城市可持续发展与战略环境评价.doc

可持续发展与环境战略评价On Sustainable Development and Strategic Environmental Assessment马思源 (湖南城市学院建筑与城市规划学院)内容摘要 可持续发展的事实需要具体的手段与方法。在对可持续发展和战略环境评价（SEA）的概念、内涵和特征进行概略分析的基础上，通过分析两者之间的内在联系，着重考察以SEA实施可持续发展的理论依据和方法。制度安排和决策程序是解决城市可持续发展问题的关键，战略环境评价在城市可持续发展综合决策中具有核心地位。战略环境评价着眼于时代生态公平，具有战略性、开放性、灵活性、科学性的特点。目前在实施中存在信息不共享、缺乏技术支撑等问题，因此必须通过合理的制度安排奠定战略环境实施的制度基础。关键词 可持续发展 战略环境评价 环境影响评价 城市化 全球化前言可持续发展作为一种新的反站理论和发展模式，对其概念和含义上有许多争议，但目前被广泛接受的定义是：可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足起需要的能力构成危害的发展。可持续发展的核心是社会、经济与环境的细条发展、既要求在发展过程中，使经济、社会和环境目标相互结合，相互协调，从而使经济持续性、社会持续性和环境持续性得以共同实现。实现可持续发展的首要关键是要制定可持续发展的战略和政策，即要系统、综合评估战略决策对可持续发展的影响，使制定和实施的每一项战略决策都满足持续性目标。为此，应将持续性目标融入决策过程并作为决策过程的一项重要指标。战略环境影响评价（SEA）是指在决策过程的早期，对政策、计划、规划等战略决策及其替代方案的广泛的环境影响（包括生物自然、经济、社会和政治影响）进行规范的、系统的、综合的评价过程，以保证决策过程中对社会、经济和环境问题的考虑能相互融合、相互统一。SEA在应用上主要表现为部门SEA，区域SEA和间接SEA三重形式。SEA中应考虑的影响有3种类型：传统影响，与持续性有关的影响及与政策有关的影响。一、城市可持续发展与全球化和城市化挑战进入21世纪，世界城市普遍受到全球化和城市化的挑战，尤其是全球化和城市化过程中可持续发展的挑战。目前全世界超过一半的人口居住在城市，创造了绝大部分的经济财富。同时，城市人口和经济增长也带来外部性，城市更多的资源需求和废气物，出现严重的环境问题。越来越多的人受到城市环境退化的影响：超过11亿的城市人口面临恶劣的空气，4.2亿人没有足够的卫生设施，2.2亿城市居民使用不洁饮用水。目前，中国是全球经济增长速度最快的国家之一，同时，作为世界上人口最多的国家，正面临着日益严峻的环境、资源和发展防方面的挑战。告诉的经济发展在带来累累硕果的同时，也伴随着环境恶化、生态破坏和资源匮乏。许多大中城市和乡镇都面临空气、水垃圾、噪声污染等问题，以及土地质量下降、自然资源退化等现实，这将严重影响人们的身体健康和生活质量。为解决城市不可持续发展的问题，必须从决策的“源头”控制污染和减少环境破坏，关键在于城市发展、有关的制度安排和决策是否具有可持续性。由于决策事物引起重大环境污染和生态破坏的教训很多，比如，“三江平原农业开发”导致的水土流失和洪水泛滥：80年代末制定的支持乡镇企业政策，包括“十五小”企业对部分地区的环境造成的严重污染。历史教训表明，政策，规划和计划所城市的影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点，如果在决策初期不考虑可持续发展问题，造成的后果往往难以弥补。尤其是大规模的自然资源开发利用，只有在政策或规划层次上进行环境影响评价，才能为实现可持续发展奠定基础。因此，在城市发展过程中，可持续原则应作为政策的核心和主体，通过规划、计划和最终的建设项目逐渐分解和贯彻。环境影响评价是把城市可持续性原则通过“战略与政策规划与计划建设项目”逐步实施下去的重要手段和适宜方法。