申诉与申请再审探析.doc

申诉与申请再审探析 江苏省高级人民法院审判监督庭 我国宪法第条规定，公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉的权利，赋予了公民广泛的申诉权。民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法对于当事人要求重新审判的权利表述不一，先后使用了“申诉”、“申请再审”等不同概念来表达。由于申诉、申请再审与审判监督工作有着密切的联系，重新厘定申诉与申请再审，构建科学有序的申诉与申请再审制度，对保证审判监督改革的顺利推进和当前审判监督工作的正常开展，显得尤为必要。 一、申诉与申请再审的权利来源、性质 （一）申诉的权利来源及性质 申诉权是我国宪法规定的公民的基本民主权利之一，现行大多宪法教材将申诉权的概念界定为：公民的合法权益，因行政机关或司法机关作出的错误的、违法的决定或判决，或者因国家工作人员的违法失职而受到侵害时，受害公民有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利。 国外的宪法除了保加利亚宪法和年前苏联宪法中规定了公民的申诉权外，并无“申诉”一词。我国宪法在制定过程中受到前苏联的影响，于年宪法中首次规定公民在权利受侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。我国现行宪法条所规定的申诉权以及批评权、建议权等六项权利，有点类似于西方传统宪法学所说的请愿权，即人们对国家或者其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利，其与诉讼权、诉愿权一起谓以消极的救济性的受益权。就亚洲国家来看，也有关于这方面的规定，如日本宪法就规定了请愿权、接受裁判的权利和国家赔偿与补偿请求权，一些学者将这些权利概称为国务请求权，又称受益权。 申诉权在学理上具有“为实现基本权利而存在的人权”的性质，对于包括司法权威在内的一切国家权力所引发的侵害人权的行为，公民或者说法律上的“人”皆有通过申诉请求查处并获得救济的权利。从规范内容看，申诉权在具体特性上，其权利的性质与成分相当复杂，内中存在权利类型多样交叉的结构状况。具体而言，申诉权既可包括公民基于个人的政治意志或公共利益而对国家机关或其工作人员提出非批评性或非建议性的，纯属个人疑问或主张意义上的申诉权，也包括公民针对国家机关或其工作人员对其个人利益的处置进行投诉意义上的申诉权。前者属于政治性的权利，可视为实体性权利，纳入监督权的范畴；后者则属于非政治性权利，可视为程序性的权利，与控告权一起可称为获得权利救济的权利。 （二）申请再审的权利来源及性质 有关申请再审，法国新民事诉讼法典给出了一个简明而准确的定义：“申请再审，旨在请求撤销已经发生既判力的判决，以期在法律上与事实上重新做出裁判”。这与我国学术界对此所下的定义大体上一致的，即申请权人对已经发生法律效力的判决、裁定，向法院提出的要求法院审查后予以处理的再审请求。 年正式颁行的民事诉讼法将申诉修改为申请再审，第一次在我国诉讼法中使用了申请再审的概念。英美法系和大陆法系各国大多规定只有当事人才是启动再审程序的主体，普遍设立了申请再审程序，保证当事人能通过诉讼程序实现对错误的生效裁判的法律救济。我国的立法者在修改民诉法时显然是借鉴了国外这一成熟经验。而申请再审作为一项对生效裁判错误的补救制度，在我国自此确立并逐渐为人们所认识。 从申请再审的权利来源基础来看，外国宪法一般均明确规定公民享有接受裁判的权利，其中包括民事诉讼权利和刑事诉讼权利以及接受公正审判的权利等等一系列的权利，该权利实际与司法独立的制度和各国客观状况具有内在关联。有的国家宪法还明确规定任何人在民事、刑事案件上，当自己的权利受到不法侵害时，均可要求法院作出救济，而不允许法院拒绝裁判。如果说对于司法权威下的错误或者不公正处理所带来的侵害，人们可凭借申诉之人权（亦或请愿权）而获得申请再审的权利，是现代国家建立再审法律制度的理由所在，那么接受裁判权则是各国建立再审制度之立法依据。在我国目前情形下，现行宪法没有对接受裁判这一请求权作出明文规定，但现实中实际存在着具有一定特定内涵的裁判请求权，如起诉、上诉以及申请再审。因此我国现行的裁判请求权一般认为是通过采用宪法解释学的技术对宪法第条规定的申诉权和控告权加以扩大解释，从而引申出来的。从这个意义上说，申诉这一宪法基本权利既是申请再审的权利产生基础，又是申请再审的立法依据，而申请再审是具体化为民事诉讼权利的申诉，是特定化的申诉。 