二系关之障保权人与护保境环论.doc

论环境保护与人权保障之关系二反观我国的情形，宪法第一四三条第二项规定：附着于土地之矿及经济上可供公众利用之天然力，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响，即明白揭示矿产与天然力非属土地所有权范围的意旨。而在一般法律方面，矿业法第一条规定：中华民国领域之矿，均属国有，非依本法取得矿业权，不得探采;同法第三十四条复规定：经济部或省(直辖市)主管机关，认为矿业申请有妨碍公益或无经营之价值时，得不予核准。经济部为探勘矿产调整矿区或调节产销时，得指定某区内之矿，停止接受申请，由此可知，矿产非属人民财产权的范围，从而国家对于矿业权的核给享有广泛的裁量权2828.另水利法第二条规定：水为天然资源，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响;又同法第二十七条第一项规定：水权之取得、设定、移转、变更或消灭，非依本法登记不生效力，亦属适例，可资参照。于此应指出者，有关自然资源的国有化，若于宪法中有所明定时，因具有宪法的授权，故在法律上为此等规范，并不生宪法上的疑义。惟于宪法无明文规定时，立法者能否任意将环境介质从财产权的内涵予以抽离，则有审酌的余地。尤应强调者，自然资源的国有化在宪法权利保障体之中，应属一种例外情形，不宜将之一般化，否则将回到过去警察国家的体制，且可能破坏自由市场的经济体制及企业自由化的基本原则。固然，现代环境政策的发展趋势，系着重于环境资源的操控与管理，并且运用经济学上的原理与方法，尝试将外部成本内部化2929，各种环境特别捐(公课)的运用，即是显著的例证。不过，由于环境介质的特性与影响范围，或有不同，例如是否能把水资源利用的思想，运用到如空气污染或噪音管制等公害防治之下，尚有待研究，故所谓自然资源国有化的构想与实践，宜审慎为之，以免过度影响人民的自由权利。(三)环境刑法与人权保障的关系伴随着环境危机的日益升高(例如林肯大郡事件、瑞伯台风所揭露的山坡地滥垦问题等)，各方主张以刑法严惩环境破坏行为的呼声也愈来愈高，以刑罚作为环境保护的手段，特别是在加重刑责与扩大处罚要件方面，已成为今日环境政策与立法的重要议题，而在环保实务上，刑事制裁手段确实也发挥一定程度的功能。以美国为例，近几年来，在环保行政官员、检察官及法院的严格执法之下，已经对污染者产生极大的遏阻作用，特别是针对大公司经营者或负责人的处罚，已对许多业者产生示警作用，进而促使公司内部经营方式的改变3030.环境刑法在环境保护工作上固然有其功能，惟吾人于此所关心的问题则是，环境污染行为的入罪化与基本权利保障范围的确认处于何种关系?从刑事犯罪行为的社会非难性以言，若干重大的犯罪行为(例如杀人)，或许可以自始排除于自由权的范围之外，从而此类犯罪行为的构成要件规定，并非属于基本权利的限制，此种看法或可援引自然法上的原罪概念，以为依据。不过，由于刑法对于法益的保护，随着历史、社会的变迁时有所变，故从刑法的历史发展以观，人们尚难指出所谓犯罪的核心要件，是以，所谓原始犯罪的概念自不宜随意援引，尤其是在环境刑法方面，容有部分犯罪行为系属抽象的危险犯、纯粹行政不法的处罚或是诸多细琐事项的入罪化，据此而言，对环境造成负担的犯罪行为，是否可自始从基本权利的保障范围予以抽离，诚难遽下断言3131.因此，立法者固然可以透过刑法的规定，将若干与环境破坏有关的行为界定为对社会或团体有害的行为，从而使其不再受到基本权利的保障。不过，此等行为并非自始不受宪法保障，故立法者在将此等行为入罪化时，是否合乎刑法最后手段性的原则，仍应从比例原则等法治国原则的角度予以审究3232.其次须指出者，在自然生态环境迭受破坏的今日，环境刑法(即各环保法规中的刑责规定)确有增补的需要，不过，此种发展必须注意到刑事政策上除罪化(Entkriminalisierung)的趋势，避免与国家应尽少以刑法手段干涉人民生活领域的趋势有所违背。盖环境刑法作为最后手段(ultima ratio)的原则不仅只是政治上的诉求，尚且是法律上具有拘束力的选择准据，在多种可能的执行手段中，应择取对人民侵害最少的方式。毕竟扩大刑法以作为保护公共利益的手段，无疑是对人民个人自由保障的一种跌停讯号(Basisse-Signal)，刑法扩张的结果，虽然寓有保护个人权益的作用，但同时也存有危及个人自由的可能，不可不慎3333.