村民的自治与共治-.doc

村民的自治与共治燕山大讲堂54期实录于建嵘：两个故事 克林顿、卡特与中国村民自治要探讨这个问题之前，我们有很多要说的东西。我首先讲两个小故事，1998年6月26日，当时的美国总统克林顿到了中国，他到了西安，参观了夏侯村。他到那里干什么？他到那里看村民委员会选举，看完后讲了这句话，说第一，我知道参选是怎么一回事，我曾经选举获得胜利，也落选过，不过当你们用一个选举，而且用人民作主决策的时候，本身是胜利者。我参加过选举，不管失败还是成功，当你们人民能够选举的时候，这本身就是胜利。第二，你们向全世界看到了，你们为你们下一代建立了光明的未来。克林顿讲了这句话之后，全世界普遍认为中国的乡村选举可能是中国的未来。实际这个问题在2003年又发生过一次，当时我也在，美国前总统卡特在2003年底，在北京为村民自治颁奖，颁奖的时候，美国前总统卡特说了这么一句话，他说1998年你们的村民委员组织法的修改是很大的进步，它推动了全中国更大范围的村民实践选举，但也需要政府和百姓对这个问题做个评估。他当时在讲话的时候，借用了彭真的一句话，他说村民选举是民主的学习班，全中国农村都应该参加。他最终还讲了一句话，这是中国最终走向全面民主的第一步，最重要的一步。我讲这两个故事都是来源于美国全世界都认为民主国家最重要的领导人的观点，一个是克林顿的讲话，一个是前总统卡特的讲话。我当时问卡特，你怎么判断中国的村民选举一定会导致全中国的民主化进程，为什么这么评价？他当时的回答很有意思，他说我当然不可能判断中国的村民选举一定会带来中国社会的民主，但是，中国的村民选举本身就是对中国人民的一种训练，选举的训练。美国两位政治人物的评价，在某些方面的确反映了中国对于村民选举，乃至全世界对它的重视。但是大家发现，这个观念的来源，到底怎么来的，为什么西方人这么重视中国的村民选举？我也进行了思考，可能大家也知道，从克林顿讲话到今天已经十年过去了，中国的民主并没有得到推广，而且村民自治本身也在退步，这到底说明了什么呢？我今天想做一些探讨。当时美国一些领导人都认为，中国的村民选举会带来中国的民主，但是十年过去之后，我们发现中国村民选举，村民自治本身也在退步。为什么呢？我先揭晓一下村民自治的过程，我们一般认为有两个阶段。第一阶段是1980年到1988年，这个时候是村民自治的开始发生的过程，人民公社制度的废除后，最早的村民委员会的建立是建立在广西，我这里有个图片，在1980年1月4日晚上，在广西宜州一个村庄的大树下，这个村庄叫合寨村，这个村老人认为，人民公社没有了，生产大队没有了，他们143个人投票，选举了村民委员会。有人说小岗村开始了中国农业经济发展的家庭联产承包，广西宜州合寨村则开始了中国乡村的民主进程，这个村成为中国村民自治的第一村，然后村民委员会开始引起高层的注意，国务院、人大经过调查后，人民公社之后能不能找到一个新的代替人民公社的制度，发现了村民委员会制度可能是比较好的制度。在1983年10月，中央国务院发出通知开始确立村民委员会，1984年底,全国共建立了948628个村民委员会和588多万个村民组，至此,我国乡村治理从集体化时期的“集权-政治运动模式”进入到了“乡政村治”模式阶段。体系发生了变化，这个变化最终得到法律的认可还是在1987年11月24日，全国人大通过了村民委员会组织实施，1988年6月开始实施村民委员会组织法，这种体系的建立是由村民发展的过程。到1988年以后，村民自治开始走向完善的过程，这是第二个过程。彭真委员长的想法:由村民自治而在中国实现普遍民主到1998年村民委员会组织法实施，村民自治完善的制度建立了。