学校突发事件应急管理与预案模式探讨.doc

第6卷第1期2010年2月中 国 安 全 生 产 科 学 技 术Journal of Safety Science and TechnologyVol.6 No.1Feb. 2010文章编号：1673-193X(2010)-01-0139-05学校突发事件应急管理与预案模式探讨*杨力，邢娟娟（中国安全生产科学研究院，北京100029）摘要：学校应急管理是国家公共危机管理的组成部分，关系到家庭和社会的和谐和稳定。本文介绍了国内外学校应急管理现状，提出目前我国学校应急管理中存在的问题，借鉴国外发达国家应急管理的模式与经验，针对我国学校应急救援管理工作与预案模式提出建议和模式示例。关键词：学校应急管理；突发事件；应急预案中图分类号：X92文献标识码：AStudy on emergency management and plan mode of incident in schoolYANG Li, XING Juanjuan(China Academy of Safety Science and Technology, Beijing 100029, China)Abstract:The emergency management of school is one part of national public crisis management, and it concerns the harmony and stability of family and society. In this paper the current status of emergency management in school at home and abroad was introduced, and the existing problems in emergency management of domestic school at present were put forward. Referring to the mode and experience of emergency management in overseas developed country, some suggestions and mode examples were brought forward aiming at the emergency rescue management work and plan mode in domestic school.Key words：emergency management in school; incident; emergency plan收稿日期：20091218作者简介：杨力，高工。*基金项目：国家“十一五”科技支撑技术项目资助（编号：2006BAK05B02）1引言近年来，应急管理工作得到我国政府的高度重视。学校应急管理是国家公共危机管理的组成部分，学生的安全常常牵涉到家庭和社会，对于维护社会稳定起到重要作用。因此，校园突发事件应急救援工作也受到了国务院以及教育主管部门的高度重视，采取了各种措施，加强学校对突发事件的应对能力。大部分中小学，也根据实际情况，制定了本学校的突发事件应急预案。在经历了“SARS”、冰雪灾害、地震及近期的甲流等重大突发事件，部分学校也积累了一定的应急管理经验。但是学校应对各类突发事件的应急处理能力仍存在很多实际问题,学校突发事件应急管理水平亟待提高。2009年12月7日，以刚刚发生的湖南湘乡育才中学踩踏事故为例，8名学生当场死亡，26名学生受伤。事后追查事故原因时，发现学校制定了安全预案，但各类预案、措施没有落实到位，没有开展相应的应急演练。一旦事故来临，学生们惊惶失措，酿成了悲惨的事故结局。如何减少突发事件带来的影响和损失,是学校应急管理工作的一个非常重要的课题。2我国学校突发事件应急管理现状与问题分析我国学校应急管理工作起步较晚，各个地区、各种类型的学校情况差别又很大。所以，应急管理没有固定的模式，重点围绕五个方面开展工作：（1）建立和完善突发事件应急预案。突发事件应急预案覆盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复四个阶段，是对事先建立的组织机制、运行机制、法制以及保障机制的体现。