中外招投标模式的分析与比较.doc

中外招投标模式的分析与比较达峻世界各国政府为了本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等，购买大量的货物、服务和工程，在政府支出中占有很大份额，并在国内经济发展中起着非常重要的作用。一般中央政府采购大约占国内生产总值(GDP)的1015。由于我国经济的特点，政府公共采购和政府投资在国民经济中所占的比重更高。为了最大限度地发挥政府投资效益，招投标制度被引入政府采购活动中，并且在现代经济发展中其地位越发重要。当前正值金融风暴影响全球的关键时期，我国通过加大政府投资以拉动内需，促使经济形势尽快好转。而四万亿政府投资的落实和使用，必须通过招投标程序实施。为保障这些巨额投资的顺利落实和合理使用，必须确保招投标制度的贯彻和执行。本文试图通过比较研究中外招投标制度的差别，分析我国在招投标制度上存在的不足，以期进一步完善和发展。1 国外招标投标模式研究招投标制度在西方国家产生至今已有200年的历史，在世界市场经济国家，招标采购已成为一项事业，尤其在政府公共采购领域，其不断发展和完善，到现在已经形成一套可供借鉴的管理制度。西方发达国家的政府采购中招投标制度从总体上来说是相似的，但各国都有自己的一些特点。本文重点介绍美国、英国招投标模式。11美国的招投标模式111美国公共采购法律体系的构成美国联邦的公共采购法律体系由基本法律和实施规则构成。基本法律主要包括联邦财产与行政服务法、联邦采购政策办公室法等；实施规则主要包括联邦采购规则以及联邦政府各部门制定的部门采购规则。美国各州及州以下的行政区域都根据联邦法律，结合本地特点，制定了具体的法规条文，各有关政府部门又根据这些法规制定可操作性强的实施细则。112美国政府公共采购实行招标制度美国政府公共采购实行招标制度是市场经济竞争机制的一项重要内容。美国政府采购是指美国联邦政府和各级地方政府动用政府预算资金进行采购的行为，采购内容包括货物、服务、以及工程建设项目。目前，美国政府采购的资金一般占GDP的10以上，而实行招标制度可节约资金10左右。美国是世界上最早实行政府采购招标制度的国家之一。早在1761年就颁布了联邦采购法，立法对政府采购进行规范化管理。法律规定政府采购达到一定限额必须招标，其基本原则是：政府采购使用的是纳税人的钱，必须在纳税人的公开监督之下以最经济的方式进行；政府采购所产生的商业机会，必须由纳税人在机会均等的条件下进行公平竞争。113美国招投标制强调完全和公开竞争的原则美国法律规定，政府采购遵循“公开、公平、公正”和诚实信用的原则。政府采购必须向所有人公开规则，平等对待所有供应商，鼓励竞争，并让纳税人和社会公众充分了解采购的过程和规则，使采购程序透明，提高公众对采购过程的信任度。采购方式一般以公开招标方式为主，但在一定条件下采用限制性招标(即邀请招标)、竞争性谈判、议标等方式。每种采购方式均强调采购过程中信息的公开和程序的透明。政府采购采用招标方式的，评标及中标原则是在价格、质量、及时提供产品或服务等方面最大限度地满足招标采购人的要求，坚持使报价最低、责任性最强、最符合招标文件要求的投标人中标。但并不保证最低报价的投标人中标，如投标人被认为以不合理的低价骗取中标或难以完全履行合同的，将被取消中标资格。114对本国产品和企业进行保护美国通过法律对本国产品和企业进行保护。购买美国产品法规定，l0万美元以上的招标采购，必须购买相当比例的美国产品；招标人必须根据法律规定在招标文件中说明给予国内企业(包括在美国登记注册的外国企业)的优惠幅度。有些地方规定除特殊情况外，用于公共目的的货物应使用美国产品。在这种环境下，外国投标商如不在美国当地登记注册，成交的机会相当小。近年来，公开招标方式在美国政府采购中的比重不断缩小(一般只占3040)，邀请招标和竞争性谈判所占的比重在逐渐上升。重要原因之一就是可以规避国民待遇原则和非歧视性的国际公约，为国内企业提供更多机会。