城市化进程中我国农村劳动力流动与就业政策选择.doc

城市化进程中我国农村劳动力流动与就业政策选择收稿日期:2010-05-20作者简介:莫起升(1960-),男,河南商水人,副教授,从事行政法研究。2010年第5期(总第156期)理论探讨THEORETICAL INVESTIGATIONNo5,2010GeneralNo156城市化进程中我国农村劳动力流动与就业政策选择莫起升(河南大学法学院,河南开封475001)摘要:城市化进程是一把“双刃剑”,既给农民自身的发展带来了前所未有的机遇,但因我国农村劳动力流动与就业制度的不完善,又给农民的流动与就业带来诸多困难和问题。从长远讲,城市化能够实现农村城市化、农民市民化、农业现代化;积极推进城市化也能解决长期困扰我国社会发展的失地农民就业问题。但也必须克服城乡间体制、制度性壁垒和政策缺陷,完善农村劳动力流动与就业制度,解决农民自身的思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应问题。关键词:城市化;农民;就业政策;城乡分割;教育培训中图分类号:F241.4文献标志码:A文章编号:1000-8594(2010)05-0071-04诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾说,21世纪对全人类最具影响的两件大事,一个是新技术革命,另一个则是中国的城市化。城市化进程是一把“双刃剑”,它既给农民自身的发展带来前所未有的机遇,但也因我国农村劳动力流动与就业制度的不完善,又给农民的流动与就业带来诸多困难和问题。从长远讲,城市化能够实现农村城市化、农民市民化、农业现代化;积极推进城市化能够解决长期困扰我国社会发展的失地农民就业问题。但由于城乡间体制、制度的长期壁垒和政策上的缺陷,农村劳动力流动与就业制度的不完善,以及农民自身的思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应,又面临着巨大的角色冲突,承受着由社会转型和利益结构调整所带来的阵痛。各种冲突与矛盾,已成为当前加快城乡一体化进程亟待解决的重大问题。本文拟就此问题,作以探索性研究。一、突破城乡分割的壁垒城乡分立的二元结构严重影响了我国市场经济的发展,制约着农村生产要素的自由流动,亦影响了我国农村的发展,成为社会稳定的重要隐患。对此,必须有清醒的认识。要建构城乡一体化的有效体制机制,就必须首先突破城乡分割的制度性壁垒。1改革城乡二元化户籍管理制度。户籍管理制度是中国特色社会经济和人口身份管理制度,对劳动力市场的形成及劳工关系的调整有着重要的影响。目前,我国虽然正在进行户籍制度改革,但尚处于初级阶段,它与形成全国城乡统一的劳动力市场需要相距甚远。我国户籍制度改革的核心是:由现行的城乡分割的二元户籍制度,过渡到城乡统一的一元户籍制度,打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限,剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别,真正实现城、乡居民在发展机会上的平等,获得统一的社会身份1。户籍制度改革后,户籍只承担对人口的社会管理职能,不再与特定的社会经济利益粘连在一起。建立新的人口登记和管理制度,对人口实行开放式管理,即任何人无论是从乡村迁移到城市,还是从一个城市迁移到另一个城市,或从一个农村区域迁移到另一个农村区域,以及从城市迁移到乡村,只要符合一定的条件和要求(如有稳定的收入来源,居住时间达到一定年限等),就应该依法获得暂住户口或常住户口,并依法享有相应的权利,承担相应的义务。目前,国家七部委城乡统筹就业的试点工作已在中部地区展开,如堰城、浏阳等地。政府出台的城乡统筹就业暂行规定,取消了投资、就业、保险、购房、教育等方面的户口限制;嘉禾、邓州两地作为扶持返乡创业试点区,政府部门、企业主、职工、农民已感觉不到户口的限制。近年来,不少专家学者呼吁,人应该拥有自由迁徙权,“将迁徙自由重新写入宪71法”;迁徙自由是基本人权,应从政策层面引向法律层面,从一般法律层面引向宪法层面,为取消一系列歧视农村转移劳动力的政策奠定基础,使没有本地户口的劳动者的社会经济权利得以保障,从根本上变革我国二元分割的户籍制度。户籍制度的“破”与“立”,是城乡利益关系的一次根本性调整,是农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城市集聚的过程,是我国社会经济体制的重大变革。