到今天为止，全国有80%的农村居民参加了这个选举，所有的地方全国95%以上的地方经过六届村民委员会的选举。为什么建立村民委员会？根据我的理解大概有两点，第一，当年人民公社体制瓦解后，找到一个替代制度，村民委员会制度是替代的制度。第二点是最关键的问题，我发现不仅是个替代，当时中央领导人，特别是彭真委员长他认为，民主是个很重要的东西，彭真认为，民主很重要。彭真曾经讲过这段话，我看了后感想很深，1987年彭真委员长在常委会讨论村民委员会组织法的时候，他说了这么一句话，说村民自治的办法是个集中民主最广大的社会实验，群众在一个村的范围里面，事业完全交给群众办理，怎么提出问题，怎么决定问题，全部交给群众来办，这个群众一步步学会民主，养成民主习惯。他说，从这个意义来说，我看村民委员会是最大的民主训练班。通过这样民主的形式管理好一个村，将来就可能管理好一个乡，管理好一个乡后，将来就可以管理好一个县，一个省，直接体现出我们国家的人民当家作主。村民自治制度就是给全国的村民进行训练。老百姓能管好一个村就可能管好一个乡，管好一个县，管好一个省。经过村民自治的训练，将来在全国进行普选是有可能的。我认为彭真委员长当时有个非常深刻的考虑，就认为村民自治不仅仅是管好村民的问题，应该通过这种训练，把民主制度在中国普遍实现。我考虑的第一点，这么多年，我们为什么这么关心村民自治，美国国外的一些人关心村民自治，实际都有这样的考虑，认为通过村民选举，通过村民自治，可以使中国的民众直接介入到民主的训练，最后在中国实现民主制度。但是村民自治实践了可以说三十年了，特别是从1987年、88年以后，到现在又经过了20年，村民自治情况并不理想，有很多问题我们今天还没有办法克服，也没有办法超越。村民自治遇到五大问题现在有五个方面的问题。第一方面的问题，村委会与村民自治中间的村民委员会和党支部的关系问题，实施村民自治制度推广之后，马上发现一个问题，党怎么办？因为村民委员会的权利来源于村民，那么党的权利来源于党，这是完全两个不同的体系。现在村民委员会主任当选之后，假如不是党员，不是党内人员，更不是党支部书记，他万千可能不听党支部的话，那怎么办？这个问题假如在非选举的体系里面不存在问题，但是一旦选举之后，就成了很大的问题。在村民自治制度实施这么多年来，这牵扯到党的问题。为了解决这个问题，很多地方想了办法，就是党支部也来选，党支部也经过老百姓来选，这个制度最早发生在山西，1992年的时候，因为两委会的矛盾非常矛盾，山西何处县想了个办法，说党支部和村委会的权利来源不一样，能不能将党支部的权利也来源于村民，所以村里的党支部选举之前要经过村民投票，所以搞了两票制。这个制度有个问题，两票制的想法比较好，想解决党支部的合法性问题，但是大家知道，党章规定，对党支部领导人有两个规定，第一，党支部根据党章规定，党支部人员可以由上级党委指派，所以你的选举，我可以选也可以不选，你选好后我可以派一个。上级党委可以指派下级党委的负责人，所以你选没有用。第二个问题，大家可能也知道了，为什么现在很多大学生去当村管，当不了村委会主任，当不了村委会人员。另外真正党支部人员，根据党章应该由党员来选，所以村委会投票只参考票，两票制现在全国很多地方在做，但是没有解决问题。想解决这个问题没有解决。包括凤阳县，你们在媒体看到，两票制，两推一选，公推私选，双推制，两轮制，都是两票制的意思，各个地方实验不一样，陕西省搞过双推选，意思是把党支部人员的选举也经过老百姓同意，意思一样。这个方法现在看来有意义，就是希望党也受到民众的约束，但是实施过程中很困难。