（2）建立突发事件应急组织体系。应急组织体系包括学校的应急救援指挥机构、应急救援队伍的建立以及职责划分。（3）健全突发事件应急运行机制。应急运行机制包括从突发事件监测与预警、突发事件发生后的救援以及救援后恢复等的一系列行动的协调机制。（4）建立健全突发事件应急法制。包括学校学习、落实国家有关应急法律法规并建立与应急相关的管理制度。（5）加强突发事件应急保障。包括为了有效完成突发事件应急所需要的物资、设备及设施的准备、管理以及应急培训与演练。总体来讲，我国学校应急管理基础薄弱，应对突发事件的能力不强，在应急管理工作中还存在许多问题。具体如下：（1）应急预案的制定缺乏充分的校园应急能力评估和校园危机评估，应急预案针对性差，过于简单、粗略，有些只是一般的管理规章，应急救援方面的可操作性不强，很多应急的方法和措施不具体，责任不明确。具体表现为：应急预案的核心要素和应急程序描述不全，不能满足应急活动的需求；应急指挥缺乏相关部门之间的协调，通常会造成应急行动时职责不清、指挥不力、操作混乱的局面；大多数学校制定出来的应急预案都未进行培训和演练或培训和演练停留在表面形式。第1期中 国 安 全 生 产 科 学 技 术中 国 安 全 生 产 科 学 技 术第6卷（2）众多学校应急组织机构多半是临时性的，在学校内部没有设置专门的处理突发事件的部门，组成人员大多数缺乏应急救援的相关知识。（3）在资金方面，应急保障不够充分。长期以来教育经费一直处于匮乏状态，应急物资、设备、设施和资金严重不足。3国外学校突发事件应急管理经验借鉴发达国家非常重视学校突发事件应急管理，构建了比较完善的应急体系。把学校突发事件作为国家公共危机的一部分进行管理，政府、企业、社团和公民个人的权力、职责和义务分工明确，应急管理工作依法、有序地开展，在应对学校各类突发事件中发挥了很好的效用。众所周知，由于地震多发，日本的应急救援管理工作非常完善。1961年出台了防灾应急管理的母法灾害对策基本法，之后又多次修订。该法明确规定了各级政府、中央及地方公共机构、企业和居民的基本责任和相互之间的合作关系。日本从小学生抓起，把防灾安全教育纳入教学大纲。除了学校开设防灾课程外，政府还常常派防灾指导人员到学校对学生进行防灾知识教育，组织各种防灾活动。有些学校给学生布置作业：发一张地图，上面标示着学校和家庭附近的区域，让孩子们按照放学后回家的路线，在地图上标出警察署、公用电话、饮水处、可避难的公园等重要地点。日本的学校经常举行防震演习，各区的小学、中学、高中等被指定为室内避难收容所。并在校内设立仓库，储备食品和药品、帐篷等应急物资，标准为每2人33平方米左右，按照学区单元为社区居民提供服务。学校还为每个学生准备了配套物资齐全的防灾包，内有食品、药品、饮用水、毛巾和具有手摇式充电功能的收音机等。这些物品虽然很小，但是在灾难状态下却能发挥重要作用。美国也制定了一系列政策法规和操作性强的措施办法，形成了一套较为成熟的体系。美国教育部制定了连续四阶段的学校危机管理的模式，包括：危机预防针对危机做准备对危机的反应危机后恢复，从管理、信息、心理等方面已经建立了一整套科学有效的应急机制。下面重点从几个主要方面来介绍美国学校突发事件应急管理情况。（1）制定细致、完善、操作性强的学校危机管理模式指导学校应急工作美国教育部于2003年5月制定了危机计划的实用资料：学校与社区指南，对各种危机的类型、阶段以及危机预防和反应措施做出了明确规定。教育部制定了学校危机管理模式，根据应急管理每个阶段的特征规定了不同工作重点。如在危机预防阶段有隐患排查、预警、提前干预、事故预测等制度和处置预案；在危机发生后的反应阶段有紧急报警、危机评估、计划启动、紧急通讯、疏散撤离、封闭校园、紧急避难、自我保护、家长沟通、新闻发布等制度以及针对各类突发事件的具体反应操作程序；在后续恢复阶段有事故通告、心理辅导、事故分析、责任追究、诉讼应对、灾难纪念等制度以及校园恢复计划。所有公办与私立学校，都按照这一模式要求，依据本校的实际条件，制定应急预案。各类学校的应急制度都非常细致和完善，甚至细化到针对单个教学楼的应急预案。学校把应急预案印制成指导手册，发给师生。（2）学校设有应急管理与救援组织，并发动社会力量积极参与学校设有专门的“应急管理小组”。小组成员由地区应急小组、社区应急小组和校区应急小组三个层面构成。