基金，主要用于帮助出现危机的合作银行。风险发生时，地方合作银行由区域审计联盟集中的保证基金补偿，区域性合作银行和中央合作银行由信用合作联盟集中的保证基金补偿。又如日本。一是农业信用保证保险制度起到了最重要的作用。这是由政府直接参与下的保险制度，其资金来源政府财政出资三分之一，其余由农协合作金融部、县信联、农林中央金库出资，主要对农协经营损失和债务进行补偿。二是日本政府、中央银行、农林中央金库和县信联各按25%的比率出资组建“农水产业协同组合储金保险公司”，注册资金3亿日元。三是相互援助制度。农协合作金融部每年必须把吸收存款的10%作为专项资金储备，由农林中央金库管理和运用，当农协经营出现风险时，农林中央金库可向农协提供紧急性或再建性低息贷款。 从美国等国外灾后重建的金融支持来看，美国的银行机构、监管当局、存款保险公司、保险公司等都能按照危机应对机制的要求，迅速采取各种措施恢复金融服务。同时，美国大多数银行都要求贷款人购买某种自然灾害保险，这无疑降低了银行的风险，增强了银行的自我恢复能力和参与灾后重建的能力。此外，合作金融内部的行业救助机制可以有效的解决因灾害而陷入困境的信用社。 二、汶川地震后的主要支持措施 汶川地震后，我国采取了多种措施支持灾区重建，除金融支持外，还通过财政拨款、行政对口支援、捐助等措施支持灾区以及灾区金融机构的重建。 （一）金融支持。人民银行、银监会于5月19日联合下发了关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知，8月14日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合发布关于汶川地震灾后重建金融支持和服务措施的意见。主要措施如下： 第一，针对灾区商业银行出现的流动性困难, 央行已经增加了55亿元再贷款; 国家金库总库已向四川、重庆、甘肃、陕西、云南等地累计拨付紧急救灾款项27.14亿元; 国家金库各分库共向灾区累计拨付紧急救灾款项62.68亿元。 第二，要求各银行应充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难, 对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人,不催收催缴、不罚息, 不作不良记录, 要求银行业金融机构加大资源调配力度, 优先保证抗震救灾急需物资生产与流通的信贷需求。 第三，抓紧制订灾区重建的信贷支持计划, 合理调整信贷资源地区配置, 从信贷总量、信贷资金和授信审查等多方面优先支持灾区重建。 第四，央行还通过灵活的货币政策工具,为灾区重建积极营造宽松的金融环境。央行已经明确成都、绵阳、阿坝等四川省6市( 州) 地方法人金融机构2008年5月20日暂不提高存款准备金率; 6月15日以及6月25日两次新的存款准备金率重灾地区法人金融机构暂缓执行。 第五，支持灾区机构通过债券市场募集灾后重建资金，支持灾区企业通过股票市场融资和灾区上市公司重建发展。 （二）其他支持手段。 第一，捐赠。据统计，截至2008年10月22日，全国社会各界为汶川地震提供捐赠总计590.43亿元。 第二，财政拨款。十一届全国人大常委会第三次会议决定，2008年中央财政拟安排地震灾后恢复重建基金收入预算700亿元。 第三、全国对口支持。5月22日，民政部下发紧急通知，要求各地对口支援四川汶川特大地震灾区，提供受灾群众的临时住所、解决灾区群众的基本生活、协助灾区恢复重建、协助灾区恢复和发展经济，提供经济合作、技术指导等。确定由北京等21个省份分别对口支持四川省的一个重灾县。保证每年的援建资金投入不低于本省市上年地方财政收入1%的目标。就广东来看，广东省2007年度财政总收入为7750.32亿元，按援建资金投入不低于本省市上年地方财政收入1%的原则，所以对口承诺资金不低于77.50亿元，占全国已承诺资金277亿的四分之一强。 第四，农信社系统行业支持。截至6月末，全国农信社系统共捐赠18488.79 万元，其中广东省捐赠1700万元，约占比9.20%。此外，广东省联社还直接向四川、重庆、陕西和甘肃省等联社捐款应达395万元。根据银监会关于在农村合作金融机构系统开展512地震灾害对口支援活动的通知（银监合200835 号）的要求，广东农村信用社还要负责汶川联社18个网点的重建，预计共需要3000余万资金。 （三）我国现行巨灾金融支持模式缺乏风险分摊机制 我国发生重大灾害后，一般是由中央政府通过财政拨款与转移支付的方式来提供财政支持。然而，面对高额的巨灾损失,国家财政的救灾拨款虽然逐年加大, 但依然微乎其微。据民政部统计, 2002、2003年, 国家财政救灾仅为灾害损失的4%。这次的地震造成的直接经济损失为8451亿元（四川的损失占到总损失的91.3%，甘肃占5.8%，陕西占2.9%），财政拨款也只占到灾害损失的8.2%。从这次汶川大地震的支持方式来看，人道主义的捐赠和具有中国社会主义特色行政对口支持占据十分重要的地位。而本应发挥重要作用的保险却不尽人意。