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上海促进就业政策浅析【摘要】上海从很早起就将促进就业作为城市政府的主要政策手段之一，采取了一系列强有力的措施，形成了促进就业的“上海模式”。本文主要从四个方面对上海促进就业政策进行了分析： 第一部分阐释研究上海促进就业政策的意义。本文认为，上海实施促进就业政策，在克服“市场失灵”和“政府失灵”方面破解了不少难题，这对于公共政策学研究而言，既提供了一个很好案例，有利于对当前城市就业政策运作的深入理解，又能从其创新实践中探索转轨经济条件下国内公共政策运作的未来模式。第二部分勾勒上海促进就业政策的基本框架。1996年以来，上海制订实施的促进就业政策总体上可以划分为两种形态：一是突出政府责任的促进就业政策，另一种是突出社会责任的促进就业政策。第三部分总体评估上海促进就业政策实施成效。首先确定适用评估的六个标准：效能标准、效率标准、充分标准、公正标准、回应性标准、适当性标准。按照这些标准，对上海促进就业政策进行了评估。第四部分分析了上海面临的就业形势和问题，并提出完善促进就业政策的建议：制订地方性促进就业法规、多渠道增加就业容量、全面提升劳动者技能素质、加大对就业困难群体的援助力度、完善积极的灵活就业方式、规范外来劳动力的使用、进一步完善上海的社会保障体系。【关键词】促进就业、公共政策、政策评估ANALYSIS ON EMPLOYMENT PROMOTIONPOLICIES IN SHANGHAIABSTRACTWith the acceleration of economical globalization and a new round of structural adjustment, the worlds employment situation has been quite severe since 1990s. The governments in various countries place employment promotion in a strategic position of their development, trying hard to promote employment, enhancing construction of human resources, and strengthening the construction of both employment service system and legal system of labor market. Since Chinas style of economy is being changed, the employment pressure is very obvious. Therefore, employment promotion gradually becomes one of the governments key policies. As one of the oldest industrial bases in China, there are a lot of state-owned enterprises and employees with secure jobs in Shanghai. The employment contradiction of Shanghai is especially evident. Thus, employment promotion has already been one of municipal governments major policies. A series of powerful governmental intervention methods have been adopted. For example, the governments and social responsibilities in employment promotion have been strengthened, the socialized career training internet has been established, and public-welfare projects for creating jobs have been undertaken. “Shanghai Model” in employment promotion has been formed. Shanghais policies on employment promotion are analyzed in this article from the following four aspects. The first part expatiates on the significance of Shanghais employment promotion policies. According to this article, the implement of Shanghais