巴西保障住房运作机制及借鉴意义.docx

巴西保障住房运作机制及借鉴意义在发展中国家和新兴市场国家，受经济发展程度和福利水平的限制，以及人口增长较快、城市化进程加速的影响，住房矛盾普遍比较突出，特别是低收入阶层和住房短缺问题相当严重。住房问题既是社会不稳定的重要因素，也是许多发展中国家和新兴市场国家政府长期致力解决的主要问题。巴西是拉美工业化、城市化起步较早, 发展水平较高的国家。巴西国土面积850万平方公里，是世界上第5大国，然而全国1.9亿人口的84.3%拥挤在严重缺乏住房的城市里。据巴西官方测算，巴西目前住房缺口为800万套，其中92%来自低收入群体，预计到2023年这个缺口将翻番，达1245万套。为解决住房好低收入阶层住房问题，巴西政府制定了一系列住房保障计划，形成了拉美地区典型的住房保障制度，为其他国家尤其是发展中国家和新兴市场国家提供了借鉴意义。一、巴西城市低收入者住宅区的现状及住房缺口1. 巴西城市低收入者住宅区的现状在巴西城市，富人居住在环境好、交通便利的地方，而低收入者则居住在一些低收入者住宅区和叫“法维拉”( FAVELAS) 的贫民窟里。1987 年，巴西全国约有2500 万人居住在贫民窟。1991 年，贫民窟有3188 个，2000 年增加到3905个，分布遍及巴西所有的大城市，现在已发展到中等城市。根据巴西城市部提供的资料，2008 年巴西人口10 50 万的城市中有贫民窟的占80% ，而人口2 10 万的城市中有贫民窟的占45%。以圣保罗市为例，目前圣保罗市市区面积1500km2 ，人口1100 万，其中不安全居住地( PRECARIOUSSETTLEMENTS AREA) 面积达到136km2 ，涉及人口334 万，这其中有贫民窟( FAVELAS)1575 个。被圣保罗市政府称为的“不安全居住区”有两种情况:一是居住环境非常恶劣的贫民窟，这种往往是非法占地建成的，是我们经常所说的贫民窟，巴西地理统计局定义为“50 户以上的人家汇住一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地、缺乏主要卫生等服务设施的生活区”；二是在合法土地上自建的住宅区，这里有的是比较简陋的房子，有的是年代久远的小洋楼。严格意义上说，应该叫做低收入者住宅区更为贴切。第一种贫民窟主要位于城乡结合部，而市中心也有少量贫民窟。比如，圣保罗市有80% 的贫民窟位于城乡结合部，市中心还有4 座立体式的贫民窟，指的是一些20 多层的高层建筑，原来是富裕阶层的住宅，随着城市的发展，他们搬到城市郊区居住，遗弃的楼房被贫民非法占有居住，由于缺乏维护，这些立体的贫民窟外表、内部破烂不堪，与市中心豪华的高楼，精心维护的古老建筑形成鲜明的对比。第二种低收入者住宅区，主要位于市中心区，其居住环境和我国的城中村或棚户区有些类似。圣保罗城市住房部统计，住在市中心不安全地区的共有334 万人，其中，住在贫民窟里的有160 万人;住在非法住房( ILLEGAL SETTLEMENTS) 里的有170 万人;住在出租房( TENEMENT HOUSES) 里的有4 万人。不安全居住区的基础设施和公共服务比较薄弱。贫民窟被垃圾、污水、疾病、混乱所围困，很少或根本没有文化和体育设施。根据圣保罗市住房部提供的数据，圣保罗市人均月收入是538 美金，人均受教育年限只有7. 6 年。对于那些住在不安全居住地里的人，大多数在非正规经济领域就业，在劳动保障、社会保障待遇方面与正规经济领域的职工有很大的区别;70% 的家庭每月仅靠3 个最底薪( 共750美金) 生活;44% 的家长只读到小学，15 17 岁的青年中有23% 的人中学不能毕业;67% 的家庭处于贫困状态。2.巴西住房缺口巴西住房短缺的原因是城市化速度过快。直至20世纪中期，巴西的人口大多居住在农村。在过去的50年里，大量人口涌入城市。例如46年前首都巴西利亚成立时，设计该城市至2000年常住人口为50万。然而到1990年，该城市建成30年后，城市人口已过100万。该国三分之一人口现集中在9大都市。