市区镇改街、村改居后加快与城市接轨的对策研究.doc

市区镇改街、村改居后加快与城市接轨的对策研究 信息来源：宁波农经网 作者：zpcroc 发布时间： 2003-12-22 14:45:00 查阅次数：3783 【文字 大 中 小】【收藏】【打印】【关闭窗口】 保护视力色： 改革开放以来，为加快城市化步伐，全市陆续对一些符合设置居、街要求的村镇进行了镇改街、村改居的改革（简称“两改”，）取得了明显的成效。但是，由村镇演变为城区，一般都带有较重的乡村色彩，与现代化城区相比还有相当距离。改革后的镇、村都不同程度存在着各种问题和矛盾，有些矛盾还比较尖锐。通过典型调查和重点剖析，研究认为：“两改”后出现的各种问题和矛盾，是主观和客观、历史和现实因素的综合反映，必须坚持统筹发展的要求，采取针对性政策措施加以解决，以加快与城市接轨的步伐。 一、市区镇改街、村改居基本情况与特点 “九五”期间，在省第十次党代会精神指引下，宁波加快城镇化进程，开始了以行政区划调整为主要内容的“两改”的前期准备。进入新世纪，宁波市“两改”工作大规模展开，从2001年6月份起到2003年8月止，全市由原来的149个乡镇、16个街道，调整为100个乡镇、47个街道；共撤消49个乡镇和1101个建制村，新设立了31个街道。目前宁波“两改”工作已处于起步到快速发展阶段，但各区发展不平衡。具体说来有三种情况：第一类起步早，覆盖面广，进展快，这部分主要是村级经济基础比较好，自改革开放以来一直承受宁波经济快速发展辐射的近郊农村。如江东区的福明街道、海曙区的段塘街道、镇海区的骆驼街道和招宝山街道等都具有代表性。第二类“两改”工作已经开始，但还有大量工作需要进一步开展，这主要有北仑区的新矸街道、大矸街道、鄞州区的梅墟街道、钟公庙街道和石矸街道、东钱湖旅游开发区等。第三类“两改”工作处于规划准备阶段。这主要是江北区，由于受地理环境、开发时机、火车北站、驻军用地和军用设施等多种因素的制约，目前正处于改革的前期准备和规划阶段。 在改革的实践中，宁波市区的“两改”工作形成了自己的特点，具体表现在： （1） 领导重视，准备充分 “两改”工作直接关系到城市化进程，宁波市各级领导高度重视，将“两改”作为推进城市化的关键环节来抓，取得了明显成效。如江东区委、区政府多次召开专题会议进行研究，并成立了工作领导小组，确定了“三改一化”的工作指导思想，最近又加了“二建”（建立社会保障体系、建立就业制度），形成了“三改二建一化”，而且，江东区的社区股份合作制改革也在全市领先了一步。 （2） 因地制宜，形式多样 宁波市各区“两改”工作都能根据各地不同的镇情、村情，制定不同的方宰，采取不同的形式，并从准备工作到政策的制订、衔接与实施，做到细致扎实。海曙、江东、鄞州区各选了本区内经济实力雄厚、村级班子强，并且已无可耕地的农村作为改革的试点。在具体的操作过程中，一般是先试点，总结经验，完善措施，再扩大试点和全面推开。尤其是村改居，各村对具体工作都有可操作性比较强的规定。镇海区针对“两改”后城市管理出现的新情况新问题，不断加大城市管理工作的力度，有针对性地做了大量的工作，效果明显。 (3)积极稳妥，有序推进 各区在“两改”工作中遵循稳中求进的思路，积极稳妥，有序推进。首先，做好基层干部的思想工作，做好有关政策的制和衔接工作，把各项工作想在前面，思想工作做在前面，各项措施落实在前面。其次，各区保持与市有关部门的协商沟通，取得政策上的支持，同时也提出了不少合理化建议。第三，做好群众的思想工作，向群众讲清道理，说明利弊，明确形势，处理好利益关系调整。