policies on employment promotion overcomes quite a few difficulties in the aspects of Market Failure and Government Failure, which becomes a good case for the research on public policy. This is not only propitious to the deep understanding of the operation of the actual employment policies, but also beneficial to creating new models for the operation of the public policies by practice under the situations of economical shunt and impelling the nationalization of public policy. The second part outlines the general frame of Shanghai employment promotion policies. Firstly, the reasons for severe employment situation in Shanghai are presented from the four aspects such as bottle-neck situation in structural adjustment of labor force, constringency effect to employment increment induced by new-round heavy industrialization, crisis occurred in the policies of encouraging enterprises to solve the problems of affluent labor force internally, and the concentrative problems occurred of rural migration labor force. Although the number of the policies on employment promotion enacted by various-level governments and functional departments in Shanghai is great, all these policies can be divided into two categories. One focuses on governments responsibilities, and the other focuses on social responsibilities. The author describes these two categories of employment promotion policies detailedly on the basis of the relevant literature he masters. The third part evaluates the implementary effect of Shanghais policies on employment promotion. The general theory on policy evaluation is firstly expatriated on. Six appropriate standards for evaluation are confirmed, which are Effectiveness, Efficiency, Adequacy, Equity, Responsiveness and Appropriateness. The article evaluates Shanghais policies on employment promotion according to these five standards. The fourth part presents the major difficulties in the operation of Shanghais policies on employment promotion, with relevant suggestions proposed. In the authors opinion, the major difficulties at the present exist in the following six aspects. Firstly, the Statute on Employment Promotion is nothing. Secondly, the economic development