战略评价是对政策、规划或计划，以及代替方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括把评价结果应用于公共决策中，是在政策、规划和计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。二、战略环境评价的伦理基价值与决策特点战略环境评价通常被看作是实现可持续发展战略的重要工具之一。传统的环境影响评价研究的是项目建设和运行期间的环境影响，关注的是“代内公平”可持续发展除了“代内公平”外，更加关注“代际公平”的决策伦理思想。战略环境评价则是把可持续原则的事实从抽象的、宏观的战略层面落实到实际的、可操作的具体项目的桥梁。目前许多国家都以立法或行政命令的形式要求决策部门对于可能造成重大环境影响的议案、部门规章及规划方案开展战略环境评价。 战略环境评价在可持续发展综合决策汇总起着不可替代的作用。一方面，战略环境评价为评估政府决策的环境影响提供了一整套技术方法，为决策者提供环境信息，帮助选择最可持续的方案，也为环境管理提供指导。令一方面，战略环境评价最为综合决策的运行框架，能够弥补政府部门间协作不强、信息分散的问题，建立部门间渠道，使得决策过程和环境评价过程相互作用，促进决策科学化，协调利益冲突。 战略环境评价的决策特点有以下几个方面；首先是他的战略性，决策者、评价者和相关利益人都采用战略性思维，以可持续发展为原则，预防为主，着眼与长远，持久的利益。其次是它的开放性，战略环境评价通过教育、培训、论坛和有关项目让相关利益人和公众公开地参与问题的讨论，并把评价内容向公众开放，充分体现社会主体的环境平等，并且构建一种社会决策文化。再次是他灵活性，战略环境评价针对可持续发展的决策过程，而不是决策结果，因此在不同时期应充分考虑相关利益人的相互关系，形成具有灵活性的决策过程。最后是它的科学性，战略环境评价体系理论的思想，利用科学的方法与技术，过程公开、方法严格，能够保证评价结果的客观性。三、城市可持续发展的战略环境评价实践与存在的问题从20世纪80年代末开始，战略环境评价作为实施可持续发展战略的重要措施， 得到各国的广泛接受，世界环境与发展委员会、欧盟、OEDC、世界银行、联合国等国际组住积极推动其发展，美国、加拿大、英国等国家都以不同形式要求开展战略环境评价工作。加拿大是事实战略环境评价较早的国家，20世纪90年代就颁布了关于战略评价的政府令和战略环境指南。加拿大把战略环境评价与公众决策紧密结合起来，通过吸引公众关注和良好商业运作实现可持续发展目标，著名案例有多伦多滨水地区恢复项目。美国在20世纪80年代后大规模开展了战略环境评价活动，环境保护局、能源部、住房与城市发展部交通部、林业署等作为参与部门。取得突出成绩的是加利福尼亚，该地区每年完成的战略环境评价项目超过130项，主要面向区域综合规划、重建规划、水资源管理规划、公园和休闲地规划等。英国的战略环境评价不是通过制度化的程序执行的，而是以环境保护局提供指导方针确立事实。然而，政府部门的几乎和规划所起的作用毕竟有限，不过，这些年来的私有化进程和规制放松对战略环境评价的开展起到一定的推动作用。中国开展环境评价始于20世纪90年代初期，主要形式是区域环境影响评价，与战略环境评价在理论、方法和技术当都存在一定差距。目前较为突出的例子包括中国汽车产业革命政策环境影响评价、江苏省结构调整环境影响评价、中国科学院的区域开发前期研究等等。在世界各国对战略环境评价实践过程中也存在着不足，比如政府部门间缺乏协作，实施效率不高，运作流程不畅；同时由于环境信息不共享、不完全、阻碍了战略环境评价的发展。战略环境评价主要面向决策过程，但如何在决策中考虑政策的环境影响，还缺乏相应的分析技术的支撑，也缺少相应的法律和规章的支持。尽管目前有很多成功的案例，但在多数战略环境评价项目中仍然缺乏公众的广泛参与。此外，一些战略环境评价的评价方法、技术还学要进一步研究。 四、城市可持续发展中战略环境评价的政策措施尽管是城市发展北京和经验各有不同，但都要面对全球化、经济重构、社会冲突、环境、制度变革所带来的压力。