构建民事执行的检察监督制度.doc

构建民事执行的检察监督制度王莉 贝金欣长期以来，民事判决、裁定执行难、执行乱问题，成为社会广泛关注的一个司法痼疾，使司法权威受到损害，公民、法人和其他组织的合法权益得不到应有的保护。为解决这一问题，有关方面不断推出一些政策和规定，从贯彻施行的情况看，效果并不理想。如何从根本上解决这一问题，法学理论界和司法实务界进行了深入的探讨，除了提出对执行主体、机构以及程序进行改革和完善外，对检察机关在民事执行活动中的法律监督作用寄予很高的期望。因此，在民事诉讼法修改之际，我们有必要对目前民事执行中存在的问题以及检察机关如何发挥法律监督作用等相关问题进行深入的研究。 一、对民事执行进行检察监督的必要性目前，民事执行难、执行乱主要表现在以下几个方面：第一，执法的社会环境差，被执行人以及其他协助执行的人法律意识薄弱，有些地方政府和单位地方保护主义和部门保护主义思想严重，抗拒执行或拒不协助执行。第二，法院民事执行体制不利于裁决的执行，例如委托执行，由于执行的是外地法院委托的案件，又是针对本地当事人的财产，因此，受委托的法院往往以各种借口不予执行或拖延执行。第三，法院违法执行或执法不公现象较为严重，突出表现在：程序违法，尤其是违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施；滥用执行权力，以罚款、拘留等作为强制执行手段强迫进行执行和解；违法或不当执行案外人财产，造成案外人的合法权益受到侵害；违反规定收取执行费用，任意收费、提高收费标准等情况时有发生；不妥善保管和及时处理财物，扩大了当事人的损失；片面追求执结率，违法或不当终止执行案件。执行难、执行乱问题的存在，一方面严重损害了国家司法的权威，另一方面又造成了对判决确定的当事人权益的损害，必须通过多方面的途径来解决这一问题。就外部因素而言，这一问题的产生与现行执行制度中监督的缺失和救济制度的不完善有着直接的关系。 （一）法院内部监督体系的不足 民事执行活动既涉及审判活动，还涉及执行措施的适用、执行财产的处理以及不同法院之间的协调与配合。民事诉讼法中对上级法院对下级法院执行活动的监督基本上未作任何规定。-为了加强法院内部监督，最高人民法院在1998年7月颁布了关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行），专门规定了对民事执行的内部监督。2000年1月，最高人民法院又颁布关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定，对于执行程序作进一步改革，更加明确地规定了在执行程序中高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对下级人民法院执行的统一管理和监督、指导作用，并明确了监督的具体方式，即“高级人民法院有权对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正。”1 上述两个规定对监督、规范民事执行活动具有一定的实际效果。但是，这种内部监督机制存在的问题很多。第一，按照人民法院组织法和其他有关法律规定，地方各级法院是一级审判组织，上级法院对下级法院审判活动的监督，是通过法定的司法审判程序进行监督的。而该规定确定的监督方式是由上级人民法院对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正，这种类似上下级行政领导体制的监督方式，与我国现行审判体制不甚相符。第二，监督的运作程序不明。上级人民法院对下级人民法院违法、错误的执行裁定、执行行为有权予以纠正，但具体应当适用什么程序，按照什么标准来决定纠正?上述规定均没有予以明确。第三，监督缺乏透明度。不论是司法解释所规定的上、下级法院之间统一管理的监督机制，还是司法实践中实行的同级法院内部的执行裁决权和执行实施权分离的监督制约机制，基本上仍然停留在人民法院的自我监督、内部监督的封闭状态下，未在程序上公开化和透明化。2 因此，内部监督体系的存在不能成为排斥外部监督的理由，尤其是在我国的二元司法体制下，检察机关作为专门行使法律监督权的司法机关，检察监督较法院内部监督具有更高的社会透明度，更强的制约性，更明显的公正性，也更能取信于民。 （二）现行执行相关法规对当事人、案外人的救济不足 执行程序关乎债权人的合法权益能否实现，还涉及债务人和案外人合法权益的保护，因此，当执行当事人或案外人的合法权益因执行机关的执行行为而受到侵害时，应当设立一种补救的保护方法，即建立完善的民事执行救济制度。目前我国的民事执行救济制度存在的缺陷和不足主要有两个方面： 其一，现行法律规定的实体上的救济制度，尤其是民事执行异议制度，在程序设置上缺乏科学性。民事执行救济包括实体性救济和程序性救济，前者是针对执行标的本身存在私权纠纷而提出的救济，后者是对违法或不当实施的执行行为而提出的救济。民事诉讼法规定了两种执行的实体性救济制度，一是执行异议，二是执行回转。