is extremely inconsistent with the employment promotion of labor force in Shanghai. Thirdly, there is still wide gap between Labor supply and Labor demand. Fourthly, change in employment structure doesnt fully meet with the requirements of the economic development. Fifthly, the inburst of rural migration labor force impacts on the employment of local labor force. Lastly, there exist certain conflicts between the system of social security and employment promotion. Therefore, seven suggestions are proposed in this article. (1) The enactment of local “Statute on Employment Promotion” shall be expedited. (2)The implementation of the economic policy, which focuses on employment increment, shall be expedited. (3)Human capital endowment of the labor shall be upgraded completely.(4) The aid for people who have difficulties in finding jobs shall be enhanced. (5) The flexible employment pattern shall be promoted. (6) The legal rights and interests of agricultural labor force shall be protected actively. (7) The system of Shanghais social security shall be improved.KEYWORDS: employment promotion, public policy, policy evaluation1 导言1.1 选题意义1.1.1 促进就业是现代政府的核心政策手段之一20世纪90年代以来，在经济全球化步伐加快和新一轮结构调整的背景下，世界就业形势严峻。各国政府纷纷将促进就业置于发展的战略地位。年社会发展问题世界首脑会议通过的“哥本哈根宣言”提出，“促进全面就业这一目标，将其作为我们经济和社会政策的一个基本优先事项，并承诺使所有男女能够通过自由选择生产性就业和工作谋求稳定和可持续的生计。” 国家计委社会发展司与外交部国际司：社会发展，共创未来：联合国社会发展世界首脑会议文件选编，中国计划出版社，2001，第125页。中国作为转轨经济国家，就业压力十分突出。据统计，城镇登记失业率逐年上升，“到2003年底，全国城镇登记失业人数为800万人，城镇登记失业率为4.3%，比上年底又上升0.3个百分点”。劳动保障部部长就劳动就业和社会保障问题答中外记者问，参见网址：/news/2004/0309.htm因此，中国从2002年起首次将“扩大就业”与“GDP增长、物价稳定、外汇收支平衡”列到同等地位，提出“扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。国家实行促进就业的长期战略和政策。各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责” 参见中国共产党十六大报告第四章“经济建设和体制改革”的第八条“千方百计扩大就业，不断改善人民生活”。十六大报告首次确认了“就业是民生之本”的执政理念。中国共产党十六届三中全会又增加了“就业是安国之策”提出，把促进就业放在经济工作的更为突出位置。促进就业正式成为政府的核心政策手段之一。1.1.2上海促进就业政策的研究意义上海很早就将促进就业作为城市政府的主要政策手段之一，从1996年以来采取了一系列强有力的措施，形成了促进就业的“上海模式”。2002年5月24日，新华社推出长篇报道上海模式破解失业难题，对促进就业“上海模式”做了肯定。笔者认为，促进就业“上海模式”，为公共政策学研究提供了一个很好案例。通过对1996年至今上海促进就业政策演进的分析，既对这一段时期的上海促进就业政策的运作情况作一个总体评估，也从公共政策研究的角度对上海促进就业政策进行剖析，考察转轨经济条件下城市政府行使公共管理职能的必要性、有限性和可行性，为研究和理解中国促进就业政策提供了一个新的视角和探索。1.2 研究方法和研究文献1.2.1 研究方法本文尝试比较系统地研究与分析上海促进就业政策的特点和内容。