年收入达320欧元的工人民众住房最为短缺，缺房的高达93%。据圣保罗建筑协会（SindusCon-SP）统计，2006年巴西有243.1万套住宅是由两户以上家庭共同居住，另外在贫民窟和棚户区，还有不适宜居住住宅354.8万套。因此，为适应人口和家庭增长，消除城市贫民窟和棚户区，巴西联邦政府已加紧了在住房上的投入。2005至2006年，巴西新建了160万套住宅。预计2020年巴西家庭数量将比2006年的5910万户增加2110万户，至2020年需新建住宅2770万套，每年需要新建200万套。在新建的2770万套住宅中，70至75面向收入低于10倍最低工资家庭。二、 巴西保障房运作机制巴西对低收入者进行住房保障主要通过两种方式，第一种方式即进行贫民窟的改造，类似我国的城中村及棚户区改造，对于被拆除房屋的人群提供住房免费使用或只收取一定的租金；第二种方式通过为中低收入家庭提供住房补贴或是住房信贷补贴，低价卖房的形式来保障低收入者需求，也就是我们所熟悉的经济适用房。地方政府负责对申请保障性住房的家庭进行登记和管理的工作，并免费提供建房用地，与建筑商签署承建保障性住房的合同等。巴西政府根据申请者的收入情况，提供不同的优惠措施，帮助低收入者买房。（一）贫民区改造1.贫民区住房改造的主要做法贫民区改造计划主要针对以下两种住房，采取不同的改造对策。(1) 合法用地上自建住房的改造一些合法用地上自建的住房，主要是一些年代久远、设施陈旧的平房和小洋楼。以前，一个楼里住4 5 家，共用一个厨房、一个卫生间，不符合规范和安全要求。对于这种住房，有两种处理方法。一种是如果已经成为危房，那肯定要拆除。一种是不是危房，结构还可以使用，就采取旧房改造的方法。原先住5户家庭，留下1 2 家仍居于此，保证每家都有一个厨房和一个厕所，电、燃气、消防设施都按照市政府的要求改造。巴西以前对于城市住房和出租房，政府没有任何管理规定，1991 年圣保罗市政府制定了城市住房管理法，对城市住房的水、电、厕所、燃气、消防等设施作出了详细的规定，如置备灭火器等消防器材，燃气罐要放在房屋外，电线布置要安全，插座也要用国际安全插座等，要求城市住房或出租房都要达到这些要求，才能使用，以保证住户可以在一种有尊严的居住环境下生活，使其能够逐步融入城市。其余的3 4 户家庭，由政府提供低息贷款，帮助其另选址购房或自建房屋居住。(2) 非法占地上的住房改造( 贫民窟改造)对于居住在贫民窟里的居民，并不都要求全部搬走。不同的情况有不同的处理方法。第一种情况:有的贫民窟如果全都位于危险地段或水源附近，则会采取疏散贫民窟的措施，让他们全部迁移，将原址土地收归国有，改建为公园、绿地、运动场。第二种情况则要区别处理:有的贫民窟改造是先将部分位于危险地段或水源附近的住户迁出，余下的在原址进行改造。那些仍留在贫民窟里的居民，一方面政府在法律上使他的住房和土地合法化，登记发证；另一方面政府改善贫民窟里居民的生活条件，使得水、电、道路、排水、公园、绿地、水源、运动场所等设施进入贫民窟。贫民窟改造工程由政府组织公开招投标，建筑企业中标后，须优先选择本地低收入家庭的劳动力参加工程建设，这可以极大地增加其就业机会、提高收入。按政府计划，该国贫民窟将在两年内完成改造。中标的建筑商利润固定为每套4000 巴币。2.贫民居住区改造的资金来源过去，巴西的国民住宅以银行出资为主，由于经营不善，改由私人建筑商投资建设，但很快就搁置下来。随后，政府开始出资，目前已经历了 35 年，全国建设了 600 万套国民住宅。以玛瑙斯市（巴西亚马逊州首府）为例，联邦政府按每个低收入家庭出资 3.8 万巴币，最低收入家庭出资 1.6 万巴币标准支付用于国民住宅建造资金。目前巴西正在进行的贫民窟改造是由国家联邦政府出资，城市政府负责出地、承担建设基础设施和具体操作，并依靠当地社区管理人员和贫民窟家庭共同完成的一项综合改造计划。巴西联邦政府用于国民住宅建设的资金来源主要有三个渠道：一是员工保障基金，二是企业上交的 3%的基金，三是从政府的建设预算中拨付。