所以在早几年之前又产生了一个新的办法，干脆一肩挑，一肩挑的意思是，村主任和村支书都是一个人，这就产生两个问题，第一，假如村主任不是党员怎么办，第二，村支书去选举的时候选不上怎么办，这点各个地方大量推广一肩挑，实际一肩挑是违法的，可以控制选举。我曾经写过文章，一肩挑是村民自治的全面倒退。某一年我陪国家一个部门到湖南调查，当时湖南很多地方说，我们95%以上实现是党政一肩挑，我当时问他两个问题，第一，假如现在你推荐的党员选不上村委会主任怎么办？第二，假如现在选的村委会主任不是党员怎么办。他说有两个办法，第一，我们想一切办法让村支书当上村主任。第二，实在发生了那种情况，我们把这个人发展成党员。一肩挑这个方式实际是控制选举，我们认为是全面的倒退。现在一肩挑有两个模式，一个山东威海模式，还有广东顺德模式，威海模式是直接将党委和村委两个合并了，不管你怎么样想，村主任不设了，就一个村支书可以了，村支书也直接算村主任了。第二个是广东顺德的交叉任职。对于一肩挑争议很大，我认为一肩挑存在的问题就是地方控制选举的问题。我是批评一肩挑的。为了解决当党和村委的矛盾，有一个地方，是河北青县，说党支部和村主任发生矛盾没有关系，村主任还是你的村主任，村主任之外再建立一个村代会，由党支部兼村代会主席，青县模式有价值的地方在什么？终究认可了村民选举的合法性，但是还是想用党来控制村委会。通过什么控制呢？通过所谓议会来控制。也存在问题，青县的改革中组部不同意，他做了什么改革，假如你村支书当不上村代会主席，你这个村支书就不要当了。因为你得不到民意支持名声，所以你不要当。中组部是批评了的，说削弱了党的领导。还有一个规定，青县做了什么规定呢？村民代表会，你是党员你可以当村支书，你不是党员发展你为党员来当村支书。青县在某些方面体现了民意，我是比较肯定青县模式的。但是问题在什么地方？青县模式的问题，就是村支书当村代会主席，村代会去管村民委员会，村民委员会变成执行机构，比较烦琐，将来你们要研究的话，你起码要知道，在解决党支部与村委会的时候有三种方法。第一我前面讲的两票制，第二种方法叫做一肩挑，第三种法通过村代会来控制这个问题。这是村民委员会的第一困境。第二个困境是选举，选举出现了乱象，主要是贿选和暴力胁迫。我曾经讲过这么一句话，很多人骂我，我说贿选比上面派一个领导好吧，因为老百姓选票还值点钱。贿选主要发生在经济发达地区，贿选的严重性很多人觉得是了不得的事情，我不认为，我认为贿选对民主有伤害，但是终究有人重视我手中的这张选票了。比如你们都是选民，有人要选村人大，送10元起码可以吃个早餐，比不理我好。贿选的问题在什么地方呢？有人认为中国的贿选将来会毁掉村支书。贿选之所以发生与选举不规范有关，与我们的文化有关，还有我们制度本生规定比较麻烦。比如有人选举的时候，到你们家送了条烟，或者给你们家买了一些东西，算不算贿选，这不好界定，乡里乡亲的到你家里买了包糖，你说算不算。贿选引发的问题，对村民自治的攻击很多人就攻击贿选这一块。为了克服贿选与胁迫选举，各地也在进行创造，其中一个是海选，为了克服贿选和胁迫选举，我们进行海选。为了使上面控制选举，我不提候选人，这个选举的意义在什么地方？意义就在于没有党派制时可以使候选人产生，因为一般的选举必须要有派系，有党派，海选可以排除候选人，把前面得票最多的人选出来，哪怕我只得50票，把前几名票多人的选出来，然后再进行选。在中国能不能实行将来的民主选举有怀疑，怀疑主要问题是没有党派，没有党派你选举怎么办？海选现在全国很多地方在做。还有一种方法是为了使贿选和暴力胁迫选举不能做到，我搞个秘密划票选举，划票让你看不到我，应该说有一定意义。所以村民委员会第二个问题，就是选举的问题。实际有三个问题，上面控制选举，老百姓通过海选对付你，第二贿选，第三是胁迫选举。