只有将“增加一个城市人口,财政背上一个包袱”转变为“增加一个城市人口,城市就增加一份经济实力”2,我国的户籍制度改革才能水到渠成,取得实质性的进展。2建立城乡统一的劳动力市场。由于我国在就业市场上对城市劳动者实行的是正规劳动合同、人事档案、下岗证、失业证等,而对农村劳动者实行就业许可证、流动就业卡、计划生育证、暂住证等不同的管理制度,使得农村劳动力在就业市场得不到公平的待遇。城、乡就业制度的二元性,使劳动力要素流动的栅栏难以拆除。2001年,国家劳动和社会保障部已开始在江苏常熟等城市进行“城乡统筹就业”试点工作,取得了很大的成效,统筹城乡就业的基本原则已确立,一些方法日趋成熟,新体制的框架已经勾勒出来。常熟等试点城市形成的统一的城乡就业准入政策、统一的城乡就业信息网络、统一的城乡就业促进服务、统一的城乡就业技能培训等,构成了统筹城乡就业体制的基本原则、基本内容、基本功能。其“统一”的核心,在于为城镇劳动力和农村劳动力的就业提供了同等的环境、条件、标准、服务,建立起城乡劳动力就业的统筹新体制3。目前,我国进入城市和发达地区就业的农村劳动力近1亿人,他们在劳动力市场与城镇下岗人员展开就业竞争,其中一部分在城市中生存下来,有的还发展得很好。但是,流动到城市的农村劳动力90%以上是非正规就业,无法参加社会保险或用工单位不与其签订正规的劳动合同,这意味着与就业紧密相关的社会保障成了“二律背反”,某种意义上两者开始走向对立面。非正规就业部门节省了正规就业部门的边际福利,如养老保险金(2%)、医疗保险金(1%)、住房公积金(5%)、失业保险金(1%)和工会费用(2%),此五项合计相当于工资总额的,42%4大大降低了非正规就业部门的成本。但劳动者的权益,尤其是其社会保障权益难以实现,成为摆在面前的一个“两难”选择。农村流动人口迫切需要的社会保障依次是:工伤、医疗、失业、子女入学,最后才是“高门槛”的养老保险,改变过去那种“先养老、后医疗”的不切合实际的社会保障办法,是统筹城乡就业亟待解决的问题。为此,政府应通过互联网建立输入地与输出地的劳务协作关系,引导农民工由自发无序流动,到有组织的有序流动;从对农民工的粗放管理或“另册管理”,到“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的精细管理;建立起劳务协作、就业服务、重点监控等有效的管理服务制度体系;发挥政府在信息导向、管理服务方面的职能作用。3发展劳动密集型的第三产业。饮食业、服务业等传统行业具有人均就业费用低、就业容量大、易于创造新的就业机会等优势。发展中国家的工业从一开始便接受了资本密集程度较高的技术,吸收劳动力的潜力受到限制,而第三产业直接吸收农业劳动力的能力则大大增强。绕过第二产业直接把劳动力从第一产业转移到第三产业中就业,是发展中国家农村劳动力转移的一大特点,即劳动力的“跳跃式转移”。我国在“九五”期间的19982000年间,第三产业就业增长率分别为165%、165%和305%,远高于其他产业。2000年末第三产业从业人员达到19 566万人,比重为275%,分别比1995年增加了2 715万人和提高了27个百分点,第三产业成为吸纳新增劳动力的主要渠道。但与工业化国家相比,我国的第三产业劳动力就业份额仍然偏低,第三产业就业的滞后,是导致非农就业结构偏差、城市化发展滞后的重要原因。因此,加大劳动力在第三产业中的就业容量,将有利于大幅度提升我国的城市化水平。4扶持以劳动密集型为主的出口贸易。我国劳动力资源占世界总数的1/4,形成了劳动力密集型产品出口的较大优势。创造就业机会与扩大产品出口密切相关,能有效地拓展中国的就业空间。由于我国农产品没有形成“从田间到餐桌”完整的农业产业链条,制约了农民的增收,如价值1元的农产品经过加工处理后,在美国可增值372元,我国仅为038元;世界发达国家农产品加工产值与农业产值之比大都在2371以上,而我国只有0431;发达国家的水果商品化处理量几乎达到10%,而我国商品化处理不到1%,仅此一项,蔬菜、水果因缺乏保鲜设备每年损失800多亿元,缺乏在国际市场上的竞争力。当前,我国在蔬菜、水果、畜业产品上的优势较大,国家应出台相关政策,积极扶持这些优质高效的劳动密集型农业,延长农业的产业链条,拓宽农民在农产品出口方面的就业渠道。