以1996年以来上海实施的促进就业政策为研究对象，主要运用制度分析方法和实证分析方法，相对比较全面地研究促进就业政策的演进过程，对其进行系统评估，并在最后对如何进一步完善上海促进就业政策提出了自己的一些看法。1.2.2 研究文献文中涉及的绝大多数文献资料在过去主要作为“红头文件”下发到上海的各级政府和委办局系统。 为弥补原始文献的不足，笔者重点走访了参与当时促进就业政策制订的市政府官员，具体了解政策制订的背景和演进脉络。2 上海促进就业政策：政府责任与社会责任并存2.1 背景2.1.1 二十世纪九十年代上海就业形势严峻“八五”后期，原先局限于国有、集体企业内部的零星“待工”、“下岗”问题逐步扩展为经济和社会问题。 有关上海下岗问题背景的官方权威论述，可参见上海市经济委员会、中共上海市委党史研究室编，上海现代化研究丛书上海工业结构调整，第一章：传统工业基地面临的机遇和挑战，第八章：工业企业劳动制度改革，上海人民出版社，2002年尽管采取各种措施分流消化，但积存下岗职工人数仍逐年增加，1991年为5.4万人，1992年为9.7万人，1993年为12.1万人，1994年为19.4万人，1995年，在大力加强再就业工程的情况下，下岗待工的积存人数仍达19.7万人。 内部统计资料，由上海市就业促进中心提供2.1.2 就业矛盾成为全社会关注的公共政策问题就业形势严峻的直接后果是，建国以来长期为人们讳言的“就业”问题率先成为城市政府需要高度关注的政策问题。就业矛盾突出表现在：（1）劳动力结构调整遭遇瓶颈；（2）新一轮重工业化对就业增长产生了“收敛”效应；（3）鼓励企业内部消化富余劳动力的政策发生危机；（4）外劳力问题集中出现。2.2 以政府责任为标志的促进就业政策框架2.2.1政府责任的体现：再就业服务中心的全面推开1996-1999年上海解决就业问题的政策的演进脉络主要围绕“再就业服务中心”的发展。1996年7月，上海市在纺织、仪电两大行业试点，在行业内各建立一个再就业服务中心，为国有企业下岗人员进入劳动力市场架起一座过渡的“桥”。 将“再就业服务中心”建在行业控股（集团）上，是上海的一个独特做法。后来全国推行的“再就业服务中心”模式强调建在企业。到1996年底，两家试点中心托管了纺织、仪电系统的11.5万下岗职工，其中5万多人重新就业。按照中央的要求，上海再就业服务中心建设工作全面推开。到1998年底，全市共建立再就业服务中心308个。中心下属共有1866个分中心，涉及企业8046户。 上海市劳动和社会保障局：1999年上海再就业和社会保障情况汇报，内部打印稿，1999 从1999年起，随着新的市场化就业战略目标的逐步成熟，再就业服务中心逐渐结束使命，“淡出”历史舞台。2.2.2 政府责任的强化：净增就业岗位计划的实施从2000年起，上海致力于建立一个以净增就业岗位为主要内容的政府责任体系，并且每年根据劳动力市场的突出矛盾确定一个执行主题。2000年，以“构建政府责任体系”本身为执行主题，重点强化区县政府、委办局和政府职能部门的促进就业责任。2001年，以开展“4050”工程为执行主题，重点解决再就业服务中心结束期间4050人员的就业困难。2002年，以实施“就业援助”行动为执行主题，针对三个就业“瓶颈”即一般困难人员、就业特别困难人员、青年失业人员，采取有针对性的援助措施。 陈良宇：认真履行政府对促进再就业的责任，求是，2002年第21期2.2.3 政府责任的扩展：积极劳动力市场政策主要体现在：（1）完善失业保险办法，发挥其保障和促进就业的双重功能。（2）加强劳动力市场硬件建设。（3）实施政府补贴培训政策。（4）实施非正规就业政策。（5）设立社区就业援助员。2.2.4 政府责任的延伸：限制外劳力进入的调控政策1996年以后，在本地就业压力下，上海对外劳力的清退和限制力度加大。对外劳力在上海的就业，上海建立了市和区县分级调控体系，综合运用法律、行政、经济等手段，实行总量调控和结构调整。2.3 以社会责任为标志的促进就业政策框架2.3.1 社会责任理念的形成：新增就业岗位计划的提出从2003年起，为了适应新一轮发展，上海在促进就业责任上，将单一的政府责任提升为政府主导下的全社会责任，以建立促进就业的社会责任体系。同时，增加就业岗位的重点也由“净增”转变为“新增”。2.3.2 社会责任的体现：鼓励企业吸纳劳动力（1）促进就业税收优惠政策 2002年全国再就业工作会议确定了促进就业税收优惠政策的主要内容。上海在实施中，主要将适用的范围加以扩大。原来按照中央规定的政策口径，符合享受税收优惠政策的安置对象有：国有企业的下岗职工、国有企业的失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。中央政策口径明显过窄，因此，上海在实施中将范围扩大为：本市户籍的失业、协保人员和农村富余劳动力以税收优惠、岗位补贴、房租补贴或开业贷款贴息等政策，鼓励企业吸纳失业、协保人员和农村富余人员。（2）规范企业裁员政策劳动法和上海市劳动合同条例及相关规定对企业裁员都有明确规范。