第四，许多地方“两改”过程中，积极学习和吸取多方经验，认真做好改革的准备工作。 (4)重点探索，不断创新 “两改”工作涉及到广大干部群众的切身利益，问题多、矛盾多，任务繁重。各级党委政府坚持用创新的思路和办法来解决“两改”中面临的各种问题和矛盾。如对财政体制、街道和居委会权限、工作职责、经济利益调整、人事安排等方面政策的完善和衔接问题，先、后改革的镇、村居民的经济利益的调整问题，集体资产处置问题等，各区都积极摸索切合实际的办法；又如，社区干部的培训、失土失地农民就业安置和社会保障问题等，各区也积极寻找有效的解决途径，尽力做好工作，推动城市化加快发展。 二、 与城市接轨的主要内容 “两改”之后，与城市接轨即意味着与城市融合，而接轨的主要内容和基本要求是： （1） 基础设施方面 基础设施规划建设和管理的接轨是加快与城市接轨的硬件条件，原来由镇和村负责建设和管理的基础设施，包括道路、桥梁、环卫、绿化以及供水、供电、供气等，应纳入市、区两级政府及其职能部门统一规划建设和养护管理。 (2)管理组织体系方面 “两改”之后，原来的管理体制、管理模式要加大改革的力度使其尽快与城市的管理组织体系接轨。行政管理体制要转为城市臣管理体制，不能继续使用农村的行政管理体制，农民统一转变为居民。改革镇级财政，探索新型的财政体制。公共管理服务体系要与城市接轨，社区建设要纳入城市市政建设规划之中。 (3)制度建设方面 “两改”之后，传统意义上的农民不复存在。政府在制定各项政策过程中，要摒弃城乡二元结构的制度，树立已经没有城乡对立的观念。在劳动就业政策上，统一适用城市的劳动就业制度和就业政策，要把由农民转变过来的居民列入就业失业登记制度的对象，让他们享受培训等各种就业服务。在社会保障政策上；目前的城镇企业职工基本养老保险、医疗保险及失业保险等，都是面向城镇企业职工和非农人口，要尽快改变这一状况，使原来的农民也能够享受这些保障。在社会文化教育方面，原来的农民应该享受与城市居民一样的受教育权利及其他一系列社会文化权利，使这部分已经转变身份的农民真正的享受城市居民待遇。 (4)观念意识方面 转变原来农民的观念意识是当务之急。硬件设施再好，政策制度再好，原来农民的观念意识不改变，硬件设施往往只是摆设，女的政策制度也难以贯彻实施。要加快与城市接轨，使农民真正成为城市居民，政府在推进硬件设施和政策制度的接轨和融合基础上，还应该花大力气帮助农民转变观念，接受并融入城市文化。与此同时，乡镇干部和村干部的观念意识也需要转变，应与城市的管理理念相接轨。 三、与城市接轨中存在的难点焦点问题 1、就业再就业问题 从调查了解的情况看，目前，农民首先关注的是集体资产问题，他们眼睛就盯在集体资产上，盘算着如何处置这些资产，放在那里是很不放心的，最好是量化分掉。然后，农民的关注点是社会保障问题，“养老田”没有了，以后的生活怎么办，他们认为政府就应该解决农民的社会保障问题。等这些问题解决之后，农民才会考虑到就业工作的问题。 其实，在加快与城市接轨中，这一特殊群体的就业再就业问题已成为在加快与城市接轨过程中的焦点问题。首先，因为长期以来的城乡二元体制，强制割断农村和城市之间的联系，农民很难通过社会流动进入到城市社会，这一体制的消极影响继续发生着作用，各种歧视政策大量存在。由农民转变而来的居民很难在城市社会中找到工作，找到他们的立身之处。其次，“两改”之后，本应配套实施的政策也没有到位，导致在解决这一特殊群体的就业再就业问题上政策缺失，由农民转变而来的居民没有相应的政策保障，就业再就业问题也显得严重。