二、推进多元化城市战略城市化和城镇化的提法其实质一样,都是指大量农业人口向非农产业转移,变农业人口为城镇人口,实现农村劳动力充分就业的战略目标。城市化的“城市”,包括具有城市功能的小城镇;城镇化的“镇”,应是经济中心的小型城市。目前,一些小城镇已经发育成为小城市,还有不少已具有了小城市的雏形,在地区经济发展中发挥着重要作用,可以视其为城市化的末稍和延伸。据测算,若在2001至2015年间,每年提高一个百分点的城镇化速度,将转移出25亿农村人口,按72目前城镇人口消费支出水平测算,即可增加6 000多亿元的消费需求。而转出25亿农业人口,对继续从事农业生产的农民来说,则意味着增加30%的总收入;若用于消费,将增加5 000多亿元的消费需求,可带动消费支出11万亿元以上,平均每年700多亿元,并为GDP的增长率贡献085个百分点。中国是发展中的大国,区域之间的自然差距、经济社会条件各异,不能采取整齐划一的城市化模式。应按照比较优势的原则,根据不同区位资源条件、人口规模和经济发展水平,把发展特大城市、大城市、中等城市和有重点的发展小城市(镇)有机结合起来。在推进城镇化进程中一定要遵循客观规律,注重大、中、小城市和小城镇的协调发展,在规模结构上要逐渐形成合理的比例关系,建立优势互补的城镇化体系,即分步骤、按阶段、有计划地进行,在前十年(20012010年)全国城镇化水平平均达到45%以上,使城镇居民达到64亿左右;后十年(20102020年)全国城镇化水平再增加9个百分点,达到60%以上。城乡劳动力的非正规就业,是我国未来1015年就业模式的基本走向。非正规就业的概念最早由国际劳工组织于20世纪70年代初提出。我国学者依据国情对非正规部门和非正规就业作了如下定义:“非正规部门”主要是指在依法设立的独立法人单位(企事业单位、政府机构或社会团体与组织)之外的规模很小的经营单位。而“非正规就业”主要是指广泛存在于非正规部门和正规部门中的,有别于传统典型就业形式,包括非正规部门里的各种就业门类和正规部门里的非正规就业。发展中国家非正规就业比例的迅速增长,源于大量低素质劳动力的供给过剩,他们由于进入正规部门就业障碍很大,所以选择了劳动技能要求较低、资金投入较少、经营条件要求简单、经营方式灵活的非正规部门就业。在非洲,城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的60%以上;拉美国家和部分亚洲国家的非正规部门就业人员,也占了城市就业总人数的40%60%;拉美国家在90年代初,83%的新就业岗位是由非正规部门提供的。此外,在发达国家中,人们在物质生活相对有保证的情况下,为了追求新的就业方式与生活方式,也选择在非正规部门就业,如荷兰,非正规就业比重已经达到了90%以上5。从发展中国家与发达国家非正规就业发展趋势看,非正规就业不仅仅是解决经济发展过程中严重的就业压力的重要途径,也是未来工作方式转变的重要趋势。据估计,当今世界各国非正规部门的产出占国内生产总值中的比重在3%5%。我国的国情是人口众多,农村人口庞大,大量农村剩余劳动力沉积,低素质劳动力长期供大于求。第五次全国人口普查显示,在农村劳动力流动就业人口中,具有初中文化程度的比例最高,达到522%;具有小学文化程度的为242%;具有高中及其以上文化程度的仅占133%;而不识字的占到了103%。可见,农村流动劳动力受教育程度在整体上远远低于城镇居民,其就业竞争力也就相对低于城镇人口,因此,农村剩余劳动力进入就业门槛相对低的非正规部门就业已成为必然趋势。目前,我国非正规就业方式,以江苏省南通市为例,主要就业在以下领域:一是建筑业,且占比例最大。二是城市社区服务业,如社区生活服务、家政服务等。三是公益性服务业,如城市清洁卫生、保安、绿化养护等。四是配套服务业,主要是加工制造业的配套服务,如零配件生产、包装盒生产等。五是正规部门中的后勤及其他服务项目。六是商业服务业,如小商店、小饭店、固定摊贩、发廊等。七是社会中介及文化科技服务业,如律师、外贸、房地产咨询服务等。在非正规就业方式中,非正规就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散。如正规单位使用的临时工、季节工、钟点工等很多没有签订正规的劳动合同,随时可能被中止就业;有些非正规就业者同时是几个单位的临时工、钟点工,存在多重劳动关系;而个体户、自由职业者等自雇非正规就业人员,根本没有劳动关系权利义务相对人;有的与用工单位订立口头约定或书面协议确定劳动关系,而有的与用工单位没有建立任何劳动关系协议。