第三个问题，村民代表会议开不起来，选举完之后，最后变成不是村民自治，而变成了村委会自治。我们几个人被选出来之后，我们几个人管事，我们几个人就不理你们了，这个问题很重要。村民代表会议开不起来，特别是村庄一些很有能力的人逐渐控制了村庄，变成了黑势力，把所有村民代表大会流于形式。也有一些地方为了针对这个问题想了新的方法，最近河南省中牟县白沙镇又改了个方法，原来选村民代表大家一起投票，比如今天200人我们一起投票选了10个人，他改了个方法，你们不要投票了。你们每一家每一户派个代表，我这家十口人我派一个人，你们家五口人我派一个人，用家庭自己找个代表，你们组合，不是选。比如我们这排的人找一个人，每排找一个代表出来，代表再组合起来，你们只有再选，使每个人可以知道谁是我的代表，叫家庭联户代表制。这都是老百姓想的办法。就是干脆不选了，我们三个人派一个过去，你们三个派一个过去，代表我们去开会。所以那里的大会开得起来，因为我们知道你是代表我的，有个明确代表制度。有点类似于过去的保甲制度，当然有点区别。第四个问题，村务公开没有办法进行。现在到北京来上访闹事最多的是关于村务公开的，你说公开了我说没有公开，你说我一百亩地卖了，我公开了，他说没有看见。这个问题我们也在想办法。最近我组织了一个组，我们花了三年开发了个网络系统：村治在线。做网络村务公开，要求每个村庄的村务必须阳光。如果老百姓不上网怎么办？我们要求每个村把村务公开放到网上，你只要上了网，全世界人民都可以看，村民只要想知道，就有一个地方去查。第五个最大的困境，村民自治的权利和乡镇政府的权利的矛盾。所谓自治权和国家管理的行政权力发生冲突的问题，因为村民委员会是通过选举的，而乡镇是国家权力，这两个权力一直在打架。这几年这个问题有倒退，为什么倒退我们有个分析，与中共中央政策有关，现在的研究室主任写过一本书，他认为一定要让国家的体制进入村子，村民不要搞自治，就是把村庄也变成政府。国家行政权力进入村庄之后，在村民自治问题上是明显的倒退。村民自治的倒退有几点表现，第一是村财乡管，第二下派干部，第三，村干部工资制，还有村干部可以选干。现在很多村里面的主任和村支书是国家干部，我在研究乡村社科的时候，发现最早把国家权力进入乡村的，最早是我们司法部门，在民国的时候最早下派的是警察，原来乡里都是乡绅，都是指派的。现在有个很明显的趋势，国家权力开始进入乡村，村财乡管，下派干部。在不久前，中组部当时要表扬一批村官，其实就是表扬的是村支书，拿国家工资的下派干部，这种情况比较严重，而且这个趋势会越来越明显。因为国家现在不差钱，我给钱，你听不听话。这点对村民自治制度是根本性的制约。解决困境之道：落实财产权是根本民自治存在的这五大困境，要解决这些困境到底怎么办？我最近也在思考，有些迷惑。全国人大修改法律的时候，我当时提了三个观点，假如我们现在不从一个民主制度思考村民自治，我们一讲村民自治就考虑到民主，我们不考虑了，我们只考虑村庄管理，有三个方面目前要重视，第一要重视家庭在村民自治中间的作用。我最近想，你要管理也可以，我们不搞民主了，也不要想村民自治成为民主培训班了，你要管理好村庄就要重视家庭，为什么重视家庭？因为现在是家庭联产责任承包，家庭在经济中这么重要，我们政治上是不是也要回到家庭，重视家庭的作用。我最近反复的思考，我分析将来村民自治，村庄管理会把家庭的意义摆在很重要的位置。将来你们要做研究的话，我建议要重视这点。因为家庭不但有现在经济制度相吻合，还有很重要的问题，与转动的中国社会重视家庭很重要。每个家庭，干脆也不要说每个人做什么事情，干脆是每个家庭，现在选举是一家一户派一个人去投票，不是每个人投票。所以重视家庭。