再次，这部分特殊群体自身的条件和观念也不同程度造成他们的就业再就业成为突出问题。他们受教育程度普遍不高，劳动技能缺乏，各方面素质也不尽人意，与用人单位的要求还有很大的距离，难以被吸纳到企事业单位工作。即使被安置了，也曾出现过因为难以适应企业的严格的各项规章制度而自动离开。因此，解决由农民转变而来的居民就业再就业问题是统筹城乡发展、保障农民权利的核心问题，是加快城市化进程，实现农村与城市融合的关键环节。 2、社会保障问题 社会保障问题是目前这一群体特别关心的问题。失去了土地，相应的土地补偿款标准又过低，生活没有来源，如果再没有相关的保障措施，将直接影响这一群体的日常生活，不可避免地导致这一群体的不满情绪高涨，影响社会稳定。但是这一问题表现出来的复杂性使解决问题的难度增加了。首先，已有的城镇职工基本养老保险、失业保险、医疗保险还没有面向这一群体，而他们要求参加城镇职工基本养老保险的呼声越来越高。但因为户籍管理制度没有跟上步骤，一些具体的措施难以落到实处。其次，这一群体中已参加农村养老保险的农民为享受城市居民的待遇，要求退出农村养老保险，参加城镇职工基本养老保险，在保龄和福利待遇上要求“农保”和“社保”相衔接。他们提出“承认保龄、补足保费、前补后延”的要求。但是各级政府因为保费的标准、来源问题及其他问题也存在诸多难处，还有待进一步研究。再次，针对被征地人员所制定的养老保障政策缺乏其适用的广泛性，即现行的“土保”政策不适用部分群体。所以这一政策出台以来，并没有显现出明显的成效。最后，这一群体享受的低保政策和社会救济政策与城市居民相比，还存在明显的差距。同样的情况也出现于社会救济政策之中。 3、集体资产处置问题 集体资产如何处置是村改居工作中最重要的内容之一。虽然各个区之间，在先换牌子还是先集体资产改制问题上的做法不尽相同，但对集体资产股份制改革的重视程度是一样的。据市农办统计，截止今年9月份，全市已有44个村实施了股份合作制改革。经过一段时间的改革和运行之后，这种股份合作制经济暴露出的问题值得我们高度重视。首先，如何对村经济合作社集体资产进行定性，对包括法律规定属于村经济合作社集体所有的土地、山林、水面等资源性资产，以及各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产进行产权界定，全面进行清产核资，妥善处理债权债务。其次，这种股份合作制尚未形成一套能够使集体资产保值增值的运行机制，以及适应市场经济发展要求的集体资产管理的激励、约束机制和议事决策机制；股份经济合作社内民主管理、民主决策、民主监督及配置制度还需要进一步健全，集体资产的管理者的工作也存在不少制约因素。再次，村股份合作制经济还不是完全独立的市场主体，市场化程度比较低，股权转让原则上在股份经济合作社内部成员之间进行，股份经济合作社不得进行回购或代购。这在一定程度上抑制股份合作制经济的发展活力。同时，股权转让原则和程序不够正规，普遍存在少数人囊括大部分股权的现象。 4、管理体制转变问题 “两改”政策虽然已经在逐步的贯彻落实，但在管理层面上还存在一些明显的不足。首先，在财政体制上，由镇改过来的街道还在沿用原来镇的一级财政制度，这与改革目的不相符合。村改居后，成建制社区的社区建设经费，市、区、街道应该按照城市社区建设的标准，按4：3：2比例将经费划拨到新社区。据反映，江东区福明街道所辖的社区，市财政没有承担社区建设经费，而区和街道倒是承担了社区经费，加重了区和街道的财政压力。而对于非成建制的社区，社区建设经费是根据新搬入的户数一次性补助到原来社区，以后则纳入原来社区统一管理。