2.3.3 社会责任的强化：市场化、社会化、信息化机制（1）由政府构建社会化大培训的网络服务平台，发布培训项目；培训机构参与招投标；中标机构实施培训项目，培训成果由政府“购买”。（2）“4050”项目的设计、招标、执行、出资、监理评估都通过市场，来源于社会上各类法人和自然人。陈良宇：认真履行政府对促进再就业的责任，求是，2002年第21期（3）开业指导服务，依托社会资源力量，免费提供开业策划、项目论证、市场分析、投资评估、信贷融资、经营诊断等多方面的指导和服务。（4）完善社会保障体系。1998年以后，市政府对城镇职工养老、医疗、失业保险办法作了进一步的修改和完善，并推出了“自由职业”的社会保险、非正规劳动就业组织的社会保险、外来务工人员综合保险、“1+X”的小城镇社会保险暂行办法等。（5）上海市劳动保障管理信息系统于2002年底建成投入运行。实现了市级中心与区县的联网，从而使劳动力资源由以前的分区管理变为全市集中统一管理，并实现对劳动者就业和社会保障状态的覆盖。并实现了就业和社会保障两大系统的对接。 目前，在国际上仅有美国、加拿大、澳大利亚建立起了比较完备的社会保障信息系统（6）扁平化沟通体制的建立。先后推出了劳动保障服务网站、电话咨询中心（12333） 建立电话咨询中心（callcenter）是电子政务推行当中的主要内容之一，主要考虑到电话在目前仍然是非常重要信息沟通载体、社区信息栏 在全市所有的小区建立统一标识的信息栏，定期张贴劳动保障报和有关信息、定期出版的免费报纸 由劳动保障部门出版的免费报纸等诸多措施，将政府有关的政策、信息在第一时间以灵活多样的方式送到各个层次的市民手中，并最大限度地反馈社会各层面对政府工作的意见和要求。2.3.4 社会责任的延伸：维护外来从业人员的合法权益（1）用人单位使用的外来从业人员应当执行上海市最低工资。（2）社会保险涵盖外来从业人员。3 对上海促进就业政策的评估3.1关于政策评估的理论问题3.1.1政策评估的意义政策评估是政策评估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。 张成福、党秀云 著公共管理学，中国人民大学出版社，2001年，第115页政策评估作为政策过程的一个重要环节，对提高政策制定水平和政策执行质量都有积极的影响。3.1.2政策评估的一般标准一般意义上，政策评估可参照以下六个标准：（1）效能标准：是指某项政策达成预期结果或影响的程度。也就是将实际达成或者与原定的预期水准相比较，以了解政策是否产生所期望的结果或影响。（2）效率标准：是指为产生特定水平的效益所付出努力的数量，即政策产出与所使用成本间的关系，所关心的主要是手段问题。（3）充分标准：是指政策目标达成后，消除问题的程度。以充分为标准，也能衡量政策产生期望影响的程度。（4）公正标准：是指政策执行后导致与该政策有关的社会上资源、利益及成本公正分配的程度。（5）回应性标准：是政策执行结果满足目标群体的需求、偏好或价值的程度。（6）适当性标准：是指政策目标的价值如何、对社会是否适合以及这些目标所根据的假设的妥当性如何。3.2 对上海促进就业政策的评析在本文中，笔者将以上述原则来衡量上海促进就业政策，分析其成绩与不足，提出进一步完善的建议，从而改善促进就业的实效。鉴于公共政策问题的复杂性、政策效果的不确定性、政策资源的混合和政策行为的重叠 参见陈振明主编，政策科学公共政策分析导论，中国人民大学出版社，2003年，第329、330页等影响政策评估的困难因素，以及信息收集的有限，对政策评估方法掌握不够等原因，本文只能做比较粗浅的偏重定性的评估。3.2.1上海促进就业政策的效能性分析从总体上看，上海在解决体制转轨、国企改革、产业调整背景下的就业问题的一系列政策和措施取得了巨大的成功。以再就业为例：1996年以来，上海先后出台的一系列解决就业问题的政策，对于平稳解决由于经济体制转变和产业结构调整双重作用下产生的庞大的下岗人员的顺利分流起到了积极的作用。否则，在社会保障制度上不完善，职工存在计划经济体制根深蒂固的依赖思想的背景下，实现98.6万国有、集体企业职工下岗，并在短短几年内顺利分流，通过再就业服务中心走向了劳动力市场，相当于实现了一座中等城市的规模人口转移，不引起大的社会波动是难以想象的。从宏观层面看，上海基本完成了以“再就业服务中心”为标志的、由产业结构调整和国有企业改革引发的第一轮大规模劳动力调整。既促进了市场经济体制的建立，又很好地维护了社会的稳定。从而有效避免了与因加入WTO等因素所带来的新一轮劳动力调整高峰的叠合，以及其对上海经济和社会秩序带来的双重冲击。从微观层面看，再就业工程推动了国有企业改革的顺利进行。多数行业和企业扭亏为盈，走出低谷，产业结构调整得以顺利进行。上海广大市民通过5年时间，基本接受了市场化的就业理念。与此同时，上海逐步形成了以市场为导向的就业机制，这是劳动力市场的核心，支撑这个核心的是四个体系：一是市场化的就业促进体系，原来只有政府促进，现在上海已经进入到全社会来促进就业；二是独立与单位之外的社会保障体系；三是法制化的监督调控体系；四是网络化的管理服务体系。这一覆盖于全社会每个层面的网络化的社会管理服务体系，构成了上海劳动力市场的基本完善的体系框架。