调查与决策——《巴中市集体林泉改革的进展情况与建议》.doc

调查与决策巴中市集体林泉改革的进展情况与建议调查与决策（内参） 第33期 巴中市集体林泉改革的进展情况与建议 中共成都市委办公厅 中共四川省委政策研究室调研组 最近，我室调研组就集体林权制度改革的情况到巴中市、通江县、南江县进行了调研。从调查情况看，该市林权改革总体平稳有序推进，到年底基本能够如期完成林权勘界确权的主体改革任务。但改革中也面临一些困难和矛盾，特别是涉及下一步配套改革的问题较多，需要引起有关部门的重视。 一、林改的进展情况和特点 巴中是我省林业资源大市，2008年森林覆盖率达54.5%，高于全省23.7个百分点，其中巴州区47.8%，通江县56.3%，南江县62.6%，平昌县43.9%。全市有集体林874.2万亩，占林地面积984.4万亩的88.8。2007年6月正式启动集体林权制度改革，按照先行试点、探索经验、制定方案、全面铺开、一次成功的集体林权制度改革总体思路，在全市三县一区中选择5个乡镇先行试点，2008年6、7月在试点基础上全面启动林权改革。2009年6月中央林业工作会议和8月省委林业工作会议后，巴中市林改工作进一步深入展开。目前，林地勘界确权面积已占目标任务的90以上，工作重点转入繁重的林改信息录入建档和林权证的打印颁发阶段，预计年底将基本完成林改勘界确权任务。 从林改启动至今两年多时间，巴中市集体林权制度改革呈现以下特点： 1.领导组织工作坚强有序。市委、市政府高度重视林改工作，市、县（区）、乡（镇）三级分别成立了林改工作小组和办公室，出台了林改文件和具体实施方案，严格规范工作程序，切实做到一个确保，乡镇林改工作经费确保落实；两个三分之二，要求集体经济组织三分之二以上的农户代表参加林改会议，林改方案必须有参会人员三分之二以上的人数通过；三定责，县对乡、乡对乡、村对社逐级签订目标责任书，把林改任务、质量、方法、标准、完成时间、林权纠纷化解等责任分解落实到单位、到个人；四必签，林改会议通知必签收，参加林改会议必签到，会议内容必签名确定，表决结果必签字认可；五到场，林改外业勘界时，林权当事人、相邻四至界限利害关系人、乡镇干部、林业员及技术人员必须到场，确认无误后签字盖章，真正做到林改工作执行政策不走样，把握程序不漏项，切实提高林改工作质量。 2.政策宣传发动广泛深入。全市通过电视、广播、召开院坝会等形式广泛宣传动员。共印发集体林权制度改革文件汇编、林改政策问答、致农民朋友的一封信等资料近60万份，向外出务工人员发放林改告知书10万份；出动宣传车500余台次，书写标语1万余条，办板报1000余期，培训各类人员100万次。针对全市举家外出的人口占总人口27.9%，占农业人口33.9%的实际情况。通过电话、会议、标语、张贴、宣传资料等形式，在国家、省、市、县电视台及新闻网宣传报道林改信息、政策和动态，开设栏目宣传先进经验和典型，促使各级党政主动抓林改，农民群众热心关注林改，努力营造全民知晓、全民关心、全民参与的良好氛围。 3.因地制宜制定林改实施方案。在试点基础上，各县（区）通过调查摸底结合地方实际制定符合实际的林改工作实施方案。南江县1982年落实林业两制和1999年进一步稳定山林权属工作中，已将大部分集体山林转为代管山、责任山交由农户管理经营。通过调查摸底，全县268.9万亩集体林中，农民自留山为80万亩，代管山、责任山为153万亩，两者约占86.7%，而由集体统一经营的仅为35万亩，约占13。根据这一实际情况，南江县提出了集体林以分为主（以分山到户为主，明晰产权落实权属）、代管山以稳为主（稳定承包关系不变，完善合同变更经营主体）、自留山以维为主（维持长期无偿使用不变，完善档案同步建立电子信息数据库）的林改工作方向，既体现中央、省林改政策精神，又符合当地实际。 南江县光雾山镇地处国家级风景名胜区和省级自然保护区，大部分村社都在核心景区范围内，且林地面积较大，沟壑纵横，测量划分难度大。该镇通过反复征求村社和农户意见，林改方案确定除个人自留山和小部分农户新造山林外，集体林原则上不划分到户，林木折股均等分给集体经济组织内部成员，实行股份合作，通过均股均利实现均山，这样既符合林改政策，又有利于生态环境保护和促进旅游业健康发展。 4.注重发挥农民在林改中的积极性和创造性。林改关系到每一个农民的切身利益，特别是勘界确权工作，只有相信群众、依靠群众，尊重农民意愿，集中农民智慧，才能提高农民对林改的参与度和认可度。平昌县在林改中摸索出了三统一、五自主的经验，即统一政策原则、统一操作程序、统一规范档案，以村为单位自主组建林改小组、自主制定林改方案、自主参与区划堪界、自主协商解决纠纷、自主选择管护方式，全县排查并成功调解各类林权纠纷12起。南江县南江镇方元村和三溪村农民群众针对集体林地大小、品质不同的现实，在勘界确权中自己讨论研究形成了先抓阄后补偿的办法，即制定相对公平的林地分配方案，先抓阄分配，然后对分配后出现的利大利小问题，由利大者以一定数量的树木或现金对利小者进行补偿。农民自己研究制定出改革方案和办法，认可度和满意度明显提高。 5.高度重视建立健全林改档案。