地区应急小组，包括心理健康工作者、警方代表、专家和社会服务人员等组成，平时召开例会，评估相关安全项目、协议和政策。社区应急小组，由各个危机管理中心办公室和心理健康工作者等组成，负责检查社区安全政策和程序、资源调配、人员培训管理，在本地学校危机发生时提供技术支持和帮助。校区应急小组，由学校行政人员、医护人员、社会工作者、法律顾问、教职员工组成，主要负责危机干预和心理咨询服务。美国十分重视社会力量对学校应急管理的协助作用。包括当地警方的协助支持，与学校所在社区的密切联系，私营机构和非政府组织的参与，以及学校与法律机关、学区代理人、检测鉴定部门、青少年案件负责部门等社会、健康、福利部门等结成合作联盟。例如，学校聘请当地警察指导应急预案的制定，参与校园安全事故的处理，组织对学生进行安全教育和培训等。学校所在社区构成学校周围的小环境，与社区居民、私营机构和非政府组织及各类志愿者组织建立合作关系,并与法律机关及相关部门签订校园安全管理“参加力量协议”。（3）政府与社会投入大量应急管理资金用于危机预防和培训演练美国政府和学校对危机预防非常重视,每年投入大量的资金进行校园应急设施建设，开展教育培训和演习活动，采取校园安全检测评估等多种方式预防突发事件的发生。另外，还通过非政府组织、各类基金会获得应急管理资金资助。例如，近年来联邦政府每年都拨付3000万左右美元的专款用于帮助学校提升和加强危机管理计划。2008年美国联邦教育部向34个州的92个学区提供2400万美元的拨款。拨款主要用于与当地消防、警察和公共卫生机构的合作，指导学校进行应急演练，购买紧急物资和装备，培训工作人员等。美国例来重视学校安全教育，把应急安全教育纳入中、小学校教学大纲，进行安全教育、防灾训练等等。甚至通过小学生把安全知识反馈给家长，让家长从孩子那里学到应急自救的知识。美国的中小学校本身就是国家指定的避难场所，如果发生突发事件，即使是自己家里发生火灾，没有地方去了，也可以到学校避难。一旦发生大的灾难，大家基本上走五六分钟就可以到学校避难。4我国学校应急管理工作的几点建议借鉴美国等发达国家的做法，针对我国目前学校应急管理中存在的问题，提出以下建议。（1）加强对学校应急管理工作的重视与资金投入政府和教育部门应注重提高学校应对突发事件的应急处理能力，加强日常应急教育和培训、演练，提高学校师生的危机预防意识和应急自救能力。一方面应建立相应的学校应急管理制度，建立组织体系予以保障，与公安、消防、医疗等部门沟通协作；另一方面应参照美国等国家的做法，给予相应的专项资金保障，加强宣传教育，用于学校应急物资和设施的配备、教职员工和学生的应急培训和演练。学校可以聘用校外的有一定资质的兼职人员参与编制应急预案，指导培训与演练。通过全方位的开展学校应急教育，把对灾害事件的预防和应对作为学校的常态管理工作。另外，强化学校应急疏散避难场所和应急通道的建设，是否也可以尝试把中小校作为指定应急避难场所。（3）建立切合我国学校实际的应急管理与预案模式为了帮助学校建立切实可行的应急管理体系，针对学校应急管理的四个阶段，即：应急预防应急准备应急响应应急恢复，根据每个阶段的特征具体制定每个阶段的工作重点和措施。在第一阶段，重在预防与发现隐患。在此阶段，学校应对校园内建筑和设施进行安全评估，及时发现问题。在安全评估完成之后，进入应急准备阶段，应完成全面、详细的学位平面位置图等，以确保全校师生了解本校的情况，同时也为了应急人员在救援时迅速到位；制定应急预案，起草应种应急措施和人员名单，做好应急准备；向相关人员发放预案，并进行实地的演练。在完成前两个阶段的工作后，一旦发生事故，即进入应急响应阶段。该阶段包括建立应急指挥中心，实施应急预案。最后一个阶段，是应急恢复，学校应尽快恢复正常的教学秩序，包括聘请有资质的心理健康工作者为学校师生提供心理指导和服务。有了完善的应急体系和模式，学校应急管理工作的开展才有具体的依据。（3）制定切合实际的、操作性强的应急救援预案和措施应急预案提供的不仅仅是制度性的文件，而应包括突发事件发生前应做的具体的预防与准备工作，当事件发生时紧急情况下的逃生、疏散和人员救护的具体做法和措施，以及事件发生后，如何迅速恢复学校的正常教学秩序，包括进行有效的心理治疗等项工作。预案的编制应针对本地区和本学校的具体实际情况，内容尽可能详细、具体实用，具有很强的可操作性，便于执行。另外，定期实施演练是一项十分重要的工作。