根据保监会最新统计，截至2008年9月中旬，我国各保险公司已完成17万案件的保险赔付工作，共赔付保险金9.87亿元，即使不按国家提供的8451亿损失统计口径，而按照国际巨灾风险建模公司AIR环球公司认定的1400亿元口径，赔付率也仅为0.7%。这次受灾最严重的金融机构是农村信用社，由于农村信用社缺乏相应的风险分散机制，遭到了摧毁性打击。据统计，截至6月末，四川全省金融系统损失41.66亿元。农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行等3家机构自有资产损失额总计33.58亿元，占全省金融机构损失80.6%。就四川农信社来看，全省因灾造成营业办公房屋、职工宿舍、办公设施、电子设备、金融器具、车辆等损失约 29.52 亿元。据初步统计，因灾形成不良贷款达 106 亿元（其中损失类贷款 78 亿元）。就汶川大地震对以北川农信社的影响看，地震造成的资不抵债的程度至少需要175年来消化，就算最好的都江堰市农信联社按自身的循环来解决坏账也需要100年。因此，完全靠捐助、对口支持不能从根本上解决问题。从短期来看，必须要有力的政策支持；从长期来看，则必须建立相应的风险分散机制。 三、美国灾后重建的金融支持经验对我国的启示与借鉴 相比美国的“卡特里娜”飓风后重建的支持经验，我国的支持仍存在着以政府财政救助为主、金融机构自身预警应急机制不健全，没有建立长效巨灾风险分散机制等问题。借鉴美国的经验，笔者认为： （一）建立以监管机构为主体的宏观方面的巨灾应急机制。建立由人民银行、银监、保监、证监等部门组成金融应急协调机构, 制定具体的实施方案、应对措施和跟踪管理细则, 提高金融系统应对突发性金融风险的处置能力和效率。同时，应确立巨灾后的信息紧急沟通应对机制。如美国的“卡特里娜”飓风发生，金融当局立即向民众发表声明，有效地安抚民众的信心，向公众传递金融管理层支持灾后重建和维护金融稳定的信心和能力。 （二）建立以金融机构为主体的微观巨灾应急机制。美国每家银行机构都制订“不间断营业计划”并且监管机构要求每家银行强制执行，并根据时代变化予以更新。这也是银行管理现代化的要求，我国银行类机构缺乏这些精细化管理，已建立的突发事件应急管理办法不少也是流于形式，缺乏操作性。 （三）加大政策扶持力度，提高金融机构灾后重建的积极性。在缺乏有效长效巨灾风险分散机制，实施以国家财政为主巨灾救助模式也是当今我国不得已而为之的方法。在灾区金融机构已受重创的情况下与作为独立法人有经营绩效的压力，如何通过优惠财政与货币政策，在保证其经营稳定的前提下，提高灾后放贷的积极性是灾后重建金融支持的关键。可以从以下方面着手：一是拓宽对灾区重建的资金支持渠道。央行应追加对灾区的支农再贷款, 并适当放宽灾区金融机构存款准备金率等调控政策，引导各金融机构保证重建资金的需求。二是对对灾区贷款酌情免息和放宽还款期限。三是适度调整灾区、灾后重建项目的信贷支持政策。四是建议由财政资金投入的重建基金会, 在商业化运作与吸收民间资本的基础上介入灾后重建工作。五是成立政策性担保公司, 积极向金融部门争取信贷资金支持, 鼓励企业多方开辟融资渠道, 提高灾区自救、自我恢复能力。 （四）发挥保险与再保险的作用, 建立巨灾风险分散机制。今年年初南方发生的冰雪灾害与汶川大地震启示我们在巨灾风险分散机制建立上应有所作为。美国的洪水保险计划给我们很大启发。通过以政府作为最后担保人的强制性再保险计划，通过资本市场运作能有效抵御巨灾风险。就当前情况来看，建立巨灾分散机制主要措施如下：一是保险业应通过与政府、企事业单位的合作, 建立“公救”与“自救”相结合的有效的风险防范处置体系。二是建立多层次的巨灾风险管理体系。通过商业再保险公司和资本市场，分散巨灾风险, 增强了金融机构的偿付能力;三是发挥政府作为巨灾保险体系的协作者作用。一方面充当商业保险公司的最终再保险人,另一方面则在巨灾保险体系的各个构成环节发挥应有的作用，推进我国巨灾保险体系的快速建立与发展。四是通过证券化手段发展巨灾金融衍生产品，提高风险防范能力。五是要加快存款保险制度的建立。提高银行类金融机构，特别是规模较小的农村合作金融机构抗巨灾风险能力。 （五）建立农村信用社的风险分散机制。农村信用社与商业银行有着显著的不同点，它是由辖内中小企业、个体户、居民和农民入股，主要服务于当地的社区性金融机构。其特点是法人层级低、规模小，抗风险能力弱，缺乏有效的行业内部救助机制和风险分散机制。这些特点决定了巨灾后农村信用社容易遭受摧毁性的打击，缺乏自我的恢复能力。如近几年影响较大地震、洪水、冰雪等巨灾多发生在农村，而身为农村金融主力军的农信社自然损失最大。因此，我们应当进一步解放思想，以科学发展观为指导，从以下几个方面进行探索。 一是允许农村信用社出资建立商业性农村保险公司。可以说，农业保险体系不健全、特别是农作物保险普遍缺乏是影响农村信用社贷款发放质量的一个关键因素。以广东为例，2008年初的雨雪冰冻灾害，造成广东省农林牧渔业受灾贷款户数达15.17万户，涉及贷款金额32.60亿元。2006-2008年2月间，广东省遭受了4次强台风以及雨雪冰冻等特大自然灾害的袭击，广东省农村信用社的受灾贷款