上海促进就业政策的效能还反映在以下几个指标的情况：（1） 下岗分流情况从1996年起探索试点再就业服务中心到2001年底再就业服务中心正式结束历史使命，累计有98.6万下岗人员通过中心进入或退出劳动力市场。这一进程比全国要提早2-3年。国家劳动保障部于2003年底曾发布 “北京、天津、辽宁、上海、浙江、福建、山东和广东8个省份已经撤消了再就业服务中心，实现了下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。”（参见劳动和社会保障部2003年第四季度新闻发布，/news/2004/0216.htm）实际上，8个省份撤销再就业服务中心是有先后顺序，其中上海最早，北京紧跟其后，绝大多数是在2003年撤销的。此外，中西部地区和东北地区依然面临再就业服务中心难以结束历史使命的难题。（2） 创造就业岗位计划的执行效果图表1：2000-2002年净增就业岗位情况Job-creation situations in Shanghai between 2000 and 2002年度当年净增岗位数（万个）200010.68200112.58200211.83合计35.09图表2：2003年新增就业岗位情况Job-creation situation of Shanghai in 2003年度当年新增岗位数（万个）200346.2注：以上两表数据均由上海市就业促进中心提供。注：以上数据源自历年“上海统计年鉴”。图表3：1991年来上海失业率变动情况unemployment rates since 1991 in shanghai（3）城镇登记失业率情况当然问题也是存在，比如再就业工程，突出表现在两个方面：一是投入成本过高，目前基本上没有对这方面的精确测算，但一般可以判断，政府和社会投入至少在300亿元。 这是上海劳动保障部门内部对再就业工程成本的粗略测算，未正式对外公布。不过，笔者认为，尽管代价是高昂的，但是不以此为代价，则实现平稳过渡是非常难的所以，1998年，杨宜勇在失业冲击波中国就业发展报告杨宜勇等：失业冲击波中国就业发展报告，今日中国出版社，1997年中就提出，上海“再就业服务中心”模式成本过高，只有上海才有雄厚的经济实力可以承担。其二是陷入“政府投入越多、劳动者积极性越低”的怪圈。 这是社会政策实施中的一个怪圈，比如发达国家经验就显示，失业保险制度越完备，失业人数就难以下降，这里面的原因就是失业保险待遇对失业人员具有很强的诱惑性。尽管“再就业服务中心”模式的最终目的是推动“单位人”转向“社会人”，但为达这一目的，又陷入了社会保障网编织过密的弊端。最近几年，上海享受最低生活保障的人数迟迟不能降下去，这与社区保障力度过强是紧密相关的。 近年来，上海享受最低生活劳动保障人数约在40万左右，社区保障力度在全国名列前茅。具体数据可参见上海市民政局官方网站所刊登的年度民政事业报告。而在城镇失业率方面，从图表3可以看出，上海城镇登记失业率一直处于上升的通道。尽管促进就业“上海模式”取得了巨大成功，但城镇登记失业率上升过快一直是政府耿耿于怀的心事。 2003年新当选的一届上海市政府对就业压力更为敏感，为此，在制定2004年政府工作目标时自我加压，提出要将城镇登记失业率控制在4.6%左右，比上年末要下降0.3个百分点。参见上海市政府官方网站造成这一局面的原因是复杂的，主要有三点：计划经济体制下登记失业率严重低估。在计划经济体制下，隐形失业现象严重。一旦进入转轨经济，必然会出现失业率迅猛上升的趋势。这已经被许多转轨国家的发展经验所证实。目前的城镇失业率水平还并不能真实反映实际失业水平。尽管我们不否认仍存在隐性就业现象，但是，在上海的政策制度规定上，至少将两部分人放在失业人员队伍之外，一部分是离土农民；另一部分是再就业工程中出现的协保人员。上海产业结构还在继续调整中。受“世博会”、加入世贸组织、环境保护整治等因素影响，上海小规模的产业结构持续不断，每年仍然陆陆续续有10万左右产业结构调整下来的人员，预计要持续到“世博会”召开之前。3.2.2 上海促进就业政策的效率性分析以再就业工程中的政府成本和减负效果比较来看。按照粗略估算，至2003年6月，政府成本达300亿元，其中主要包括：支持再就业服务中心运作40亿；下岗、“协保”人员社会保险费优惠减免101亿；发放“协保”人员生活补贴19亿；特困人员托底保障11亿；因提前退休由社会保险基金承担的成本129亿等。按100万人计，平均每人3万元；如果加上企业成本，每人4.5万元。简单推算，假如下岗职工滞留企业，年人均基本生活和保障费用至少1万元。至2003年6月，按平均少滞留10年计，至少为国有、集体企业减少1000亿元以上的负担。数据来源：上海市劳动和社会保障局“上海促进就业工作情况”，内部打印稿，2003年上海促进就业政策的效率还体现在市场化、社会化机制的运用，通过推行政府采购方式，承认市场配置资源的基本规则与合理性，并籍此利用社会资源，寻求政策影响的最大化。体现这一思路的措施有4050项目“五人运作体系”、青年职业见习计划等很多种项目。最典型的例子就是政府购买培训成果的例子：首先建设一个集市场需求采集、市场信息发布、培训机构运作与培训成果购买的公共平台，其一头与上海的各大职业介绍机构的市场招聘需求相连接，另一头与各大培训机构会员相连接。