5学校突发事件应急管理及预案模式示例学校应急管理应包括：应急组织、应急预案、沟通联络人员、定期演练及维护。全面的学校应急预案，应重点放在应急预防、应急准备、应急响应和应急恢复。应急预案中可以包括若干个处置方案，有效的突发事件应急处置方案一般包括：谁,什么事,何时,哪里,为什么以及如何做?这六项基本问题是应急预案中需要明确的。另外，当学校有贵宾访问、毕业典礼、各种大型活动等等，也应有相应的应急预案。51应急预防在突发事件发生之前，通常会出现一系列相关的危机隐患。例如，学校暴力事件有一定的偶然性，也有一定的必然性。通过了解学校师生的行为和特点，有助于识别潜在的危机事件。学校应建立危险评估程序，识别、评估并采取有关措施处理造成可能的危险情况，识别或确认可疑的暴力目标。评估程序应包括识别预警、危险评估和评估反馈三个阶段。首先对学校进行危险分析和脆弱性分析。根据危险分析的结果，制定相应的应急响应程序，进行应急能力评估和事前的训练，并确定应急能力和资源满足应急需求。危险分析和脆弱性分析具体包括：（1）事件发生的可能性；（2）发生后对学校造成的影响；（3）此类事件的发生频率；（4）波及范围和程度；（5）持续时间等。52应急准备与应急预案应急准备的一项重要工作是制定应急预案。应急预案应该包括针对人为事件（如社区暴力）和由于地理条件产生的危险(如地震、洪水)所需要的相关程序。所有的学校教职员工应该进行危险评估技术训练和应急响应演练。应急预案应明确应急组织机构，以利于统一指挥突发事件的应急响应；明确应急响应人员的职责，包括应急指挥人员、教职员工及学生家长等。具体包括：（1）保持教职员工对各类突发事件的警觉性；（2）确定应急组织成员及其职责，包括应急响应时的职责(收回报告、响应决定和沟通等)；（3）列出应对突发事件的应急专业需要，包括与公安、消防、医院等其他社会部门和机构的协调合作；（4）确定学校平面图、各类人员名单、紧急联络电话和沟通办法；（5）制定教职员工疏散计划；（6）明确应急准备资源和装备(灭火器、手电筒、应急药物等)，并指定存放在安全且便于拿取的地方；（7）指定专人发布消息;（8）定期对所有教职员工进行应急培训；（9）定期实施预案演习。突发事件应急预案应不断进行更新，学校应急组织成员及全校师生也要不断更新应急知识和响应技能，不断提高应急水平。53应急响应及应急操作程序当突发事件来临时，学校管理者应首先估计问题的严重程度和学校承受冲击的程度，立即启动相应的应急响应程序，包括发布应急响应信号；对学校进行封锁和戒严；应急响应组织者带领全体人员撤退到预定的安全位置。地方各机构和学校之间的应急响应系统应保持通畅。应急响应程序包含在应急预案之中，具体对象包括：（1）自然灾害类事件，包括地震、洪水、雷击等；（2）事故灾难类事件，包括拥挤踩踏、火灾、交通事故等；（3）公共卫生类事件，包括传染病、食物中毒等；（4）社会安全类事件，包括校园暴力、劫持人质事件、虐待儿童事件等。应急响应程序应包括如下内容：（1）启动应急预案；（2）报警或请求救援;（3）确定应急响应指挥职责;（4）隔离事件现场，保护校园及周边安全;（5）收集尽可能多的现场信息和数据;（6）妥善安置学生，救助受伤害者;（7）运行突发事件沟通程序，通知有关机构和部门，包括上级管理者;（8）必要时与学生家长取得联系；（9）保存突发事件现场的有关证据;（10）根据具体情况适时调整响应措施。54应急恢复及其他工作学校突发事件应急响应组织应发挥重要作用，组织社会各方面的人员参与危机恢复，协助学校教学环境的恢复，包括提供心理干预服务等,帮助学生、教职员工和家长应对心理危机，还包括组织相关纪念活动。学校管理者应有效地利用媒体处理事件的影响，通过媒体作为工具与家长、社区进行有效沟通。突发事件发生之后，应及时总结应急经验和教训，对应急管理与应急预案进行必要的完善和修订。55安全检查表通过检查表来检查学校各项安全工作的进行，非常便于操作，有利于学校应急管理工作的改进。检查表内容应尽量具体、详尽，如安全设施检查表，包括所有的走廊和教室的各种设施，都应清楚地标识而且进行分类；消防控制系统的位置标识等。参考文献1邢娟娟等.中小学突发事件应急管理与预案编制.北京：气象出版社，20092Marleen 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