三、环境保护与基本权利的限制如上所述，基本权利本身既未含有一般性的环境义务，则国家在从事环境保护措施时，如干预人民的自由或权利者，即属对人民基本权利的限制，须合乎法律保留原则的旨趣，且须受到比例原则的制约，始合乎法治国的理念与原则。换言之，为了保护环境利益，固然可以限制某些影响环境的经济活动，但所使用的手段必须适合、必要且合乎比例，此等标准一般统称为过度禁止原则(berma?verbot)，盖基本权利乃人民向国家要求自由的表征，其仅能于维护公益所必要的范围内，始能为公权力所限制，故比例原则可谓是源自基本权利的本质内涵，是以，立法者于规范基本权利时，无论在保护法益的选择或限制手段的使用等方面，均须受到宪法的拘束。准此以言，国家在从事环保措施时，如限制人民的基本权利，须考量基本权利的属性、保护法益、环境危害发生的可能性与损害的程度等因素，而不是对人民的自由权利作全盘性的管制，以兼顾环境保护与权利保障的意旨3434.兹分数点说明如下：首先，国家的环境政策，一如其它的国家政策，均需受到法治国原则的拘束，特别是以保障基本权利本旨的法律保留原则。一般而言，国家制定法律与命令，课予人民一定的环保义务，乃属典型的干预行为，应有法律保留原则的适用，自无疑义。惟因环境保护事项富有浓厚科技关连，且涉及大量信息的掌握，故立法者往往无法于法律中详为规定，从而在环境法规中充斥不确定法律概念与裁量规定，自可理解3535，而立法者必须将若干细节规定授权行政机关为之，更是环境法律的特色所在，惟无论如何，授权的目的、范围及内容必须具体明确，始符合法律保留原则的意旨3636.此外，行政机关依法律授权所订定的行政命令，亦不得抵触法律授权的意旨或增加法律所无之限制，更不待言3737.以空气污染防制费的征收为例，空污费的征收显然是对人民权利的一种侵害，因此，必须有法律的依据，始能为之，此乃是现代民主法治国家的基本原则。依据1992年2月1日总统公布之空气污染防制法第十条规定，空污费系依污染源排放空气污染物之种类及排放量而计算征收之，而有关征收之污染源类别及收费办法，则授权中央主管机关(环保署)会商有关机关订定之。环保署乃于1995年3月23日以(84)环署空字第一四一六号令发布空气污染防制费收费办法，并自同年7月1日起随油(燃煤)开征空污费。由于空污法第十条第一项明白规定应依排放空气污染物之种类及排放数量，订定不同收费标准征收空污费，而所谓随油征收方式却是以油料使用者为基准，其是否抵触母法授权得意旨，不无疑问3838.对于此项疑义，司法院大法官着有释字第四二六号解释谓：空气污染防制法所防制者为排放空气污染物之各类污染源，包括装置于公私场所之固定污染源及机动车辆排放污染物所形成之移动污染源，此观该法第八条、第二十三条至第二十七条相关条文甚明。上开收费办法第四条规定按移动物染源之排放量所使用油(燃)料之数量征收费用，与法律授权意旨无违，于宪法亦无抵触。惟主管机关自中华民国八十四年七月一日起仅就油(燃)料征收，而未及固定污染源所排放之其它污染物，显已违背公课公平负担之原则，有关机关应迅予检讨改进，并此指明3939.此号解释明白指出随油征收方式显已违背公课公平负担之原则，却仅作有关机关应迅予检讨改进的警告性解释，是否妥适，颇值商榷4040.其次，就各该相关基本权利的内涵保护而言，为环境保护而对人民财产权有所限制，事所常有，例如限制人民开采矿石，或将某一地区划为保护区，限制或禁止其使用。于此情形，除应基于所谓存续保障或现状保障(Bestandsgarantie)的意旨，尽可能维持财产权现有的状态，避免使财产权受到国家恣意的剥夺或限制外4141，尚应基于所谓价值保障(Wertgarantie)的意旨，对财产权的剥夺或过度限制，予以适当的补偿，以填补财产价值所受之损失4242.又为保护环境而限制污染性设施的设置，因属对人民职业自由(工作权)的限制，故其限制的理由与强度，应视个别情形而有所区别，例如对于设厂条件的限制，系属一种职业执行的限制，类此限制若非出于恣意，且基于合乎理性的衡量，即属合宪。反之，法律如规定某类污染设施应专属于国家经营(Monopolisierung)，则构成职业选择自由的限制，须有重大公益上的理由，始得为之4343.最后，国家的保护环境措施，除对污染行为予以禁止或限制外，尚且采取诸多监控措施(berwachungsma-nahmen)或对产品进行检查措施等，于此情形，即可能涉及人民信息保护的问题，特别是有关营业秘密保护的问题，如何在环境保护与信息保护之间获得一定的平衡，亦有深入研究的必要4444.