115强制招标的范围、限额及操作程序美国各地一般都根据当地经济发展状况，由地方议会对必须招标的范围、限额作出法律规定，并对有关操作程序也作出明确规定。例如：爱尔蒙特市地方法规规定必须招标的限额是25000美元，限额范围内的招标采购由州政府服务总署采购处实施；2500050000美元的采购，投标邀请书须在加州一家主要报刊上公开刊载一周，并连续14天内有效；金额高于50000美元的采购，投标邀请书须在加州一家大报上连续刊载两周，并连续2l天内有效；并且开标必须公开进行。116美国投标企业资信评审制度美国法律规定，凡有意向政府部门提供工程承包、货物或服务的企业，一般应向联邦和地方政府有关部门提出申请登记，政府有关部门按照国家标准局所定标准审查企业有关情况，通过分析评估，对合格企业进行归类和存档，公布合格企业名单。这样就建立了企业信用信息档案制度，也提前集中完成了对投标企业的资格预审。另外，投标人中标后，采购部门的合同官员必须确认该投标人的“负责任性”(即资信情况)，检查投标人按照项目要求履行合同的能力，不仅要考察投标人目前的技术、财务能力，还要考察投标人以往的业绩和信誉情况。117招投标监管体系和投诉机制美国非常重视构建和完善招标采购的监管体系，对政府招标采购实施监督的部门包括：联邦采购规则委员会(负责监督联邦公共采购法律的实施)、政府各部门内设的监察办公室(负责审定本部门的公共采购行为)、国会总审计署办公室(对行政机关的采购和投资计划进行评估和审计，并作为行政复议机关，处理来自投标人的投标异议)、联邦法院(管辖对政府公共采购投标的异议)及联邦索赔法院(对与政府有关的诉讼请求的初审，并审理针对政府合同赔偿请求)。通过这些行政、司法和仲裁措施，有效地保证了法律规则的执行，保障了招投标当事人的权益，并防止可能发生的违法行为，从制度上有效遏制腐败现象的发生。118专业的采购机构和采购队伍美国从联邦政府到各地方政府均设有专事政府采购的机构。本级政府投资项目或政府所需的货物，都必须由政府采购专门机构依法进行，投资和采购立项审批与招标采购的实施管理属同一级政府。如加州政府采购包括三个部门：州政府服务总署采购处、州公共工程处、州运输局，分别负责州政府采购实施监督、市政工程和公共设施的采购、交通建设有关的工程采购。美国联邦政府和地方政府都有专业的招标采购队伍，仅联邦政府就拥有约30000名招标采购专家和约15000名招标采购官员，他们构成美国政府公共采购的组织基础。12英国的招投标模式121英国的招投标法律法规体系英国根据本国实际，颁布了一系列相关文件和操作规程，既有法规性的，也有一般指导性文件，作为政府机构招标采购工程、货物和服务时的参考依据。这主要有： 政府项目承包法规2006(英格兰、威尔士、北爱尔兰)； 公用事业工程承包法规2006(英格兰、威尔士、北爱尔兰)； 政府项目承包法规2006)(苏格兰)； 公用事业工程承包法规2006(苏格兰)。英国对政府和公用事业招标采购项目的管理相对来说是比较严格的，其政府和公用事业项目的界定是：国家各部投资建设项目，地方各级政府投资建设项目，执行特定任务的机构如高等公路局、高等院校等部门投资建设的项目，以及各类发展商投资建设的公用项目等。122英国的招投标监督管理体系英国设有政府商务办公室(Office of Government Commerce，OGC)，是政府采购管理机构，负责公共领域采购活动的监督管理。OGC在全国按行业或部门设立了几十个招标采购机构，进行具体的采购业务。其主要职能有：制定采购标准和规范，监管采购活动及效能；培养有能力的政府采购专业骨干；通过协作提高资金的利用率；在重大项目中充当领导角色：改善政府资产的管理和使用水平。英国高等法院对实施公共项目的主体具有监督权限，能审查公共主体的活动，如审查部委、地方政府和其它公共主体。任何公共主体必须在议会授权的范围内进行活动，法院可以依据具体情况判定公共主体不合法、不合理、程序违规或需要承担信托责任。