城市化过程中转型人口的养老保险问题.pdf

2005 年 10 月 第 10 卷 第 4 期 西 安 邮 电 学 院 学 报 JOURNAL OF XI AN UNIVERSITY OF POST AND TELECOMMUNICATIONS Oct 2005 Vol 10 No 4 收稿日期 2005 06 16 作者简介 刘华平 1960 男 陕西华县人 西北政法学院法学二系副教授 城市化过程中转型人口的养老保险问题 刘华平 西北政法学院 法学二系 陕西 西安 710063 摘要 养老保险是经济发展工业化进程中不可缺少的社会政策 应当适应我国城市化过程中转型人口的需要 由政 府及时组织建立社会养老保险 我国虽已实施社会养老保险多年 但随着市场经济体制改革的深入 原有的养老 保险制度不能适应改革和工业化进程的要求 需要建立起更符合实际要求的养老保险制度 改革的目标是应当建 立最能体现个人积累性质的养老保险制度 关键词 养老保险 工业化 转型人口 市场经济 个人账户 中图分类号 F840 67 文献标识码 A 文章编号 1007 3264 2005 04 0032 04 1 理论依据 养老保险是社会化养老的主要形式 社会化养 老是与家庭养老相对立的 家庭养老是建立在家庭 成员相互扶养的基础之上 主要表现为晚辈对长辈 的赡养 这种养老方式是与工业化社会以前的自然 经济相联系的 社会化养老是建立在一定范围内社 会成员相互扶养和自我积累的基础之上 主要表现 为以商品交换为形式的物质保证和劳务服务 这种 养老方式是与工业化以后的商品经济相联系的 社会养老保险制度的出现 既是生产力发展工 业化的必然结果 又是工业化进一步发展的社会条 件 所谓必然结果是指社会生产力发展到一定阶 段 就必然要出现生产的工业化 经济联系的市场化 和社会化 社会经济形式由自然经济要转变为商品 经济和市场经济 在市场经济的冲击下 原来以家 庭为基本单位的生产功能随之下降 相应的家庭的 保障功能也随之下降 养儿防老 和 土地养老 已 不能正常发挥作用 再加上生产的工业化和市场经 济所带来的生存风险比原来自然经济条件下更大 家庭的养老保障功能远不能够达到抵御风险的要 求 需要有新的 抗风险能力更加强大的养老保险制 度出现 再就商品经济和市场经济条件运行的实际 看 也创造了符合社会建立养老保险制度要求的形 式 货币 货币作为社会财富新的代表可以实现跨 时间和跨空间消费的要求 所以货币为社会养老提 供了现实手段 有了这一条件人们就可以以货币的 形式投保 参加具有互助性质的社会保险或以货币 形式积累财富 以备养老 所谓养老保险制度是工 业化社会发展的条件 是因社会养老能够更大限度 地抵御现代工业经济发展所带来的各种风险 解除 了劳动者的后顾之忧 保证了劳动者的生存安全 极 大地调动和发挥劳动者的劳动积极性 进一步促进 社会生产力的发展 从西方发达资本主义国家实行 养老保险制度的实践结果看 它还能协调和缓解社 会各方面矛盾 尤其是劳资矛盾 促进社会稳定和经 济发展 社会养老保险制度的建立要以商品经济一定程 度的发展和物质财富的丰富为基础 简单地说当商 品经济发展到市场化阶段 就为建立社会养老保险 准备了条件 因为在这个时候 产业工人已经脱离了 土地 完全容入现代商品经济生活中去 衣食住行 文化娱乐等已摆脱了自然经济的模式 需要寻求新 的符合商品经济运行要求的养老方式 再从产业工 人的货币收入看 已有了相应的货币积累 能够缴纳 养老保险费 参加社会化的养老保险 另外再从企 业方面看 由于市场竞争规律的作用 需要稳定员工 队伍留住优秀人才和熟练工人 以提高劳动生产率 降低个别生产成本 因此就要为工人建立养老保险 缴纳养老保险金 社会养老保险制度的建立需要政府的积极组织 和引导 社会养老是一个社会行为 需要社会各方 面的协调一致 此时政府就是当然的协调人 政府 要制定相关的政策法规予以规范 并积极组织实施 对一些违规行为要予以纠正或给予应有的制裁 从 世界各国社会保障的实践看 国家在组织领导社会 养老工作中负有理所当然的责任和起着关键的作 用 具体职责是根据社会需要和经济发展的实际状 况 适时颁布养老保险政策和法律 并积极组织实 施 对养老保险制度的运行状况随时监督检查 发 现问题及时纠正 更重要的是负责和指导养老保险 基金的运营 