巴西国民住宅的管理机构设置分为三级，第一级为联邦政府的城市部，负责拨付资金，同时还有国家的银行出资支持；第二级为洲政府的住宅厅负责组织实施；第三级是市政府的住宅署下属工程厅的住房部直接负责具体实施和落实。3. 贫民窟改造住房分配方式巴西的贫民窟改造住房分配方式分两种，对于最低收入家庭，政府免费提供住房，并且免租金、水电等所有费用。对于低收入家庭，则按月支付低租金(以玛瑙斯市为例，支付租金标准为每月 200 巴币)，并在支付满 17 年后拥有该房产。对于上市交易，巴西规定，如果已购得该房产，在住满 5 到 10 年后可以上市交易，收入全部归个人，但该家庭户主(一般为妈妈)不能再申请新的国民住宅。（二）面向低收入群体的保障房巴西的保障性住房由政府制定发展计划，企业主导开发建设，企业获取土地后（一般较为偏远）向政府提出建设保障性住房申请，负责市政基础设施、房屋建设、销售等工作；政府的工作主要是审定购买对象资格、控制保障房价格、为企业提供优惠贷款及税收优惠、为购房者提供补贴及低息贷款、提供学校、医院等大型配套设施。在巴西，建设保障性住房对于企业来说还有相当不错的盈利。保障房建一般地段偏远，土地成本极低；房屋已1-2层的住宅为主，建造成本低；有政府的相应支持，销售基本不成问题；房屋建设周期短、期房销售等因素使得项目可以获得极高的动态收益。以巴西当地企业威盟集团在里约的保障房为例，保障房均价每套5万美金，折合每套的建安成本约1.5万美金，基础设施约0.6万美金，土地成本很低，加上各种其他成本后，企业还能获得30%以上的毛利。1. 政府的住房发展计划2009年3月份，巴西总统卢拉宣布“我的家，我的生活”住房保障计划，表示将在未来几年年内投入192亿美元，为中低收入家庭修建100万套住房，但是由于住房缺口较大，政府于2010年3月份公布了第二阶段的计划，将再投资452亿美元，建设200万套住房，其中一半的投入将用于补贴低收入人群。这项住房计划的主要内容是由政府向中低收入人群发放购房补贴，2009年巴西最低工资标准约为每月261美元，政府规定家庭月收入在最低工资标准10倍以内的家庭均可以享受此项计划，收入越高则获得的补贴越少，收入水平最低的人群最多可以获得最高达100%的补贴，一个低收入家庭在10年内只需支付约3300美元，便可以购得价值约16800美元的一套住房。这项计划的另一项好处就是，申请程序比较快捷，申请人只要符合条件，只要几个小时就可以拿到贷款的信用凭证。保障住房建设主要由私营公司承担。在此之前，巴西政府先后制定的住房发展计划有：“全国住房计划”(1964年)，计划向所有居民提供适当的住房，并鼓励居民自建房；“全国大众住房计划”(1973年)计划建造平均每套造价为2500美元的200万套住房，以解决最低收入阶层的住房问题；“全国住房发展计划”(1984年)计划扩建200万套居民住房，为800万居民安装上下水道。2信贷支持政策为了实施住房发展计划, 全国住房建设银行统一掌握住房贷款审批、发放工作。其对居民和开发商申请取得国家住房贷款的主要条件有：（1） 建设项目必须符合城市规划和长远发展要求；（2）建设项目必须达到规定的建筑装修标准和环境要求；（3）自建住房者（一般为中等收入家庭）申请贷款时须向银行提交建房预算、家庭经济收入和自备资金额等资料；（4）建筑商须向银行提交建房预算, 购置建房用地费用及法律文件等材料。全国住房建设银行采取区别对待、重点资助中低收入家庭的政策向不同类别的市场输入资金。具体：（一）通过各州、市的大众住房公司, 给收入为最低收入13 倍的家庭组成的“平民市场”提供住房信贷, 州、市的大众住房公司建造住房, 其投资来自全国住房建设银行；大众住房公司所建住房出售给居民, 并按最低年利率1% 优惠向其提供长期信贷。（二）通过由工会和劳工联合会组成的住房合作社, 给予由收入为最低工资3-6倍的家庭组成的“ 中小收入市场”提供长期信贷。住房合作社建房工程较大, 造价和住房质量也高于平民市场, 提供给收入低的家庭住房贷款年利率为1%；（三）通过其他机构向收入较高的家庭提供住房贷款, 因此类家庭收入高, 所建住房质量高, 故贷款按市场利率计息。