四、环境保护与人权保障的依存与互利关系根据以上的分析，可知人权保障与环境保护之间似乎存在着结构性的冲突与对立。不过，吾人若进一步观察，则可发现环境保护与人权保障之间，并非如想象中全然处于对立与冲突的局面。按传统学说将国家的要素分为人民、主权与土地，其中土地要素在过去是国家权力的表征，主权者无不设法增加国家的版图。然而，在环境逐渐恶化的今日，土地要素的意义应已不再是国家版图的大小，而应是一个纯净、适合人类生存的环境。环境保护可谓是现代国家所应担负的主要任务之一，国家若无法善尽此项职责，将失去其存在的基础及正当性。换言之，国家的任务从传统维护内国和平的警察国家，到近代保障人民自由的法治国家，以至现代实现社会正义的给付国家(社会国家、福利国家)，更应进阶为保障人类生存的环境国家4545.而从基本权利保障的观点以言，国家从事环境保护的工作，基本上乃是确保人民行使基本权利的客观基础，盖在一个遭受破坏、不适生存的环境中，人民即使享有自由权，亦无从行使，就此而言，环境保护与人权保障应处于互蒙其利，甚至是互为依存的关系。大体言之，环境保护与人权保障之间至少在两方面具有依存与互利的关系。首先，环境保护可以作为实现人权保障的方法，因为一个受到破坏的环境，势必直接危及人类生存权、健康权或财产权，是以，建立一个可靠且有效的环境保护机制与体系，将可确保当代及未来世代人类的福祉，包括依靠自然资源的原住民族与少数民族。从各该环保法规的立法目的予以观察，即可明了此种关系。例如空气污染防制法第一条规定：为防制空气污染，维护国民健康、生活环境，以提高生活品质，特制定本法。，水污染防治法第一条规定：为防治水污染，确保水资源之清洁，以维护生态体系，改善生活环境，增进国民健康，特制定本法。，类此规定甚多，不一而足4646.由此可知，环境法规的主要部分系在保护人民的生命、身体及财产，确保人民行使基本权利的前提要件。相对而言，人权的保障则是实现生态保育与环境保护终极目标的有效手段，盖人民的基本权利，诸如政治上的人权或经济文化上的权利，若能确实予以保障，则必可构筑出一个较能尊重与关心环境保护的社会及政治秩序。特别是环境保护固然是国家的主要任务之一，惟并非专属于国家的工作，从基本权利的角度以言，国家对于人民自发性的环保活动，不得恣意限制，于若干个别情形，国家甚至应让诸人民从事环保措施。诸如：基于宪法保障言论自由的意旨，人民得发表或散布与环境保护有关的意见;基于宪法保障结社自由的意旨，人民得组成环保团体，以从事环保活动;基于宪法保障集会自由的精神，于若干环境污染事件发生时，人民得藉由集会、游行的方式，表达意见或提出诉求4747;基于宪法保障财产权与工作权的旨趣，人民得经营废弃物清理的事业等。又国家在履行环境保护任务时，除应积极为必要的保护措施外，应尽可能活用民间环保的资源与力量，例如环工技师及环境专责人员的设置，亦属宪法所保障的工作权与环境保护互蒙其利之例，以上所举权利的限制，亦应遵守法治国原则，非国家所得任意限制者4848.参、环境基本权的意义与可能内涵一、概说吾人若从国家实施环境保护措施的角度予以观察，则受环境保护措施规范的相对人而言，乃属对其权利的一种限制，因而呈现环境保护与人权保障的冲突状态。不过，如前所述，环境保护与人权保障之间，亦存有互利的关系，而有相互调和的空间，是以，若能进一步发展出享有健全环境的权利，并透过法律制度持续予以贯彻，则将更能使人权保障与环境保护相得益彰。就此观点而言，经常可见以环境基本权或环境权(environmental rights)作为论述与诉求的重点，甚至有主张在宪法中加以明定者4949.环境权的主张在环境保护的诉求上，固然有其意义，不过，由于此一概念的内涵仍有未明，特别是其在宪法基本权利体系中的地位如何，容有厘清的必要。盖权利者，至少包含权利主体、保护客体与主张对象三个面向，而环境权所要保障者，是否以环境作为保护的客体(环境介质)?还是以人为保护对象(财产或健康)?环境权的权利主体究竟是人本身，还是环境(包括动植物)?环境权的主张对象，是否为所有的国家权力，包括立法、行政、司法三权，还是仅针对立法者?由此可见，环境权的权利属性究竟为何，其法律上的意义如何?乃是环境权论者所必须面对的问题5050.以下乃以基本权利的功能为基础，分别从防御权、给付请求权、保护请求权及程序权等四个面向，分析环境基本权的意义与可能内涵，希望藉此区别性的观察，能有助于问题的了解与厘清。