做到养老金保值增值 与西方资本主 义国家实施养老保险制度相比 如果说他们是被逼 迫建立的话 我们作为社会主义国家则要更为积极 主动 积极吸取国外建立实施养老保险的经验 适时 建立符合我国国情的养老保险制度 所谓适时 就 是既不能超越社会经济发展的实际拔苗助长 也不 能做更多亡羊补牢的工作 应该是做到未雨绸缪 适 当超前 所谓符合国情 就是既不能照搬国外的一 些东西 也不能在国内搞一刀切的模式 2 现实状况 本文所称的我国城市化过程中的转型人口是 指 农业人口离开土地向非农业产业转移的人口 主要包括失地农民 进城务工及经商的农民 乡镇企 业职工和其它原因的离开农业的人员 据有关部门统计 中国农民工的人数 其中包括 失地农民 逐年猛增 1994 年为 6000 万 2000 年是 8840 万 2003年已达 1 14 亿 其中 进城农民工约 8900 万人 失地农民 2400 万人 其它离农人口约 100 万 另有乡镇企业职工约 12800 万人 目前转 型人口总数应该是 2 5 亿 对此现象胡鞍钢教授 说 它虽已是人类有史以来最大规模的人口迁移活 动 但相对于中国 8 亿农村人口 5 亿农村劳动力来 说 这一迁移过程仅仅是个开始 还将延续到 2030 年甚至更长时间 1 这些转型人口可分为三大类 一是城市扩建 国 家基本建设征用土地造成的失地农民 二是进城务 工的农民 这又可分为三种形式 进城打工者 进城 的自我雇佣者和进城经营企业的农民业主 三是乡 镇企业的从业人员 这些人的共同特点是都离开了 农业生产活动 以非农活动为生 或是经商 或是做 工 或是成为企业家 其收入都以货币形式体现 总 之他们都走入了商品经济和市场经济的生活圈 要 在市场活动中求生存 谋发展 不同点也很多 首先是离开土地的程度和生活 依靠有区别 第一类失地农民是彻底离开了土地 完 全依赖征地补偿款和非农产业为生 第二类与土地 还存在着这样或那样的联系 既有一定数量的土地 收入 又有相当数量的非农产业收入 第三类与土地 的联系则要更为紧密一些 前几年称之为 离土不离 乡 他们既有工商业收入 又有农业收入 第二和 第三类人员生存的路子要更宽一些 既可以依赖经 商做工生活 也可依靠土地生活 不过对于具体的人 来说则可能是以某一种方式为主 另一种方式则成 为生活来源的补充 其次是对于每一个人的养老保 障来说情况就大不相同了 对于失地农民来说 如果 没有政府出面制定相关的养老保险政策 他们则很 有可能陷于老无所养的境地 对于后两类进城人员 来说 在不能够溶入社会养老的体系情况下 还有回 乡养老的退路 但这终究不是解决问题的根本办法 也不符合社会前进的方向 在我国工业化的浪潮中这些转型人口已经离开 土地或者正在离开土地 被迫地或自觉不自觉地都 在改变着自己的生活方式 逐步离开家庭的小生活 圈 走向市场经济的大舞台 生活资料来源都要来自 于社会 来自于市场交换 养老问题也需要依靠社会 的方式来解决 就养老的问题来说 社会方式解决 养老问题包括政府 企业和个人三个方面的力量 变 单纯依靠家庭养老为社会化养老 从已经建立现代 社会养老保险制度的国家看 要实行社会养老保险 必须要有一定的经济力量作保证 有了较为丰富的 物质条件以后 才能够实现社会化养老 而且物质 财富越丰富 养老保险越容易推行 养老水平也越 高 那么我们国家现在的转型人口具备不具备这些 物质条件呢 可以肯定地说是初步具备了 下面对 这些转型人口的情况分类分析 2 1 失地农民 我们可以把失地农民分成三类 一是处于劳动 年龄段有劳动能力的人 二是失去劳动能力的老年 人和残疾人 三是无劳动能力的未成年人 前两类 人的养老问题从失去土地的那天起就要考虑 后一 类未成年人的养老问题可以随后依据就业情况再做 安排 由于在土地被征用以后得到了相应数量的补 偿款 可以用土地补偿款的一部分作养老保障基金 如果不够政府可再适当给予补贴 2 2 进城务工的农民 进城务工的农民是近几年来城市化进程中最为 33 第 4 期刘华平 城市化过程中转型人口的养老保险问题 庞大的一只队伍 也是流动性最大 构成最为复杂 生活最为不稳定的一只队伍 就其进城的目的和经 济实力来分析 进城打工者是为了家庭能够获得更 多的经济收入 从事的是一些临时性的 技术要求不 高的工作 经济收入也比较低 除了个人在打工期间 