二、申诉与申请再审的关系 目前，关于申诉与申请再审二者之间关系从理论到实践均有分歧。一种观点认为，申诉应该被申请再审所取代，申诉没有存在的必要了。另一种观点认为，申请再审就是申诉，它们是同一概念上的不同称谓。我们认为这二种观点都有失偏颇。第一种观点忽视了申诉作为宪法规定的公民基本权利，它具有广泛性，任何公民均可以表达意愿的方式通过多种渠道来满足；也忽视了目前司法实践中人民法院和人民检察院仍有大量的申诉存在。如果采纳这一观点，势必会影响当事人和其他公民申诉权的行使，堵塞了人民法院与人民检察院发现错案的渠道。第二种观点，实际上就是把申请再审和申诉简单地混为一谈，势必造成人们思想仍然处于混乱，导致一些法院仍沿用过去对待申诉的方式来对待当事人的申请再审，从而影响当事人的诉权行使。 我们赞同并认为，申诉可作广义和狭义之分，广义的申诉即宪法上的民主权利，狭义的申诉就是诉讼法上的申请再审。 （一）从内涵和外延上看，广义的申诉内含多种权利类型的结构状况，申请再审仅是申诉权在诉讼中的具体化、特定化。广义的申诉权是宪法赋予公民的一项民主权利，申请再审则是诉讼法赋予当事人的一项诉讼权利，诉讼权利是民主权利的一种表现形式，是民主权利在具体诉讼程序中的体现和运用。所谓“无利益即无诉讼”，基于基本人权性质之一的申诉权一旦与利益相结合，由此产生的在诉讼中的权利设定就要受到法律的限制。因此，申诉无论在内涵还是外延上远比申请再审更加丰富、更加广阔。 （二）从权利的性质和作用上看，申请再审明显不同于申诉。其区别具体表现在：（）提起的主体不同。申诉的主体可以是案件的当事人，也可以是当事人以外其他公民；申请再审的主体则仅限于案件的当事人。（）提起的时间不同。申诉没有法定期限的限制；申请再审则必须在判决、裁定生效后的两年内提出。（）提交的机关不同。申诉既可以向法院提出，也可以向人民检察院提出；而申请再审只限于向法院提出。（）法律后果不同。申诉与再审没有必然联系，申诉人的申诉只是作为人民法院和人民检察院发现生效裁判错误的渠道之一，不能直接引发再审程序；而当事人申请再审，只要符合条件，即可引发再审程序。 （三）从诉讼立法的历史沿革看，我国诉讼法中规定的申诉应当仅指狭义的申诉，即申请再审。首先，民事诉讼法、行政诉讼法司法解释已经将诉讼法上的申诉明确为申请再审。年正式颁行的民事诉讼法明确用“申请再审”取代民事诉讼法（试行）中的“申诉”，确立了当事人申请再审制度。行政诉讼法第条规定当事人“可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉”，但从该条规定仔细推敲，我们不难发现其申诉所指的实际含义应为申请再审。之后，最高人民法院关于执行行政诉讼法的解释中有关规定也进一步证明这一点，按解释的规定，当事人认为生效裁判确有错误，要求纠正的途径是申请再审。其次，刑事诉讼法仍然沿用申诉的概念，但已从主体、再审事由等方面予以界定，赋予申诉的诉讼化地位。年刑诉法规定申诉主体为当事人及其法定代理人、近亲属以及其他公民，这就无限制地扩大了申诉主体的范围，但现行刑诉法将申诉主体范围限制在与原裁判相关的人，以区别广义的申诉权。同时，现行刑诉法还规定了几种产生法院重新审判效力的情形，从而使申诉与申请再审一样，也具有一定的诉的效力，产生诉讼效果。 从国外的立法和司法实践看，这两种权利也是并存的，但有严格的区别。法国、日本、德国均有申诉权的有关规定，但在相关的诉讼立法和司法实践中，只允许当事人通过申请再审发起再审之诉，并不赋予申诉行为以启动再审的效力。因此，作为民主权利的广义申诉，与作为诉讼权利的狭义申诉虽然都是法定的权利，两者也有一定的联系，但却不能相互替代和混淆。 三、构建科学的申诉与申请再审制度 长期以来，由于对于广义申诉与作为申请再审权利的狭义申诉缺乏科学合理的界定，一方面，对于诉讼行为的申诉重视不够，保护不力，不利于及时维护当事人的合法权利。另一方面，又将广义的申诉直接赋予诉讼意义，导致无限申诉、无限再审，造成诉讼秩序的混乱。因此，构建科学的申诉、申请再审制度是审判监督改革要解决的重要课题。 （一）将广义的申诉纳入信访的范畴，实行申诉信访处理的非诉讼化。 我国已经建立了保障公民广泛地行使民主权利的来信来访制度，即信访制度。各级党委、人大、政府，以及法院、检察院等国家机关均设立了专门的信访机构，并配有专职的信访接待工作人员，负责处理公民向相关国家机关提出的申诉。从我国国情出发，由人民法院负责处理涉诉信访在今后一段时间内仍有存在的必要。如前所述，广义的申诉不同于诉讼法上的申诉、申请再审，乃是一种民主权利的行使方式，属于一种具体的信访行为。