二、环境权作为一种防御权自人权的发展历史予以观察，基本权利最初的作用在于对抗国家权力，以国家之不作为为主要诉求目标，希望能藉此确保人民之自由与财产免于受到国家的侵犯，并创设一个不受国家干预的自由空间，故基本权利乃是一种免于国家干涉的自由，就此而言，基本权利可谓具有防御功能。基于基本权利的防御功能，人民对于国家违法侵害基本权利之任何行为，均得透过法律途径(特别是司法途径)予以排除。此外，人民的权利如因国家行为而受有损害时，尚得向国家请求赔偿或回复原状。吾人若将环境权当作一种防御权，使其具有防御作用，则人民可以据此权利对抗来自国家(或由国家所引起)的环境破坏行为，例如公有航空器所造成的噪音。换言之，国家若以高权行为直接引起环境之破坏，人民得以基本权利直接予以对抗并排除之，就此而言，国家负有不作为义务(Unterlassungspflichten)5151.国家若违反此项义务，人民可以请求排除之5252;如因此而生有损害或损失者，则可分别请求国家赔偿及损失补偿5353.反之，环境的破坏若非直接出自国家的高权行为，例如国家疏于注意而核发有害环境的营业许可，或对于污染性的设施疏于监督时，对于此类可以归咎于国家的环境破坏，得否以基本权利予以对抗，在学说及实务上素有争议5454.在理论建构上，有学者主张可以将被许可的环境破坏行为视同为国家行为，而使相关人民得以主张基本权利上的防御权5555.不过，国家的许可行为与人民权利之间的关连性，仍有待进一步的厘清，故此种论证方法，难期周全。较无疑问的说法是，法律中有关污染设施设立许可的规定，寓有保护第三人权利(特别是邻人)的功能，国家机关如疏于执行该等规定，例如违法核发排放执照，或对于未经许可的工厂怠于执行取缔工作，致第三人权利遭受危害者，该第三人即可循第三人诉讼(邻人诉讼)途径，诉请撤销违法处分，就此而言，即属基本权利防御功能的体现，从而国家负有不得违法核发许可的义务。至于人民得否请求国家机关对于违法的污染或破坏行为采取必要措施，则涉及保护请求权的问题，详如后述。三、环境权作为一种给付请求权在宪法基本权利理论中，所谓给付请求权者，系指请求国家为一定行为的权利，其通常又可区分为原始给付请求权(origin?re Leistungsrechte)与派生给付请求权(derivative Leistungsrechte)，前者系指人民得请求国家积极创设或提供一定的给付或设施;后者则指人民得分享国家现有的给付或资源，故又称为分享权(Teilhaberechte)。一般而言，人民有分享国家资源的权利，固无疑问，但其重点则在人民有请求国家公平给付，或平等利用国家资源的权利，亦即本于平等权而有所主张。至于原始权部分，则因事涉国家财政能力、国家资源之运用以及社会利益之调整等诸多因素，故除非属于人民生存之最低限度保障，人民对之有积极的请求权外，应属立法者自由形成的范围。就环境议题而言，可资考量的问题是，人民是否享有请求国家给付(适合生存环境)的权利?基本上，吾人若循上述基本权利理论的一般见解，应可推得人民原则上并未享有请求国家创设一定环境条件的权利5656.另关于人民请求国家为一定的资金补助，以挹注人民的环保活动，亦因涉及国家财政能力、国家资源的运用以及社会利益的调整等多项因素，而难以构成环境权的必要内涵5757.而在分享权方面，凡是由国家管理或经营的自然资源或环境生态，人民应有平等参与及利用的权利，例如国家所规划的国家公园区域，人民享有进入的权利，此种权利在强调生活品质与生存尊严的今天，尤具意义。惟须指出者，人民所享有的平等利用自然资源的权利，往往与环境保护之间处于一种冲突紧张的关系，因此，国家于资源规划与分配时，应将环境利益考量在内，作合理的调配。例如水资源乃属国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响，于此范围内，人民享有平等利用水资源的权利，不过，水资源的利用同时是天然资源的耗费，故国家核发水权时，应兼顾水资源保护与人民用水利益，作合理的调配5858.又矿产属于国家所有，人民虽享有公平探采的权利，惟因矿产的开采对于自然资源与生态，破坏力极大，故国家在核发矿业权时，尤应考量环境保护利益，特别是当矿区位于国家公园区域时，主管机关核发矿业权的裁量权，于一定条件下可能收缩至零，因而发生不得核发矿业权的结果5959.四、环境权作为一种保护请求权基本权利具有防御功能与给付功能，有如前述，此二项功能的共同特征俱为权利性质，而