同时，组织专家对原始的需求信息进行分析整合，不仅使培训机构能获得更为有效的当前信息，也为职业培训的今后发展趋势提供了有价值的预测信息，使进入平台的培训机构与劳动力市场实现破天荒的实时沟通。其次是在公共平台上设立培训需求项目与招投标模式，市场中的企业招聘需求一旦经过整合就成为一个个职业培训的招标项目，任何培训机构都可以在平台上投标竞争，经过专业评估后中标的培训机构，必须与招标的需方订立培训项目合同文书，培训机构必须按合同要求来实施培训，一旦项目按要求完成后，由政府对培训成果予以购买，这就是政府购买培训成果的招投标运作机制。这种做法不仅用市场化方式解决了培训市场机制的问题，也摸索了一系用市场化方式实现政府促进培训、服务培训的新路子。以2003年为例，全市完成职业培训19.8万人，培训后就业率达到69.3%，其中中高级培训人数8.6万人，占总培训人数的45.3%，高技能职业人才占技术性人员的比重提高到9.4%。上海市职业介绍中心提供数据但效率方面也存在一些问题，如职业培训与市场需求及产业发展的结合还不够，针对性还不强，存在失业人员手持多张职业资格证书但适销不对路，上不了岗的现象，没有从根本上解决职业培训与未来产业发展的结合点问题。一度因政府购买培训成果的政策，导致社会培训机构追求培训数量忽视培训质量的情况等。而在社会保险方面，对不同就业形态实行不同的费率和享受标准，也增加了管理的难度和行政成本。3.2.3 上海促进就业政策的充分性分析就业是民生之本。上海促进就业政策从头到尾强调的是“以民为本”，不单单满足一个单位、某一个团体、某一小部分人的需求，而且考虑的是最终长远的需求。 祝均一：上海再就业工程与社会保障，选自 王安顺 主编：上海发展与执政能力，文汇出版社，2003年，第151页比如，从再就业服务中心向劳动力市场过渡的过程中，上海根据情况变化，不断调整具体操作方法。在推出协议保留社会保险关系（简称“协保”）政策初期时，对企业来说，一次性缴清所有社会保险费负担太重；对下岗职工来说，认为保障力度不够，吸引力不大。于是，上海适时调整了措施，提出“协保”缴费可以逐年缴；对“协保”后就业确实有困难的，可以到劳动保障部门申请24个月的生活费补贴，领取生活费补贴期间又就业了，未领取完的补贴还可以保留。这样，吸引了一大批下岗职工通过这条路进入劳动力市场。随着市场就业理念逐步为大家接受，上海再次调整了措施，要求“协保”一律签到退休年龄，以防止企业中途破产造成缴费中断，并逐步取消“协保”人员的生活费补贴。同时，针对“协保”群体中出现的就业困难，还及时调整了失业保障金计发标准，重点向大龄“协保”人员倾斜。陈良宇：认真履行政府对促进再就业的责任，求是，2002年第21期这种不断调整的做法，就是充分性的很好体现。实际上，如何在不同利益群体中实现最优的政策效用平衡一直是困扰着世界各国促进就业政策制定者的难题。在被称为“上海模式”解决世界性难题的非正规就业方面，上海通过跨部门的协调机制市再就业工程领导小组为非正规就业劳动组织发放证书，这在全国是绝无仅有的首创，让每一个非正规劳动组织在起步时均可享受三年的扶持政策和优惠措施，这样，不但可以帮助他们熟悉市场，积累经验，而且还具有小企业群的催生作用。基于当时的背景，虽然缺乏法律的保护，但上海政府采取一定的税费减免、开展开业指导、实施创业培训等政策支持方式，在全面系统的营造良好的社会创业环境上取得了突破。比较充分的体现了创业带动就业的倍增效应。截至2003年底，全市已有非正规劳动就业组织2.2 万个，从业人员22万人。上海市职业介绍中心提供数据但促进就业的执行也带来了一些负面效应。以上述两例说明，“协保”政策保障了下岗人员的利益，但近50万“协保”人员数量庞大，离退休的时间又较长，成为劳动力市场需要慢慢消化的硬核。而非正规就业劳动组织所享受的优惠政策的力量，吸引着较多的组织不愿转制成企业，造成“孵而不化”。另外也存在着钻空子享受政策的现象。此外由于非正规就业政策的依据是市政府部门联发的“红头文件”，从根本上还缺乏法律的支持。3.2.4 上海促进就业政策的公正性分析公正标准与社会上如何公正地分配资源是息息相关的，由于每一个人、每一个群体都有其不同的需求，所以任何一项政策均难以满足每一个人或每一个群体，因之，只能谋求社会的福利最大化。上海促进就业政策的核心并不在强化政府充当“保姆”的角色，而是在尊重市场经济规律的同时，强调自发的市场规则无法平衡经济的发展与就业结构的矛盾，因此要将政府责任更多应体现在加强市场监管、提供公共服务、保持社会稳定上。在坚持效率的基础上，实现对劳动力市场的适度干预，从而解决经济发展与促进就业的平衡问题。比如，对大多数劳动力的合理流动，通过职业介绍的手段实现市场竞争性就业；对存在技能等结构性矛盾的劳动力群体，采取职业培训实现帮助性就业；对有勇气和实力创业者则采取开业指导推动创业带动就业。当然，建立就业托底机制，消除社会不公、保持社会稳定，是市场经济条件下政府不可推卸的责任。对就业弱势群体再就业，上海市采取了双向承诺、购买公益性岗位等措施，实施保护性安置，建立了对弱势群体的就业托底机制。