的生活费以后 基本没有太多的剩余 生活的根基仍 然在农村 对社会养老保险的要求不强 但其中也 有一部分人具有一技之长 工资收入也比较高 能够 在城市里较长时间的工作和生活 很有可能在城市 里长期生活下去 对社会养老保险有较强的要求 他们也有经济能力来参加社会养老保险 进城自我 雇佣者目的要放弃农村生活 进城自谋职业 主要依 靠工薪收入和经营收入生活 其中一些人也不再具 备从事农业劳动的意识和技能 许多人也不再拥有 土地承包经营权 对土地依赖程度普遍较低 这些 人的收入相对较高 但不是最高 对养老保险的要求 最为强烈 因为他自身抗市场风险的能力比较差 又 没有土地作为最后的生活保障 不得不依赖社会保 障 进城经营企业的农民业主是为了事业的发展而 开拓更加广阔的市场而进城的 他们所经营的企业 与城镇的私营企业性质是一样的 在没有特别意外 的情况出现 是不会再回到农村去的 注定要加入到 现代工业社会活动中来 他们也需要加入到社会化 的养老保险体系中来 2 3 乡镇企业人员 在农业社会向工业社会转型时期 这一部分人 最多 身份也最不稳定 时而是工人时而是农民 既 有货币工资收入又有土地的实物收入 生活的主要 来源很难说是以那一个为主 至于说要解决将来的 养老问题他自己也说不清怎么办 但我们从工业化 进程的发展趋势来分析 这些人终究要进入到现代 化社会大生产中来 终究要脱离家庭的养老模式 纳 入到社会化的养老体系中来 总之 在上述社会转型人口中有相当一部分人 具有较高的货币收入水平 能够参加社会化的养老 保险 同时也具有参加社会养老保险的欲望 再从我国社会化养老保险制度发展来看 政府 做了大量的工作 制定了一系列的政策文件来推动 和规范养老保险工作 国务院早在 1991 年就决定 由民政部门负责开展建立农村养老保险工作试点 民政部在做了大量调查研究工作的基础上 于 1992 年 1月颁布了 农村社会养老保险基本方案 1992 年农业部又颁布了 乡镇企业职工养老保险办法 在城镇的企业职工养老保险政策自 1984 年以来不 断发展完善 明确规定了私营企业 个体企业 自谋 职业者等所有城镇劳动者都应当纳入社会养老保险 的范围 然而实行的结果很不理想 尤其在农民工 当中 绝大部分人没有参加养老保险 有的用人单位 和务工者本人迫于政策的压力参加了养老保险 但 在离开务工单位时又退出了保险 据重庆市綦江县 政协副主席冯秀乾调查 目前在江苏 上海 广东等 省市都对企业为农民工购买养老保险提出了要求 制定了相关的政策 但实际是这些政策 不仅没有得 到企业主的拥护 也没有得到广大农民工的支持 80 的企业主不赞成为农民工购买养老保险 而接 受调查的农民工 83 2 不愿意买养老保险 90 以 上根本就没买 2 这个问题值得我们深思 笔者认为 首先应当肯 定农民工以及其他一些已经离开土地或者正在离开 土地的转型人口都需要社会养老保险 即使有个别 人员由于文化水平不高 对社会养老保险可能认识 不到位 但他们总有一天是会认识到养老保险对他 们生活的重要性的 其次 转型人口当中有许多人 也有参加养老保险的经济能力 但他们又为什么不 积极参加养老保险呢 是因为他们对现行养老保险 政策心存疑虑 一是担心政策变化 二是担心货币贬 值 最终不能解决养老问题 第三 多数企业存在经 营的短期行为 即为降低生产成本 也不愿为职工缴 纳养老保险金 第四 制度本身规定有缺陷 不符合 当前农民工和其他要求参加养老保险人员的实际 可以说现行养老保险体系的实体规定和运行程序 都是以企业生产经营和职工从业的相对稳定为前提 的 如果这些前提不完全具备 比如出现企业倒闭 合并 撤销 职工和从业人员跨企业 跨行业和跨地 区流动等情况 养老保险的缴费要中断 或者接转困 难 最终影响领取保险金 冯秀乾主席的调查也认 为 现阶段实行的养老保险基金区域统筹政策 与农 民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾 农民工即使参 保也很难享受老有所养的待遇 这是他们消极对待 养老保险的主要原因 再一个就是有关农民工和转 型人口的养老保险规定尚处于试验阶段 没有全国 统一的政策规定 各地制度规定不一 有的地方还没 有建立相应的制度 这都给实施造成了困难 2 3 应对措施 我国目前正处在工业化和市场经济发展的初期 