江苏省南通市城市调查队的调查显示,签订劳动合同的非正规就业者只占调查总数的1026%。正是由于劳动合同的缺失,很多中小型企业逃避为职工缴纳社会保险的义务,就业者普遍缺乏社会保障,尤其是劳动密集型的企业更倾向于使用“招之即来、挥之即去”的就业人员。这就使就业者的合法权益得不到有效保障,无法摆脱“低技能、低收入”的困境。我国的非正规就业形势正在加速发展,但就业模式转变的速度远远滞后于总体经济结构调整的速度。为此,我们应依据国情,尽快建立促进非正规部门就业的法律体系。如制定促进非正规部门就业法,其内容主要包括:(1)目标和方针;(2)宏观管理措施;(3)经济调控手段;(4)职业介绍、职业指导和就业培训;(5)特殊地区、特殊产业、特殊劳动者的优惠措施;(6)对劳动者在非正规部门就业中的保护、支持和鼓励;(7)对非正规部门雇主行为的限制措施;等。三、构建多元化教育培训模式解决农民就业问题,不能仅从用人单位角度调整,还要加大对农民教育培训政策的扶持力度,提高农民自身素质。实现农民由被动就业到主动就业,从而实现根本上解决农民有序的流动和更富有价值的劳动。1制订农民流动就业培训计划。在七年内对73拟转移的6 000万农村劳动力开展职业技术教育和职业技能培训,提高其整体素质和就业能力。对20072010年间转移到非农产业和城镇就业的1 000万农村劳动力,开展转移就业的引导性培训和职业技能培训,对已在非农产业就业岗位的5 000万农民工进行岗位培训;对拟在2010年以后向非农产业和城镇转移的5 000万农村劳动力开展引导性培训,并对其中的3 000万人开展职业技能培训。同时,对已进入非农产业就业的两亿多农民工有计划地开展岗位培训。2构建农民流动就业培训的新模式。在办学模式上,实行产学合作、订单式培养。例如,浙江省总结了四种校企成功合作的模式:一是“依托企业,产教结合”;二是“强强合作,优势互补”;三是“依托区域优势,与企业群合作办学”;四是组建大型的校企合作的职教集团。再如,江苏省建设了50个农业类学校示范基地,改变过去“教室里插秧、黑板上种田”模式,建立起“做给农民看、带着农民干、帮助农民赚”的新模式。在办学学制上,实行弹性学制。即可以是学校+企业、学校+实训基地或农村+城市,也可以是西部+东部,没有结业时间限制,但最后一年必须搞实训。把社会各方面的优质资源整合起来,更好地为农民转移就业培训服务,如四川联合经济学校在沿海设立了六个办事处,专门找劳务订单,进行就业服务,构建农村劳动力流动就业培训的新模式。3创建农民流动就业培训的品牌。坚持以“品牌建设促劳务基地建设”的原则,通过品牌的创建提高培训机构的培训水平和档次。一是加强对乡镇劳务输出业务的指导和工作人员培训。乡镇劳动保障事务要健全管理措施,完善运作机制,承办好劳务输出各项具体工作。同时,摸清底数,掌握本区域返乡农民工、劳动力资源状况和外出务工人员分布情况,建立起政府统一的劳务输出人力资源库。二是建立以建筑、电车、制衣、电脑、玻纤、财会、旅游等就业人员为主要培训对象的培训服务机构和实训基地,购置培训设备,聘请有资质的专业培训人员,做好培训服务机构的基础工作。三是坚持以市场需求专业培训为原则,提高培训质量,增强培训的针对性及实用性。四是实行培训资质认证制度,考核合格颁发合格证书或执业资格证书,不合格人员经再次培训直至合格,实现从业人员素质的整体提升。五是加强法律知识、职业道德和外出务工基本常识教育。六是实行灵活多样的培训形式。培训期限以短期为主,长短结合。培训形式要充分考虑到城乡劳动者的实际情况,采取全日制、半日制、学时制、业余制等灵活多样的方式;也可利用广播、电视等现代化教学手段,城乡结合,就近办班;也可实行流动培训,哪里有培训需要就到哪里培训,实行上门培训服务。关于对农户抽样调查的统计数据表明,农村流动就业劳动力寄带回的现金数量与其受教育程度之间呈高度线性正关联。四川有“川建工”、“川厨师”、“川妹子”等品牌;陕西有“米脂家政”、“蓝田厨师”、“杨凌农科”、“秦巴茶艺”和“渭北技工”等品牌。这些品牌,提高了当地劳动力流动就业的竞争力,促进了农村剩余劳动力的流动就业,开辟了智力扶贫的新途径。可以初步推断,农村转移劳动力的人力资本对劳动报酬的影响已经越来越明显。4整合培训资源,打造以返乡农民工为主体的创业培训体系。2008年全球爆发金融危机以来,经济增长速度明显放缓,就业矛盾更加突出。当前国内经济虽有回升迹象,但在农民工返乡滞留、城