政府出台了一系列针对公益性劳动组织从业人员的岗位补贴、社会保险费优惠等政策，使就业弱势群体获得基本的劳动收入和基本的社会保险。到2002年底，全市通过公益性劳动组织已安置就业困难对象近10万人。上海市职业介绍中心提供数据当然，这种干预是非常有限的。“干预的必要，就是要保持社会在一定条件下的稳定度。只有社会搞得基本平衡了，度就到了，不要往下走了，再往下走，社会就要牺牲效率了。实际上，干预不只是为了公平，而是同时涉及到效率、公平两方面的问题。过头了，损失效率，就又回到计划经济了。”祝均一：上海再就业工程与社会保障，选自 王安顺 主编：上海发展与执政能力，文汇出版社，2003年，第152页按照这一思路，上海必须保持一定的稳定标准，公平的调节基准以社会基本稳定为准。干预过头，是大幅度提高社会成本，最后导致投资环境恶化，劳动力市场缺乏弹性，又倒过来导致大幅度失业，导致没有人缴社会保险，导致退休金发不出去，又进入了一个恶性循环。所以，有限干预的目的，就是要在充分有利于效率、发展前提下，保持社会的相对稳定度。公正是相对的概念，当“低保”政策与促进就业政策未能有机衔接时，就会出现宁拿“低保”不愿就业的懒人群体。3.2.5 上海促进就业政策的回应性分析制定公共政策的根本目的在于响应人民的需求。在就业这一几乎每个人都要面对的政策领域，如本文前面所介绍的那样，上海促进就业政策很好的回应了不同群体的需求。以青年群体为例，针对青年失业人员缺乏包括专业技能、职业经理、敬业精神在内的职业素质的特点，上海推出了“职业见习”计划。见习岗位主要在市和上海发展方向的支柱产业、高新技术产业以及部分技能要求高的服务业中选择。见习单位则主要是一些技术较先进、管理水平较高、在行业中有一定知名度的企业。通过政府的补贴，青年失业人员见习后提高专业技能，丰富其工作经历，从而改善其职业素质，提升其就业竞争能力。至2003年底，见习基地已有719家，见习青年人数突破2.4万人。而对两元化劳动力市场中的农村富余劳动力，上海政府提出了“两个相同”的措施，即农村富余劳动力享受与城镇劳动力相同的就业服务和就业优惠政策，建立城乡一体化的促进就业体制。2003年1-11月，12万农村富余劳动力实现了非农就业。上海市职业介绍中心提供数据致谢本文在写作的过程中得到了章晓懿老师的深入细致的指导；在数据、有关文献等资料的收集方面，上海市劳动和社会保障局就业处、上海市职业介绍中心、静安区劳动和社会保障局、华东师范大学人口研究所等单位有关领导和同志给予了大力支持。在此向他们表示诚挚的谢意！在本文即将付印之际，我特别怀念两年多来在上海交通大学的MPA学习生活。感谢老师们辛勤的努力；感谢同学们，带给我深厚的友谊和美好的记忆。特别要感谢我的家人，为我创造了良好的写作环境。天真活泼可爱的女儿王雨青是我努力学习和工作的动力源泉，我衷心希望她能有一个美好的未来！非常重要的是，上海在促进就业方面采用“六个一”（即一张免费发行的劳动保障报、一个劳动保障服务网、一个电话咨询中心、一套宣传资料、一批社区服务中心、一支就业援助员队伍）的政府服务方式，实现政府与市民多层次沟通、多形态对话，进行了全方位覆盖，确保了回应性的体现。政府和市民之间建立了扁平化的沟通机制，出发点在于通过法制化的手段构建一种政府与市民之间规范的沟通模式，使政府的“亲民”特征不仅是一种形式，更要形成一种机制；其实质是在政府和市民之间构建一个公开、公正的网络沟通平台，在这个平台上每个人都可以和政府等距离接触，任何人都没有特权；其最终的目标，是在促进政府廉洁高效的同时，最大限度地减少政府和社会之间的信息不对称现象。当信息渠道畅通时，政府部门的管理者自然能更快速且更有效地确认公共问题，并找出可能的解决方案来加以响应。其次，对人民而言，畅通的网络帮助个人直接取得广泛而具整合性的公共信息，不但可节省申办各种公共事务的时间，加速各部门间处理事务的流程，更可用来帮助进行个人与事业的决策。多种方式基本营造了信息对称的沟通，但仍然存在方式的有效性问题，如对促进就业的优惠政策的宣传有待加强，申请享受的企业为数不多等。3.2.6上海促进就业政策的适当性分析90年代以来，上海经历的是一场痛苦的经济结构转型。在这一转型过程中，促进就业政策运作环境并不如事后人们想象的那么宽松，所承受的压力也是巨大的，决策者也意识到其中的政策风险，特别是许多政策直接牵涉到不同人群的切身利益，在操作的任一环节上稍有差错就会导致全盘皆输。在当时的背景下，决策者选择了比较稳妥的渐进式的改革策略。在促进就业政策的目标上，以市场化就业为导向的总目标下，决策者精心设计，不同的阶段有不同的政策侧重点，解决不同人群的问题，较好地切合了社会发展的需要。上海第一轮的劳动力结构调整，主要是解决劳动力总量的矛盾，表现为经济接轨的特征，从劳动力配置的计划体制转向市场体制。第二轮劳动力结构调整，不仅有总量的矛盾，更主要是结构性的矛盾。表现为一种与全球经济接轨的特点。根据这一判断，上海提出了一系列阶段性目标，设计了不同的政策取向，主线非常明晰，一以贯之，环环相扣。整个九十年代，上海就业工作大致可分为三个阶段，在1996年以前为“企业内下岗分流”阶段；1996年2000年，“再就业服务中心”阶段；2000年以后，“全面向劳动力市场过渡”阶段。伴随着前后相继的三个阶