对于中国这样的发展中国家而言，全球化和可持续发展带来环境压力更加严重。经济繁荣、社会发展和环境的保护与改善，需要利用可持续发展战略来迎接各种挑战，并在决策过程中通过战略环境评价实施，合理制度安排来解决决策中的环境问题。包括以下六个方面：第一，进行战略环境评价试点工作。通过借鉴国外经验，开展中国城市决策中战略环境评价试点工作，积累经验，为中国战略环境评价方法、程序、指南的指定做好准备。第二，加强战略环境评价方法、技术、程序、指南、理论、规章、法律的研究，并不断完善和修正，开发新的方法、程序。归外战略环境的有关理论、方法并不完全适合中国国情，因此需要针对中国城市发展的实际情况，指定自己的战略评价理论、方法及相关的理发工作。第三，利用信息技术开发战略环境评价数据库。鉴于目前国内城市发展环境信息的缺乏，尤其是城市各组织机构、部门间环境信息不共享，常常导致相关利益人之间不能有效协作。要解决这个问题，必须利用信息技术来开发战略环境评价数据库，比如地理信息系统（GIS）、决策支持系统、数据挖掘等信息技术和网络技术等。通过城市环境信息搜集和分析、开展国际合作，是全球化的战略环境评价信息的根本保障。第四，注重教育、培训和建立宣传网络。政策、规划、即或与环境问题的融合，离不开教育和培训的作用，通过组织研讨会或论坛的形式来沟通与战略评价的相关事宜。这个过程中涉及到许多相关利益人，包括组织者、实施者、管理者、政府机构、专家、顾问、公众、非政府组织、私人企业等等。建立相应的宣传网络来促进公众环境意识的提高，要充分利用互联网、新闻媒介、研讨会、公众论坛等方式进行。第五，加强公众参与。在战略环境评过程中，让公众参与近来，允许组织者以积极的方式来管理参与者，公众参与是实施可持续发展的重要方面。同时，在提高城市防灾救灾的能力方面，社区也应该受到重视。第六，国际交流。功过增强世界各国战略环境评价信息和理论的交流，寻求建立有效的战略环境评价体系，力求对世界性环境问题及时准确地做出决策。 五、以战略环境影响评价实施可持续发展战略决策的影响具有长期性和广泛性，战略决策的持续性是实现可持续发展的重要基础。战略环境影响评价已被广泛认为是保证战略决策的持续性，从而促进可持续发展的一种重要手段。尽管对可持续发展的定义存在分歧，但几乎所有的人都认同：可持续发展的核心是在发展的过程中，使经济、社会和环境目标相结合、相互协调，从而使经济持续性、社会持续性和环境持续性得意共同实现；可持续发展需要一种综合的、整体的方法。战略环境影响评价强调综合性和整体性，其将环境目标和持续性原则融入决策过程中，使决策过程能同时考虑社会、经济和环境因素，从而成为实施可持续发展的一个重要工具。具体来说，战略环境影响评价可以从以下几个方面促进可持续发展。5.1可持续发展提供整体性方法 传统的决策指定过程由于受过度乐观主义、机构分割、短期的政治任务及经济目标的强烈制约，其往往忽视或不重视长期的生态和社会经济影响。实现持续性目标需要在决策过程中使用一种更整合的、跨学科、跨部门方法。战略环境影响评价为考虑持续性原则提供了一个整体性方法，其能加强在政治议程中对长期的生态和社会经济影响的考虑、使战略决策的指定基于更广泛的背景和可持续发展的各个方面，如环境承载力、自然资本、预警性原则及代际公平性等，从而使选择的战略决策更好地满足持续性目标。 首先确立与战略目标有关的持续性原则和目标，其通过各层次战略环境影响评价及战略环境影响评价和项目EIA的层次联系，贯穿于从政策，计划，规则到项目的整个决策过程。持续性原则为战略环境影响评价提供明确的目的、目标和指标，其用来作为识别和评估拟议战略决策及起代替方案的影响、权衡利弊及解决矛盾的指标和准绳。战略环境影响评价为实施可持续性目标提供一个结构化、层次化的框架，起将持续性目标自上而下从政策、计划、规划到项目进行传递和贯彻，并在此过程将其演绎得更为具体和更具操作性。通过战略环境影响评价和项目EIA的层次联系，不但使可持续性目标在从政策到项目的整个决策过程中得到贯彻，而且使战略环境影响评价和项目EIA相互补充，使各自的过程更为集中、简化和有效。