我当时提出来，能不能在村组法里面加一个家庭代表，我们干脆也不要搞每人一票，既然做不到我们就回过来重视家庭。第二，能不能把村委会、村代会错开。我有个想法，现在村民自治的困境还有一个是在于，当我们发生矛盾，我们要罢免村主任非常困难，为什么困难？最大的困难在于两个角色重合，我想能不能把村委会、村代会错开，像美国议会选举一样，每次村代会代表只换三分之一，使它有连续性。现在我们没有，有个最大的问题，村委会选举与村代会选举是同时进行，从管理的方法来说，能不能把村代会和村委会错开，村代会代表每次只换三分之一，使它一直存在，不要一到选举了，所有人都没有了。第三个思考，能不能把村民监督机构坐实。现在老百姓没有办法监督村委会主任，为什么没有办法监督？一个很大的问题，没有人能监督他。我这么多年住在北京郊区的农村，我发现北京郊区的农村，那些当村支书的人基本不大在意你怎么选，为什么？有两点，第一，他只要搞定向政府就可以了。另外最关键的问题，北京郊区的村支书占有大量的资源，他选举不用操心，他下面的人会帮他操心。我最近有个调查，心里感到比较恐惧，只要城市周边地区，最富的人是谁？全部是村支书和村主任，他们家最有钱，不是他有钱才能当村支书、村主任，而是因为他当了村支书、村主任才有钱。什么原因？土地资源。我最近还在想一个问题，我们思考中国村庄的命运，假如我们离开民主这个话题来思考村庄的命运。首先要界定村民的财产。因为村民根本没有办法监督村支书村主任，他卖土地得的钱你没有办法制约。你没有办法控制他花钱买小轿车。我思考的第四个方面，怎样使村庄的财产真正受到老百姓监督，最好的办法就是确定村民的财产权。假如不能把村庄的财产进行确定，我们很难有一个真正和谐的村庄。这是我对村民委员会以及自治的看法。我最后做个总结，一直以来，我们对村民自治对它寄于很重要的希望，我们希望它能够承受住中国民主化进程的重担，但是我们发现我们会失望，村庄是个社区，牵涉到公权力与自治权力的矛盾，而这个矛盾没有体制的突破，我们可能很难寻找到村庄民主发展良好道路。点评：张树义于教授对村民自治这个问题给我们做了全面深入的介绍。主题我非常赞赏，村民自治主要是两个主题，一个是价值，一个是困境。就价值而言，我一直也在思考这个问题，我刚从美国回来，去了两年，本来是一年，后来说不行还得再延迟一年，两年中一直和我的研究主题有关，中国社会结构变迁问题。我在美国也主要考察社会变迁，我对美国有三个定义。第一，它是富足的社会，中国是匮乏的社会，第二美国是成熟的社会，社会转型基本已经完成，而我们刚开始转。第三美国是健康的社会，而我们很多方面不太健康。我到美国考察后，今天与于教授讲的有关的是，我重点考察的是它市镇自治，美国转型已经完成了，支撑美国基础的是市镇自治，在中国是村民自治。真正支撑美国的是市镇自治。我听了于教授讲的，过需要把我们的村作为支撑整个中国社会的基础，我们转型可能重点要关注的是村民如何自治，我也对于教授对村民自治的价值做个补充，我非常赞成这点。中国的社会转型，我们过去关注的是主，现在我觉得更要关注民，因为我们的民众素质导致了我们没有主，怎么来提高民众的素质呢？就要我们通过村民自治的民主的训练。最近我一直看法国学者勒庞的乌合之众，你要克服集权主义，就是要如何改造乌合之众，通过我们的村民自治，使我们的民众组成成分素质提高，我想集权主义就没有生存基础。我觉得村民自治对我们中国的社会转型是非常重要的问题。于教授又给我们总结了村民自治现在的困境中的五大问题，这些问题也是我一直很关注，他给我们做了很好的提示，村民自治到底有哪些问题，我觉得这些问题的概括非常好。我们现在转型是怎么样从上到下组织起来的社会转向从下到上组织起来。建国以来的体制是从上到下组织起来，而这个社会转变要从