123英国招投标过程的基本做法英国政府在选择招标代理机构时，尽管要按照DIRECTIVE 2004/18/EC的规定面向欧盟所有成员国公开招标，但通过一些不违反规定的条件设置，最后入围参与竞标的企业全是英国本土的咨询公司。英国的招投标主要有以下程序：(1)发布招标信息。招标信息的公开程度直接决定其竞争性是否充分。欧盟成员国的普遍做法是，招标项目完全公开，招标信息必须在统一的网站上予以发布，任何企业均可无条件获取信息并参与表达意向，通过资格审查的企业均可参与投标。欧盟成员国一般都建有供应商库，在公开发布信息的同时，业主或咨询公司还可以向所掌握的具有良好信誉的企业发送邀请函。在合理情形下，政府当局要尽量拒绝保密条款。(2)编制招标文件。招标文件通常由专业咨询公司完成，在技术和商务条款设定方面要尽可能完善，采购目的和要求必须非常清晰、毫无争议，一旦网上发布，别无回头之路，除非重新发布招标信息。招标文件中评标办法的设定，要进行权重预测和设计，对质量的要求现在越来越重要了。招标文件中没有明确的因素，不得作为评标依据，否则就会引起法律诉讼。为确保编制的招标文件万无一失，通常会引入一个程序，即竞标对话，招标人或咨询公司可以就招标文件的部分关键性条款，与熟知的供应商进行沟通交流。(3)评标定标。所有评标专家均为局外人，与招投标双方没有利害关系，做到客观公正。进入谈判阶段后，招标人只能与首选供应商进行谈判。如果首选供应商不符合要求，将选择排名第2位的投标人，并不得再与落选的投标人谈判。招标人还应尽快将采购程序的结果通知参与者。当投标人提出要求时，招标人应在收到要求后15日内，尽快回复申请人或投标人被拒绝的原因，以及中标人的身份、特点和相对优势等。(4)废标条件。包括犯有组织犯罪、腐败、给欧盟造成伤害的欺骗行为或清洗黑钱等罪行、破产、被接管、被查封、停业，违反某职业或商业规定，其他犯罪行为，严重的职业或商业不良行为，提供信息时有严重欺骗行为等。(5)授标标准。除最大限度地满足招标文件要求外，并需满足以下方面的条件：经济和财务状况；技术和专业能力；雇员的教育程度和专业资格的详细资料；可用工具，生产厂房和技术设备的陈述；可能需要的样品描述和照片；质量保证标准：环保标准。2 中外招投标模式的对比分析目前，我国的招投标制度在法律法规、监管体系、从业人员、采购机构、操作细则等多方面的建设日趋完善，逐步与国际惯例接轨。但是，通过比较，可以看出在以下方面我国招投标模式仍存在差距：21诚信体系建设方面西方发达国家市场经济体系十分发达，市场规律在经济活动中发挥着决定性作用，相应地信用体系也十分健全。企业如果存在不良信用行为，其后果将是十分严重的，甚至会对企业造成毁灭性打击。因而，一般情况下，企业不会铤而走险。企业良好的信用行为，为公平合理的竞争创造了条件，也为政府采购活动提供了良好的环境。然而，我国的信用体系建设非常薄弱，相关法律法规不健全，可操作性差，对企业约束力不足，使违法企业得不到有效追究，守法企业得不到应有的保护和鼓励。目前，建设工程招投标领域围标、串标、违法分包、转包的现象屡禁不止，尽管各级主管部门制定了诸多法律法规，但执行的效果不尽如人意。总体上，企业的违法成本远远低于其守法成本，相当一部分企业对有关法律法规的执行在一些条件下也大打折扣。同时，政府监管力量有限，企业背景复杂、行业潜规则盛行、政府项目责任主体缺位等因素也加大了市场的不规范程度。22招投标社会总成本的控制方面美国、英国咨询代理公司掌握着大量供应商资讯情况，一旦有项目，就从已知大量的供应商中选择若干合适的投标人进行招投标。这样就在一定程度上减少了投标人的数量，减少了招投标社会总成本。我国招投标项目中有60%-80%采用公开招标形式，潜在投标人众多，有的招标人或招标代理机构发售招标文件就能收入数十万元，如果是含有方案设计或标样制作的投标，投标人付出的成本将更大，累计起来的招投标社会总成本相当大，这一点值得深思。23中介组织建设方面在美国、英国等西方国家，市场的规范一是靠市场规律和机制起作用，二是靠中介组织的行业管理起作用，这是发达国家建筑市场比较突出的特点。