阶段 市场竞争激烈 生产技术更新迅速 产业结构 调整加速且规模较大 导致企业经营处于不断变化 之中 产品生命周期短 企业寿命也有限 职工也处 34 西 安 邮 电 学 院 学 报 2005 年 10 月 于快速的流动之中 因此我们面对这一形势 就要 制定出一些符合实际的富有弹性的政策和切实可行 的制度 与西方主要资本主义国家当年建立养老保 险制度相比 我们面临的工业化 社会化和市场化发 展速度比他们快 同时又面临人口老龄化的压力 我们在建立的养老保险制度时必须把这两个因素同 时考虑进去 使养老保险制度既要符合我国工业化 进程的要求 又能迎接人口老龄化的挑战 就转型人口的实际状况讲 不套用现行的养老 保险制度强行推进 而应当是转变观念 改变思路 从实际出发 为转型人口 量身定做 一个适合他们 需求的养老保险制度 在制度的制定上要体现 费 率统一 全国统筹 的精神 在制度的实施上要做到 透明度高 方便快捷 在制度的执行上要坚持 因 势利导 自愿参加 的原则 在具体制度设计上我基本赞同劳动和社会保障 部卢海元的观点 养老保险实行完全积累的个人账 户模式 个人账户积累额按实际缴费形成的基金及 其投资回报收益累计而成 只不过在条件成熟时 在个人积累账户的基础上要引进统筹互济的成份 以体现社会公平 实行缴费确定型的完全个人账户管理的养老保 险制度 管理方法简便 透明度高 易于为转型人员 接受 更大的好处是适合转型人口流动性大的特点 养老金个人账户可以随同转移 养老缴费多少可以 随个人就业状况和经济承受能力上下浮动 个人账 户基金所有权明确 其做法与人们熟知的银行存款 没有多少区别 易于被各层次的转型人口所理解和 接受 这一方式从总体上看 适用面较宽 容易接纳 更多的人参加保险 就是现在还在农村生活没有进 城的人员 只要自己经济条件允许 本人愿意也可以 参加到保险制度中来 这也就为从家庭养老过渡到 社会养老架起了一座桥梁 根据目前经济发展水平 缴费费率应控制在工 资总额的 15 为宜 其中雇主缴纳 10 雇员缴费 5 享受养老保险金的年龄男女均为 60 岁 不与 法定退休年龄挂钩 缴费年限 30 年 对要求提前领 取养老金者 最长可以提前 10 年 但要减发待遇 领取养老金的年龄 可自愿延迟到 65 周岁 60 周 岁至 65 岁之间开始领取的 每延迟一年 养老金增 加 3 但退休后在这期间继续工作的 减发待 遇 3 在工具创新上 利用计算机网络建立 社会保障 卡 在 社保卡 上建立个人永久账号 用 居民身份 证 编号作为个人永久账号 一切经济活动情况都 必须记录在社保卡个人永久账号上 此卡全国通 用 不受工作时间 地点 行业 工种等情况的限制 同时 也可以扩展到无论是否从事一定职业的工作 只要按规定缴足了保险费 就可以领取相应的保险 金 国家对个人养老储蓄账户的养老金负保值增值 责任 可以参照新加坡的做法 由国家制定相关养 老金保值增值的投资制度 由个人在制度规定的范 围内进行自主投资 以期获得更大的增值 这既体 现了由国家承担最终保障责任 又能调动个人的积 极性 有利于养老保险制度的推行 参 考 文 献 1 胡 鞍钢 农民 工问 题是 四农 问 题核心 J OL http www labournews com cn 2005 03 09 2 何海宁 程昭国 农民工养老无保障 2 5 亿农民工养 老保险 应该 立法 J OL http www labournews com cn 2005 02 25 3 卢海元 建立农民工养老保险的初步设想 J OL http www labournews com cn 2005 03 03 Endowment insurance of urban population transferred from peasants in the process of urbanization LIU Hua ping No 2 Law Department of Northwest Institute of Political Science and Law Xi an 710063 China Abstract As an indispensable social policy in the process of economic development and in