在调查中也有反映，区、街道对于这一类社区在建设经费上负担过重。因为在硬件设施上要加大投入，不然与原来城市社区差距过大，而市财政没有相应的增加支出。其次，在教育体制和卫生体制方面也表现出明显的脱轨。按眼市里有关学龄儿童就近入学的政策，已经实施了“两改”的区域的学龄儿童应该就近入学，但事实上，这部分学龄儿童没有真正享受这一政策，而是需要交借读费，有的甚至不。被接受，只能回原户籍地入学。同一区域范围内，没有实施一样的卫生保洁制度。两类社区的卫生状况很不一样，传统的城市社区有专职的保洁人员进行社区的卫生保洁，而成建制社区就没有于社区环境卫生相对要差一些。再次，新建街道的管理职能权限要转变。镇、乡改为街道后，经济职能剥离，管理职能强化。强调发展经济是原来镇的特点、，变成街道之后，必须强化城市的管理服务职能。把社区管好，居民服务好，管理职能社会化，这样才是符合的街道。最后，城市综合执法要统一。在城市管理中，城市和“两改”之后的区域要统一执法，不能搞两张皮。 5、其他有关政策问题 与城市接轨过程中，还有一系列给予市民待遇的问题，这代表着社会的公正、公平性。在退休政策、拆迁政策方面；在水电气方面，比如一户一表，改装煤气管道等；在兵役政策方面，在计划生育政策方面等，凡涉及城乡差别的，对已经转变身份的农民，都应该给予城市居民待遇，而不能区别对待，不能再以农民的标准去看待他们。 值得一提的还有基层干部的思想转变问题。在推进“两改”过程中，尤其是村改居过程中，村干部难以转变观念，抵触现象还在一定范围内存在，影响“两改”和城市接轨工作的深入开展。一些村干部存在怕失权、失利的心理。一怕失权，原来的村行政建制齐全，又有集体经济做后盾，村干部在一定范围内有很大的政治权力和经济权力，部分村干部尤其因为人格魅力而具有极高的威信和权威，一旦改革深入下去，村干部的这种优势就被不同程度的破坏和剥夺；二怕失利，村干部不当了，原有的报酬不能领了，也失去了依赖集体资源取得个人利益的途径，村干部个人利益将迅速减少。有的还怕一些历史遗留问题暴露出来，影响自己的信誉和利益。 四、加快与城市接轨的对策建议 1、切实加强领导协调 领导协调是“两改”后加快与城市接轨的组织保障。由于在改革中牵涉到市里有关部门和区、镇、村等多方利益，政策性极强，情况比较复杂。因此，市、区各级党委和政府一定要加强领导，同意思想，协调相互之间的关系，督促各部门和下级严格执行国家和省、市政策，加快与城市接轨进程， 一是建立市镇村综合改革领导小组。要加强对改革接轨工作的领导协调，及时掌握改革接轨进程及其难点和焦点问题，概括提升有益经验，制定正确政策，以便更科学地指导改革和接轨。组织精干力量，研究市与区的政策衔接和城乡政策衔接问题，出台全市统一的执行政策，严格检查和督促政策的贯彻落实。制定考核标准和奖惩办法，建立激励机制。二是进一步统一基层干部群众的思想。加强对基层干部，尤其是村干部的思想教育和政策教育工作，使他们坚定改革的信心，正确把握各项改革政策，以便向村民讲明讲透。对于在改革中转变的村民来说，要加强宣传教育，使他们能够正确对待“两改”，积极参与和支持改革工作。三是在典型示范的基础上，加快改革接轨进程。市里应出台改革进程表，并要求各区及相关镇、村拿出具体时间进程表，尽量加快改革步伐，及早解决改革遇到问题，推进城市化和现代化。市、区两级要抽调职能部门领导和有关人员到急需的、难题多的重点镇、村帮助工作。 