巴西采取区别对待、重点资助中低收入家庭的政策，为不同收入阶层提供住房贷款。对于年收入相当于最低收入界线13倍的低收入者、年收入相当于最低收入界线36倍的中等收入阶层，可以购买政府投资建造的住房，并取得最低年利率为1%的长期优惠贷款。但两者购买住房的质量和价格有所不同。3.巴西的保障就业基金制度为了保障住房投资与信贷资金的来源, 巴西政府于1966 年通过改革社会保障制度, 创设了保障就业基金会” , 把社会福利计划与筹措住房发展基金巧妙结合起来。保障就业基金实质上是一种强制性储蓄, 其主要做法是)：雇主必须按工资总额8% 的税款交给基金会, 存入每个工人存款帐户, 作为其个人福利基金。保障就业基金由全国住房建设银行经营和保管, 基金存款按年利3% 由银行付息, 为使存款保值, 银行对存款进行指数化调整。由银行保管的保障就业基金帐户上存款, 采取分期付款方式, 向住房经营机构供应住房贷款。工人偿还各个期次的贷款本息, 才直接从帐户提取存款。这时的提存并不支付现金, 只是从基金会个人的帐户转到银行帐户上。随着大批工人参加基金会, 全国住房建设银行用于住房和城市发展的资金也日益增加。仅19661974年, 就征收到约45亿美元。保障就业基金的主要用途有以下三点：（1） 作为职业保险, 增进个人福利；（2）作为住房建设贷款, 促进住房建设；（3）作为住房信贷基金, 直接改菩工人居住条件。工人参加基金会6 年后, 购买住房可提取帐户上存款, 偿还房款。4. 设置城市住房管理部门巴西联邦政府于2003 年成立城市部，城市部的建立本身就是对巴西原有城市发展和住房体制的一个改造，这以前，联邦政府对市政设施建设无强行规定和要求，这样，经济发达的城市，市政设施稍好一些，落后地区的市政府债务累累，求贷无门，城市市政设施就差。从20 世纪70 年代到2000 年，巴西城市市政服务设施投资一直处于不稳定，甚至停滞状态。新设立的城市部主要任务一是帮助没有市政设施的城市社区建设市政服务设施;二是帮助市政府承担建设市政设施的责任。按照巴西宪法的规定，巴西的城市政府要对城市的建设( 市政、交通等) 承担责任，其中就包括了贫民窟的改造。城市政府住房部的主要任务是把城市非法的占地逐步合法化。以圣保罗市为例，市政府住房部下设两个部，一个部门负责把贫民窟非法占地进行合法化过程中的法律问题;另一个部门负责技术改造及相关的民生问题。目前，联邦政府城市部和各个城市的住房部从事的两项重要工作是:一是偿还历史旧债，改造贫民区市政设施。其基本原则是不主张搬迁，不破坏原有的经济基础和社会关系。最近4 年为180 万家庭改善了市政设施。二是为穷人建设低价房，目标是在2010 年底建好100 万套低价房，下一任的4 年要建设200 万套。在住房改造计划中，联邦政府的职责是立法、提供房贷等;州政府和市政府是制定住房改造规划。三、 巴西保障房制度的启示巴西住房保障工作已经进行了几十年，虽然需要保障的人口依然庞大，并且在社会经济和城镇化快速发展中，贫富差距还在扩大，但从巴西保障制度的经验中，可以总结出对我们的一些启示：1加快城中村改造步伐，避免形成大规模的穷人聚集区目前，中国正处于城镇化快速发展时期，大量涌入城市的打工人口聚集在房租、生活成本比较便宜的城乡结合部，导致城中村数量日益增多、规模也逐渐扩大。城市政府如不及时进行改造，越拖越久，不仅会加剧改造难度，增加改造成本，也很容易形成以地理区域、行业为核心的新的属地和行业中心，并且还容易出现犯罪案件频发的不安定区域。这在过去的很多城市已有过典型案例。否则，像巴西已形成了一个庞大的贫民聚集区，就形成了严重的贫富分区，影响到构建和谐社会和全面小康社会目标的顺利实现。2保障性住房建设资金以中央出资为主，地方政府负责具体实施南美国家的税收收入以地方和洲政府为主，而我们是中央集权和税收高度集中。但巴西、阿根廷，以及英国、美国、日本等国家，都是以联邦政府出资进行公共住房的建设和补贴。因此，根据中国的国情现状，特别是对于广大的中西部地区，应建立以中央财政出资、地方政府出地并负责基础设施等配套建设