5.2全面考虑战略代替方案 战略环境影响评价优于项目EIA的一个关键在于它主动性强，能在高层次战略决策的早期，系统、全面地考虑拟议战略决策的各种替代方案，并通过系统、正式、科学评价，在众多的替代方案中选择一个能以最小的环境代价实现既定的战略目标，或能在各不同战略目标间取得最佳平衡的最优方案。 对替代方案的评价是EIA的最重要环节，也是EIA作为实施可持续发展的一种有效工具的关键。原则上，项目EIA也全面考虑各种替代方案，但实际工作中往往难以做到。大多数情况下，项目EIA往往是在高层次的战略决策之后进行，因此在项目EIA阶段，许多决策已经在更早的规划阶段确定，而这些决策可能忽视一些重要的替代方案。实际工作中项目EIA往往只能考虑在项目层次上有限范围内的替代方案，而对有关技术、资源利用生活方式等高层次基本问题的替代方案则很难加以考虑。在许多地方，项目EIA往往只能当作一种识别和减缓拟议行动重大不利影响的工具，是对拟议行动环境可行性的一个证明，着重考虑环境问题的后果。 战略环境影响评价是战略决策制定的核心，而对战略替代方案的识别、评估和比较又是战略环境影响评价的核心内容，它能在找略决策的早期及持续性原则的框架下，系统考虑根本性而不只是技术性问题，能影响战略决策的内容和方向使之更好地满足持续性目标，因而也是战略环境影响评价实施可持续发展的一个重要的关键。 5.3 系统分析累积影响 累积影响问题最初是由美国提出来的。1978年，美国环境质量委员会（CEQ）提出必须在国家环境法的矿家下考虑累积影响，并将其定义为：是“当一项行动与其它过去、现在和可以合理遇见的将来的其他行动结合在一起时产生的对环境增加的影响”， “累积影响往往来源于发生在一段时间内，单独影响很小，但集合起来影响却非常大的行动” 5.4环境监控与适应性环境管理 可持续发展在很大程度上取决于正确处理发展过程中存在的许多不确定性以及对各种环境风险的认知，起要求采用预警性的原则和方法以规避风险。处理环境不确定性和环境风险的一个有效方法是持续的环境监控和适应性环境管理。 战略环境影响评价能建立环境监控计划及运用适应性环境管理方法，从而促进持续性原则的实施。首先，环境监控可以用来掌握不利影响减缓措施的实施效果，了解没有预测到的影响，及想象是否达到了某一危险程度，从而可以通过对已有减缓措施的调整或采用新的减缓措施，及早防止和减轻不可接受的影响。其次将战略决策的实际影响与预测影响进行比较，可以使预测能力不断提高。再次，提高战略决策的效果需要运用适应性环境管理方法，即不断调整管理的实践以处理战略决策实施过程中的不确定性。此外，战略环境影响评价通过建立环境监控和适应性管理机制，能影响持续性目标和指标、监控措施和适应性管理机制的形成和发展。5.5 扩展公众参与可持续发展的主体是公众，公众参与是可持续发展的重要组成部分。项目EIA中公众参与的一个突出问题是它往往进行得太迟，难以影响关键的决策公众参与经常变成了公共关系：其目的往往是为一项已经做出决定获取公众支持，或收集一些不能最后决策有多少影响的公众意见。战略环境影响评价将公众参与扩展到战略层次，具有在时间和空间上扩展公众参与的潜力。就时间而言，战略环境影响评价中公众参与能在决策的早期进行，因而能影响具有长远意义的关键决策（如城市总体规划）；就空间而言，战略环境影响评价中的公众参与能更有效地将整个社区的看法融入决策，而项目EIA中的公众参与往往是零碎的。因此，战略环境影响评价能比项目EIA事实更早期的、全面的、实质性的公众参与，使决策制定基于更广泛的知识和价值观。广泛的公众参与能使战略环境影响评价更准确的估计战略决策对可持续发展的影响，减相关问题和信息被遗漏的可能性，是决策过程更科学、民主。此外，公众参与也是使决策获得公众支持，提高政府决策效率和责任感及公众环境意识的重要途径。公众广泛参与决策是实现可持续发展的一个重要前提，因为环境持续性和公平性存在本质的联系。通过战略环境影响评价扩展决策过程的公众