因此，基于广义的申诉权而向人民法院提出的申诉，虽然冠以申诉的名义，但其实质是信访申诉，应当纳入法院信访范畴，不应当承认其具有发起再审的意义，以区别于诉讼法上的狭义申诉。对于不属于诉讼法的广义申诉，由法院信访部门按照信访方式进行处理，既能保证公民通过多渠道行使宪法上的民主权利，又可以使法院彻底从行政化的运作模式中摆脱出来，有利于维持司法权威和司法独立，有利于提高审判工作效率。 法院信访有其特殊性，人民群众的来信来访绝大多数与案件有关，想通过信访使案件能够得到重新审理。正是由于这种特殊性，信访申诉与诉讼法上狭义的申诉往往不易区别，造成法院申诉信访工作诉讼化倾向，表现在只要是对法院裁判不服的申诉，不论是信访申诉还是诉讼法上的申诉、申请再审，都采用同一的方式进行处理，即先立卷审查，如果认为原审裁判确有错误的则启动再审程序。这样处理的结果，既赋予了当事人申请再审的权利，一旦当事人这种诉讼权利不能满足其实现实体权利的最终目标时，又允许其求助于广义上的申诉权，通过信访申诉的诉讼化启动再审。正是由于申诉信访处理的诉讼化，造成了滥申诉现象难以解决，司法局面处于混乱状况，严重危及程序安定，损害了生效裁判的既判力。因此，要解决这一难题，必须实现申诉信访处理的非诉讼化，严格区别广义的申诉与狭义申诉，分别实行不同的处理方式。对于属于信访的广义申诉，应当采用行政化的处理方式，认真做好法制宣传教育以及当事人息讼服判工作，除在处理信访过程中因法定监督权的介入外，不能允许当事人通过申诉信访进入审判监督程序。 （二）将诉讼法中的申诉（也即狭义的申诉）真正地纳入诉讼轨道，与申请再审一起统一确立为再审之诉。 在我国现行三大再审程序中，有关当事人提起再审使用了不同的概念来表述。民事再审中用的是“再审申请”，刑事和行政再审中，则使用“申诉”。由于我国诉讼法中有关申诉制度的规定极其不完善，实践中仅仅是作为人民检察院、人民法院提起审判监督程序的材料来源之一。当事人的申诉既无法定程序遵循，又无诉讼上的约束力。从诉讼法的立法历史沿革和行政诉讼法司法解释的精神，我们不难看出立法者的立法意图和司法解释的价值取向，申诉已初步确立了诉讼化地位，应当将狭义的申诉纳入正式的诉讼轨道，承认其诉讼法上的效力。 审判监督改革的根本出路在于诉讼理论的更新和诉讼观念的转变。在相当长的时间内，我国再审诉讼活动中，国家权力被不恰当地强调，当事人诉讼主体地位名存实亡，司法机关滥用权力的现象时有发生，无一不与我国“国家本位”、“权力本位”、“义务本位”等传统法律文化思想休戚相关 。尤其在民事再审诉讼中，受人民法院和人民检察院依职权发动再审程序的主导理念影响，当事人申请再审制度很难正常发挥作用，这既不利充分调动当事人的积极性，也与市场经济的内在需要和现代民事诉讼基本法理的要求不符。市场经济强调的是主体的独立性、平等性和意志自由，体现在法律制度上，人的主体性要求当事人成为诉讼的主体，而不是审判的客体，应当赋予程序主体一定程序参与权和选择权。在我国再审诉讼制度上，并没有给予当事人这种权利，也就是说当事人在再审程序上没有一定的决定权。现代民事诉讼的基本法理要求，民事诉讼当事人依据意思自治原则和当事人处分权的规定，在法律规定的范围内有权自由处分自己的民事权利和诉讼权利，国家一般不得随意干预。实践中，任何再审的提起都建立在“诉”的存在和提出的前提下，只有将当事人申诉、申请再审确立为再审之诉，才能保证当事人启动再审程序的渠道畅通，保证公民的申诉权在诉讼中真正地得以贯彻落实。这也符合再审之诉的基本理念，即再审之诉是当事人请求司法救济的诉讼权利的体现，表明我国诉讼观念正由职权主义向当事人主义逐渐转变。为了统一我国三大再审程序有关当事人提起再审的理念，有必要将当事人申诉、申请再审确立为再审之诉。 （三）规范当事人申诉、申请再审行为，建立有限的再审之诉。 再审之诉与起诉、上诉一样，都是当事人的诉讼权利，只要符合法定条件，便可引发再审程序。再审之诉所针对的是已经生效的裁判，它具有申请撤销原裁判和对案件作出取代原裁判的裁判的双重目的。基于维护司法权威的必要，既判力原则仍然是现代各国诉讼程序最核心的准则和价值之一。无疑维护生效裁判的既判力和树立司法权威，是任何一个法治国家的司法权成为社会纠纷最终解决机制的最有力的原则保障。再审程序必然也要受到既判效力的约束，再审程序的引发和进行都必须是有限的，任何人不得凭借所谓的广义的宪法申诉权或法律监督权无限地随意地引发再审程序、排斥生效裁判的效力。我们认为实现再审之诉有限性的当务之急是进一步规范申诉和申请再审行为。与起诉、上诉行为