通江县、南江县把建立健全林改档案工作放在林改的重要位置，实行统一管理、分组负责、同步进行。力争做到改革推进到哪里，档案工作就跟进到哪里。县档案局抽派专人现场指导，并通过召开现场会等形式规范林改档案整理和装订，确保林改全过程档案资料完整、准确与系统，切实做到向农民负责，向历史负责。 当前巴中市集体林权改革还存在不平衡的问题。从南江县进展情况看，个别乡镇缺少行政推动进展迟缓，外出务工人员多的乡镇进度要慢些。通江县个别乡镇由于前期组织发动、督查落实、经费保障等方面原因，也有林改进度参差不齐的现象。 二、当前林改工作反映的一些问题 一是林改工作经费缺口较大。林改工作面宽量大，技术性强，操作复杂，涉及农户宗地多，外业勘界任务重。如林改勘界确权农户普遍存在涉及多宗林地，需颁发多个林权证的情况。有一农户勘界确权涉及30多宗地，有的农户需颁发林权证多达5个，这些都大大增加了林改工作量和经费开支，使得原有拨付林改工作经费出现较大缺口。据了解，国家和省拨付的林改工作经费分别为1元/亩和0.1元/亩，县乡自筹0.1元/亩。通江县反映林改工作经费实际支出每亩3.3元，南江县反映林改工作经费实际支出每亩2.5元，巴中市综合平衡每亩经费需2.8元，林改工作经费缺口约1398万元。当前，林改工作人员在经费不足的情况下仍然加班加点地坚持工作。巴中市所辖三县一区均为贫困县，地方财力无力再增加必要的工作经费。 二是林权流转改革亟需配套政策支撑。当前，在林改勘界确权中已有不少具有相当规模的企业资本到巴中市各县咨询林权流转问题，有的表达了大规模并购林地的意愿。但由于林权流转政策制度还不配套，当地对此采取了谨慎态度。通江、南江反映，今年基本完成林改勘界确权主体改革任务后，明年将进入林权流转配套改革，亟需省上及时制定出台有关林权流转的配套政策。主要是：森林资源评估机构如何设置和评估人员资质如何确定，目前全省只有省林业勘查设计院有林木价值评估资质，市县没有正规的评估机构；林权交易的多层次市场平台如何建立；林木的砍伐和流转政策的制定；林权流转涉及的金融政策如林木、林地抵押贷款和森林保险政策的制定等。 三是公益林补助政策亟待完善落实。由于现有政策对公益林补贴较少，农民管护积极性不高。农民对已经规划上报的公益林是否获得国家认可、国家补助政策是否兑现等心存疑惑。许多集体林原来纳入了公益林规划，进入林改时农户又不愿意，有的甚至出现了强烈要求将规划的公益林变为商品林分配流转的情况。 三、进一步完善林改工作的思考与建议 集体林权制度改革是继农业联产承包责任制后一项重大改革，是林业生产关系的重要调整，关系到千千万万林农的利益和国家生态屏障的安全，这些都要求我们在林改时要充分注意各项政策配套和稳步推进。 1.重视研究解决贫困地区林改工作的经费缺口。林改工作量大，经费紧张，许多基层林改工作人员以高度的责任感和敬业精神坚持繁重的林改工作。巴中市所辖三县一区均为贫困县，地方财政再增加林改工作经费的能力有限。建议省财政厅、林业厅等有关部门对贫困地区林改工作经费缺口较大的问题进行专题调研，给予一定帮助和支持。 2.加快研究制定以林权流转改革为重点的配套政策。明年林改将转向以林权流转为重点的配套改革，建议省林业厅、财政厅、农办、金融办等相关部门，对林权流转涉及的有关林权评估、林木采伐和运输、多层次林权交易平台、流转监管、林权融资和森林保险等政策和制度建设问题,尽早谋划研究，适时出台，建立规范有序的林权流转新机制。 3.加快研究完善公益林保护补偿政策。集体林权改革后公益林的保护和监管愈加关系到生态安全。因此，在放开商品林权流转的同时，省林业、财政等相关部门必须加快研究制定对公益林保护和补偿的相关政策，积极争取国家财政支持，提高公益林的补偿标准，及时兑现补偿资金，调动农民对公益林管护的积极性，逐步建立完善公益林生态效益补偿机制。 4.努力探索和实现林业护管工作方式的转变。林改后，集体林权量化分散到农户，成片的山林划分成多宗地块，且交叉相错，林业部门对森林的管理从面对相对较大的集体经济组织转向千千万万的农户个体，从面对相对成片的集体林地转向权属不一、错综复杂的分散林地。如南江县林改涉及48个镇、522个村2400个村民小组、14.5万户55万人，林业部门对森林的管护将从过去面对2400个村民小组的集体组织的集体林地，转向面对14.5万户个体林农的林地，这是一个重大的转变，林业管理经营工作必将呈现矛盾增多复杂，工作量加大的趋势。因此，各级政府和林业部门都要适应林改后新形势的变化，变革探索新型的林业监管方式和工作方法。 5.政府要积极支持林业专业合作经济的发展。这次集体林权改革的实质，是集体林业由集体经营转向个体经营的小林业经济，林权流转又呈现出个体林业逐步向规模化林业产业聚集发展的趋势，即:集中-分散-集中。目前通过林权流转形成规模化林业产业主要有两种形式，一种是各类资本参与林权流转，经济实力强且有很高的积极性；另一种是发展林业专业合作社，实力弱且发展难度大。明年我省林权流转改革全面展开，可能出现较大规模的林权流转。为防止林农出现林权流转一卖了之的短期行为，很快失林失地，带来长远生计发展问题，对企业资本进入林权流转行为要加强引导规范，使之参与有序。林业专业合作经