民事诉讼法第二百零八条规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审理。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。”但是所谓的“法定程序”法律并无规定。案外人对执行标的提出异议，是权利人就执行标的提出的私权主张，对私权纠纷的审查应依照法定的诉讼程序进行。而在现行执行程序中，执行人员进行非公开、非开庭式的审查，没有给予有关当事人、案外人充分陈述事实和理由并进行辩论、质证的机会，并且所作出的这种裁定是终局性的，当事人没有上诉的权利。根据最高人民法院的司法解释，即使发生错误也只能由案外人将原案原、被告作为另案被告另行起诉。这一制度安排对权利人的保护无疑是很不利的。 其二，现行法律规定的程序性救济很不充分。国家赔偿法第三十一条规定，人民法院对民事、行政判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成损害的，赔偿请求人有权获得国家赔偿。但由于国家赔偿决定程序存在的诸多问题，这一规定在实践中执行起来困难重重。当事人、案外人缺乏其他有效的救济渠道和方法。 综上所述，由于法院内部监督体系不足，对当事人、案外人的救济制度存在缺陷，致使目前执行中存在的问题屡禁不止，在现有制度、措施无法有效遏制的情况下，客观上需要从外部进行有效的监督，因此，对民事行政执行进行检察监督是实现司法公正的现实需求。 二、对民事执行进行检察监督的法律依据（一）检察机关对民事执行进行监督的宪法依据 根据我国宪法的规定，在人民代表大会之下，设立人民政府、人民检察院和人民法院，分别行使国家的行政、检察、审判权力，检察机关被设定为专门的法律监督机关，其主要职责是监督国家法律的统一、正确实施和执行。3在此宪法原则基础上，我国的三大诉讼法均规定了检察机关的法律监督原则，体现了维护法制尊严以及公权对私权予以保护和救济的精神。民事执行程序作为民事法律实施中的一个重要组成部分，自然也不能排除检察机关的监督。 （二）人民检察院对民事执行进行监督的诉讼法依据 民事诉讼法第十四条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第一百八十五条规定，人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，应当依法提出抗诉。上述规定是否就是对民事执行活动进行检察监督的法律依据呢?对此问题，存在两种不同观点。一种观点认为，民事诉讼法将审判程序和执行程序作为两编分别作出规定，在审判程序中规定了检察监督的内容，而在执行程序中并没有作出相关规定，表明执行活动在性质上不同于审判活动，检察监督的对象是民事审判活动，而不包括民事执行活动。另一种观点认为，不能对民事审判作狭义解释，即将其限制于从立案到作出判决或者裁定的环节。从学理上看，就民事诉讼而言，包括我国在内的许多大陆法系国家都将民事执行作为民事诉讼制度的重要组成部分，因此，对民事诉讼法中的“审判活动”应当作广义的理解，民事执行活动属于检察监督的范围。4同时，在民事诉讼法制定当时，全国人大法律委员会王汉斌主任在关于（试行）（修改草案）的说明中指出：“执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严，有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出。”由此可见，就立法者所表明的立法本意而言，民事执行是民事审判工作的一部分，人民检察院对民事审判活动的监督包含了对民事执行的监督。 由于存在上述认识分歧，加之民事诉讼法对检察机关提出抗诉的判决、裁定的范围没有作出具体的界定，导致司法实践部门执法不统一。1995年，最高人民法院作出的关于对执行中的裁定的抗诉不予受理的批复认为，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院应通知不予受理。这一司法解释反映了检法两院在实践中的认识分歧，该规定通过限制检察机关抗诉的范围，将执行活动中所作的裁定排除在检察监督之外，这是上述第一种观点在司法实践中的集中表现。 关于民事执行是否属于民事审判的问题，我们倾向于后一种观点。第一，民事执行包括执行裁决和执行实施这两种不同性质的活动，执行裁决属于审判活动，而执行实施则具有行政属性。从国外相关立法情况看，尽管执行机构的设置有不同的体制，有的设在法院，有的单独设立执行机构，但具有普遍性的一个机制是将执行裁决程序和执行实施程序分开，执行裁决职能交由法院行使，执行实施行为则由专门负责执行事务性工作的机构来承担。按照我国民事诉讼法确定的检察监督原则，执行裁决既然属于审判活动，毫无疑问应当属于检察监督的范围；执行实施行为，按照其他相关法律的规定，检察机关也有监督的职责，刑事诉讼法对刑罚执行就明确规定了检察监督原则。