中介组织在规范市场秩序、信用评价和管理、加强行业自律、促进行业健康发展等方面发挥了极为重要的作用。如有些行业协会建立了信誉度很高的承包商企业名录，并对这些承包商进行分级分专业管理和考核。政府选择承包商时，有时就可以直接参考行业协会的承包商名录。另外，咨询服务等中介组织的总体素质非常高，能够为招标人提供优质而专业的服务。而在我国，中介组织的力量还十分薄弱，有待政府有关部门进一步调整行业协会、中介服务机构的管理和发展思路，为其发展创造更大、更规范的空间。24监管体系建设方面西方发达国家和国际组织不仅重视招标采购法律的制定，同时更加重视招标采购监管体系的建立和完善。从上文看以看出，美国、英国都通过法制手段，建立了完善的招投标监管手段，对于招投标过程的监控，可以通过行政、诉讼、仲裁等手段进行。尤其对于政府投资项目招标人行为的监管，西方国家多以法律手段进行保障，具体表现在：一是坚持招标程序的透明和公正，二是投标人可以通过法律手段对招标人的不法行为进行投诉，三是政府层面通过设立专门机构进行监控。近几年，我国建设工程招投标领域也建立了类似与西方国家的监管体系，投标人可以通过投诉渠道对招标人的不法行为进行制约。但是由于我国建设管理体制的深层原因，以及建设市场的不成熟，监管体系的作用有时并不能完全发挥效果。因此招投标环节出现招标人违法的现象经常发生。25对本国产品的保护方面在招标采购中能否给予国内投标人一定的优惠以达到保护本国产品和企业的目的，是各国采购法律中都涉及到的一个重要而敏感的问题。尽管西方国家的市场经济体系已经十分成熟，各国的经济交往和融合程度十分密切，但是处于对本国经济利益的考虑，无论是美国，还是欧盟，都有对本国、本区域产品、企业保护的措施。美国有专门的购买美国产品法，其中规定：10万美元以上的招标采购，必须购买相当比例的美国产品；招标人在招标文件中必须根据法律规定说明给予国内企业的优惠幅度。欧盟的法律规定，欧盟内的招标采购不得给予发展水平较低的成员国以一定的优惠，但可以在招标竞争以外的其他方面给予支持，如资金转移等，以促进其发展。在统一对外上，欧盟也采取保护政策，法律规定对欧盟成员国的投标人给予一定的优惠，也就是说，对非欧盟成员国的投标人有所限制。不仅如此，美国和欧盟在加入世贸组织的政府采购协议时，都对本国公共采购市场的对外开放做了很多限制。相比而言，我国政府在建设工程，尤其是工业与民用建筑领域，对本国产品、企业的保护仍显不足。例如，在政府投资的很多公共建筑、基础设施中，作为政府投资代表的业主方，经常出于本部门或某些局部利益者的考虑，在工程中要求采用国外品牌、或全进口产品。排除部分技术要求特别高，国内企业完全不能提供符合要求产品的情况外，政府投资工程应当更多的为本国的企业提供更多机会或优惠条件，并应当以法律法规的形式落实对本国企业保护的具体措施。3 加强和完善我国招投标制度的建议31加强信用体系建设其一，应当进一步完善招投标市场管理的有关法律法规，增强其可操作性，为信用体系的建设提供法律法规支撑；其二，建立以政府相关行政管理部门为依托的若干级信用管理体系，力争形成全国信用管理体系网络；其三，实现信用体系与相关管理部门如工商行政管理部门、银行管理部门等的横向联系，对企业不守信的行为进行更广泛的制约；其四，全力营造诚信守法的氛围，弘扬诚信，让不诚信的人和事无立足之地。32培育和发展招投标中介组织，并加强监管与国外咨询行业相比，我国工程咨询业在综合实力方面有着明显差距，存在着总体水平较低、市场竞争环境差、各类工程咨询专业之间缺乏有机联系、从业人员整体素质不高等问题。因此，要强化政府职能部门的监督和引导职能，规范咨询行业市场行为；提高咨询企业以及从业人员整体综合素质，通过诚信、专业的服务树立行业形象；逐步制定和完善咨询行业的约束机制，规范咨询企业和从业人员行为；拓宽咨询企业业务范围和服务对象，构建立体的咨询行业体系；提高企业的核心竞争能力，借鉴国际先进经验，加快与国际接轨的步伐