2、大力促进劳动力就业 要按照以促进充分就业为核心的指导思想，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，实施积极的就业政策，努力改善就业和创业环境，保障农民的就业发展权。一是帮助农民树立正确的职业观和科学的职业道德观。要采用多种宣传教育形式，以各种激励手段，引导人们树立正确的职业观和科学的职业道德观，促进人们就业。各项政策措施如失业保障，要突出鼓励就业的精神，对就业者给予更多保障，对于有劳动能力而不愿就业者要随着就业时间的增长逐步降低保障。二要加强对村民的教育培训。认真贯彻实施关于加强农民培训工作的实施意见和被征地人员职业培训实施意见，建立起市、区、街三级培训管理网络体系，畅通培训信息渠道，组织本征地人员进行职业技能和基本素质培训，并按照市委有关规定以激励培训机构着力提高培训质量，确保提升被征地人员的就业率。三是进一步拓宽就业渠道。市里要出台关于加强市区本征地人员就业管理服务工作的意见，加大被征地人员就业的帮扶工作，统一城乡劳动用工管理制度。在街道设立就业服务保障机构，将被征地人员纳入其就业服务范围；建立市、区、街就业信息网，以市场为导向，切实提高被征地人员的就业率。以劳力安置费为基础，村集体经济出一点，各级政府拨一点，建立就业基金，在税收、贷款等方面给予优惠政策，鼓励被征地农民自主就业。要积极推广江东区“爱心编织站”的点、面、网结合的非正规就业模式。 3、合理处置集体资产 集体资产是村民关注的焦点中的热点。当前村、镇的改革工作进展较慢的关键还在于集体资产处置进程缓慢。要加快与城市接轨进程，就必须合理处置集体资产，让村民满意，又不损害集体利益。 一是明晰土地归属权。村民(在村中居住者)宅基地由政府确权为或征为国有土地，住宅纳入城市私房管理，由房管部门给予房屋所有权登记，发放房屋所有权证，办理国有土地使用证，户主补缴土地出让金后可入市交易，或建立“村民住宅置换中心”，进城村民的住宅可由中心预付一定住房交易款后收购储备。土地法规定，村集体的其他土地归集体所有，征为国有时，政府与村集体是对等主体，土地补偿费应全部归集体所有，上级各部门和个人不得私分和扣留。 二是完善土地征用政策。尽量考虑市场因素，适当提高土地补偿标准，尽量按土地级差向上限靠；要区别公益性建设和经济建设征地补偿的差别，经济建设征地补偿标准要高些；尽量确立全市统一的补偿标准，以避免因区域差异引发的村民不满情绪。最近市里下发宁波市三江片征地补偿暂行规定，受到基层的欢迎，但也需做好前后、左右、上下、里外的具体政策衔接工作，鄞州、镇海、北仑等区要参照此规定尽快制定出符合自己实际情况的征地补偿规定。对土地要整片统一征用，不能遗留“边角料”。土地补偿形式要多样化，既可以现金补偿，也可以实行土地作价入股的补偿形式；对地段较好的地块，可考虑以一定比例的土地拍卖收入作为补偿。对现金补偿的，尽量一次性付清征地款项，如不能，应与村集体经济组织订立分期付款协议(含利息)，但首次付款不能低于20%。在服从市统一规划前提下，按现有土地面积为原村集体经济组织预留10%到15%的发展用地，此地村集体经济组织不可出售，只许自用或置换使用。被征地声国家未安排使用前，允许由原村集体经济组织及其成员继续使用，但期间新出现在该地的附着物示再予以补偿。土地补偿费全部归集体经济组织所有，劳力安置费采取创设基金方式，对有创业项目的村民，通过了可行性研究后，可以按人均数额发放到个人。 三是深化社区股份合作经济改革。首先，要对村集体资产进行评估和鉴定。市里要在村集体资产评估上给予优惠政策，对集体经营性资产进行一次性评估，评估费按现行标准30%收取(其后的评估费用按现行规定