但目前民事诉讼法并没有区分执行裁决和执行实施这两种职权，将执行裁决程序和执行实施程序混同，这不仅不利于保护当事人和其他案外人的实体权益，也使得人们对执行活动的属性和功能缺乏清晰的界定，对是否属于检察监督的范围产生模糊看法。第二，民事诉讼法第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，是基本原则，应当贯彻于民事诉讼法的各个程序和环节，但目前在“执行程序”一编中却缺乏对检察监督的具体程序性规定，使得总则中的基本原则没有在具体的程序规定中得到体现。这不能不说是立法的一个欠缺，有必要通过立法完善检察机关对民事执行进行法律监督的相关制度。 三、检察机关对民事执行进行法律监督的初步设想从上述对民事执行立法以及实践中存在问题的分析可以看出，我国民事强制执行的相关立法还很不完善，司法实践中对执行行为也缺乏有效监督，客观上为违法执行活动提供了滋生的土壤。要从根本上改变这种“执行难、执行乱”的状况，首先应当从立法层面上对民事执行程序进行修改和完善，除应当对执行裁决程序、执行措施的适用等问题作出进一步的科学规范外，还需要建立起完善的当事人救济制度和有效的外部监督制度，尤其是检察机关的法律监督制度应当从立法上作出进一步的明确规定，消除司法实践中的认识分歧，并通过规定具体的监督程序和方式来保障这一制度切实发挥其应有的作用。我们对检察机关如何在民事执行活动中发挥法律监督作用提出如下初步设想： （一）民事执行检察监督的原则 根据民事执行活动的性质和特点，我们认为，民事执行检察监督应当遵循以下几项原则： 1监督违法执行行为原则。在民事执行活动中，对当事人和案外人造成侵害的执行行为有两种不同情况，一种是违法的执行行为，一种是不当的执行行为。按照宪法和法律对检察机关性质和职能的规定，检察机关对执行行为的监督应当是对其“合法性”进行监督，即有权对违法的执行行为采取监督措施予以纠正，对于不当的执行行为，则主要应当通过法院内部监督的途径解决。 2依当事人申诉原则。民事执行不同于刑事执行和行政执行，涉及私权的处分，依照民事诉讼的“意思自治原则”，当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利，在当事人和案外人没有提出申诉的情况下，检察机关不应当介入。 3事后监督原则。检察监督是执行程序结束或某一法律文书（如中止执行、变更被执行人裁定等）作出之后，而不应是程序进行之中。程序结束是指某一阶段程序，如受理、准备程序之后，而不是全部执行完毕。5 4讲求效率原则。民事执行不同于民事审判，虽然在价值取向上都应当坚持公正与效率，但各有侧重。民事审判的实质是对当事人争议的法律关系作出裁判，以解决纠纷，在价值取向上更侧重于公正，而执行的实质在于实现法律文书所确定的权利，其价值取向上更加侧重于效率。6因此，检察机关对执行活动的监督要兼顾监督成本，将有利于推进法院的执行效率作为监督的重要目标。 （二）民事执行检察监督的范围 1执行依据违法。指法院错误执行了未发生法律效力或不具有法律效力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了不符合法定要求的仲裁机构制作的裁决书等。 2执行裁决违法。指法院作出的涉及当事人实体权利和诉讼权利的裁定和决定，其在认定事实和适用法律方面违反法律的规定，如关于执行异议和执行回转所作的错误的裁定和决定。 3执行措施违法。指法院违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施，给当事人和案外人造成损害。 4执行范围违法。指执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书所确定的范围，如不按生效法律文书所确定的标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料等等。7 5执行人员的枉法行为和不作为行为。指执行人员在民事执行活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的行为。 （三）民事执行检察监督的方式 根据民事执行行为违法的不同情况，检察机关可以通过以下三种方式实行监督： 1对违法的裁定提出抗诉。抗诉是检察机关行使法律监督职权的一个最为重要的方式。从依法维护当事人合法权益的目标出发，对于可能会给当事人的实体权益造成较严重侵害的违法的执行裁定，检察机关应当提出抗诉，具体包括以下几类：（1）涉及执行标的实体权利争议的裁定，如案外人对执行标的主张所有权或者排他占有的其他物权、债务人主张其他权利的；（2）涉及执行当事人实体权益的裁定，如执行人员超额查封、扣押被执行人财产以及变更执行主体的裁定；（3）严重违反执行程序，致使当事人实体权益受到损失的裁定。检察机关提出抗诉的执行案件，人民法院应当暂时中止对有关标的的执行。 2对执行人员的违法行为提出纠正意见。为保证执行效率，对于执行人员在执行活动中的其他一般性的违法行为，检察机关可以提出纠正意见，主要适用于执行依据、执行范围发